Art. 86 Abs. 3 BGG; Begriff des Entscheids mit vorwiegend politischem Charakter; Ausnahme von der Rechtsweggarantie ist restriktiv auszulegen. Ein politischer Charakter liegt nur vor, wenn die politische Dimension offensichtlich im Vordergrund steht und private sowie fachliche Interessen zurücktreten; blosse politische Relevanz oder weites Ermessen genügen nicht. Wahlen von Behördenmitgliedern sind nicht per se politisch geprägt. Bei einem Fachgremium mit umfangreichen spezialisierten Aufgaben, insbesondere in den Bereichen Führung, Strategie, Aufsicht, Personal, Betrieb und Administration, überwiegt der fachliche Charakter. Fehlt der vorwiegend politische Charakter, ist vor Bundesgericht der kantonale Instanzenzug einzuhalten (vgl. Art. 86 Abs. 2 BGG).
1C_430/2024
Urteil vom 30. September 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Uri,
Rathausplatz 1, 6460 Altdorf.
Gegenstand
Wahl der Mitglieder des Mittelschulrats für die
Amtsdauer 1. Juni 2024 bis 31. Mai 2028,
Beschwerde gegen den Wahlakt des Regierungsrats
des Kantons Uri vom 4. Juni 2024.
Der Regierungsrat des Kantons Uri wählte am 4. Juni 2024 die Mitglieder des Mittelschulrats des Kantons Uri für die Amtsdauer vom 1. Juni 2024 bis zum 31. Mai 2028. Der Wahlbeschluss wurde im kantonalen Amtsblatt vom 14. Juni 2024 veröffentlicht. Gegen den Wahlbeschluss erhob A.________ am 20. Juni 2024 Beschwerde. Mit Schreiben vom 4. Juli 2024 übermittelte die verwaltungsrechtliche Abteilung des Obergerichts des Kantons Uri dem Bundesgericht die Beschwerde von A.________. Sie teilte dem Bundesgericht mit, gegen den angefochtenen Akt sei die Beschwerde an das Obergericht unzulässig. Zulässig sei ihres Erachtens jedoch die Beschwerde an das Bundesgericht. Mit Eingabe vom 13. August 2024 erklärte das Landammannamt des Kantons Uri für den Regierungsrat, auch seiner Meinung nach sei die Beschwerde an das Obergericht ausgeschlossen. A.________ teilte dem Bundesgericht am 19. August 2024 mit, er erachte das Bundesgericht als für die Behandlung seiner Beschwerde zuständig.
Mit Eingabe vom 19. August 2024 bestätigte der Beschwerdeführer, er erhebe gegen den Wahlbeschluss des Regierungsrats vom 4. Juni 2024 Beschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG).
Der angefochtene Beschluss betrifft keine Volkswahl, sondern eine sogenannte indirekte Wahl durch den Regierungsrat. Nicht zulässig ist daher die Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht gemäss Art. 82 lit. c BGG (BGE 137 I 77 E. 1.1; Urteil 8C_231/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 2.1). Zu prüfen bleibt die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG.
3.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG ist zulässig unter anderem gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist. (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 86 Abs. 2 BGG). Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Art. 86 Abs. 3 BGG konkretisiert die nach Art. 29a Satz 2 BV zulässigen Ausnahmen von der Rechtsweggarantie (vgl. BGE 141 I 172 E. 4.4.1).
3.2. Beim Regierungsrat, dessen Beschluss der Beschwerdeführer angefochten hat, handelt es sich nicht um ein (oberes) Gericht im Sinne von Art. 86 Abs. 2 BGG. Der Regierungsrat und das Obergericht sind indes der Auffassung, die Beschwerde an das Obergericht gegen den regierungsrätlichen Wahlbeschluss sei nach kantonalem Recht ausgeschlossen, weil es sich um eine kantonale Stimmrechtsangelegenheit handle (vgl. Art. 55 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 54 Abs. 2 lit. a der kantonalen Verordnung vom 23. März 1994 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPV/UR; RB 2.2345]). Das Obergericht erklärte weiter, beim Wahlbeschluss des Regierungsrats handle es sich um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter gemäss Art. 86 Abs. 3 BGG, weshalb der Wahlakt des Regierungsrats seines Erachtens direkt beim Bundesgericht angefochten werden könne.
3.3.
3.3.1. Was unter dem unbestimmten Rechtsbegriff "Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter" gemäss Art. 86 Abs. 3 BGG zu verstehen ist, wird in den Materialien nicht näher erläutert. Die mit Art. 86 Abs. 3 BGG vorgesehene Ausnahme von der Rechtsweggarantie ist jedoch restriktiv auszulegen. Der Ausschluss der richterlichen Beurteilung auf kantonaler Ebene kommt nur für Ausnahmefälle in Betracht. Der politische Charakter der Angelegenheit muss offensichtlich sein. Dass die Sache eine politische Bedeutung hat, genügt nicht. Diese muss vielmehr unzweifelhaft im Vordergrund stehen und mögliche, auf dem Spiel stehende private Interessen in den Hintergrund treten lassen (BGE 149 I 146 E. 3.3.2; 147 I 1 E. 3.3.2; je mit Hinweisen; Urteile 9C_577/2023 vom 31. Juli 2024 E. 1.1.2 und 1C_51/2022 vom 10. März 2022 E. 1.2).
Der Ausschluss der gerichtlichen Überprüfung kann wegen des politischen Inhalts eines Entscheids oder seines politischen Umfelds infrage kommen. Folglich ist der Begriff des vorwiegend politischen Charakters namentlich durch die fehlende Justiziabilität sowie die spezifische Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung geprägt. Die Zuständigkeit einer oberen politischen Behörde oder die Einräumung von Ermessen bei der Entscheidfindung sind zwar mögliche Indizien für den politischen Charakter, rechtfertigen für sich allein aber noch nicht eine Ausnahme (BGE 149 I 146 E. 3.3.3 mit Hinweisen; vgl. Urteil 8C_231/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 3.4). Namentlich wenn ein Entscheid in die Zuständigkeit des kantonalen Parlaments fällt, kann dies als Indiz für den vorwiegend politischen Charakter des Entscheids gewertet werden.
Die Frage, ob ein Entscheid vorwiegend politischen Charakter hat und damit als Ausnahmefall im Sinne von Art. 29a Satz 2 BV infrage kommt, beurteilt sich grundsätzlich nicht nach dem kantonalen Recht, sondern aufgrund der Einheit des Verfahrens gestützt auf Bundesrecht (vgl. Art. 111 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 86 Abs. 3 BGG). Das kantonale Recht darf bei der Beschränkung des Zugangs zum Gericht nicht strenger sein als die Regelung im Bundesgerichtsgesetz (vgl. BGE 149 I 146 E. 3.4.1 mit Hinweisen).
3.3.2. Wahlen von Behördenmitgliedern durch ein kantonales Parlament oder eine Kantonsregierung haben unter gewissen Umständen, aber nicht per se, vorwiegend politischen Charakter (vgl. BGE 147 I 1 E. 3.3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht bejahte dies etwa bei der Wahl der Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter des Kantons Zürich durch das kantonale Parlament. Es wies in diesem Zusammenhang auf die ausgeprägt politische Natur des Systems der Wahlen von Richterinnen und Richtern und auf das staatspolitisch relevante Verhältnis der Gewalten bzw. die Gewaltenteilung bei der Wahl der Mitglieder der obersten kantonalen Gerichte durch kantonale Parlamente hin (BGE 147 I 1 E. 3.3). Gleich entschied das Bundesgericht bei der Wahl einer Magistratsperson (pretore della giursidizione) durch das Parlament des Kantons Tessin (Urteil 8C_231/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4). Hingegen entschied das Bundesgericht, der vorzeitige Widerruf des Mandats der Mitglieder des Verwaltungsrats des Kantonsspitals Neuenburg durch die kantonale Regierung sei kein Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter (Urteil 8C_429/2019 vom 14. August 2019 E. 2.1 ff.). Auch bei der Wahl der Mitglieder der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen durch den Regierungsrat handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht um einen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter im Sinne von Art. 86 Abs. 3 BGG (Urteil 8C_353/2013 vom 28. August 2013 E. 6, in: ZBl 115/2014, S. 674).
3.4.
3.4.1. Gemäss Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 25. September 2022 über Schule und Bildung (Bildungsgesetz; RB 10.1111) führt der Kanton Uri eine öffentliche Mittelschule und ein Berufs- und Weiterbildungszentrum. Der Landrat regelt die Einzelheiten durch Verordnung (Art. 5 Abs. 2 Bildungsgesetz). Die kantonale Verordnung über die Kantonale Mittelschule Uri vom 5. April 2000 (Mittelschulverordnung; RB 10.2401) vollzieht und ergänzt das Bildungsgesetz im Bereich der Mittelschule (Art. 1). Art. 24 der Mittelschulverordnung bezeichnet die Organe der Kantonalen Mittelschule, nämlich den Mittelschulrat (lit. a), die Prüfungskommissionen (lit. b), die Schulleitung (lit. c), die Konferenz der Lehrpersonen (lit. d) und die Verwaltung (lit. e). Art. 25 der Mittelschulverordnung regelt Zusammensetzung und Wahl des Mittelschulrats. Dieser besteht aus sieben Mitgliedern (Abs. 1). Die Bildungsdirektorin oder der Bildungsdirektor übernimmt von Amtes wegen das Präsidium. Die übrigen Mitglieder werden vom Regierungsrat auf die ordentliche Amtsdauer für kantonale Behörden gewählt (Abs. 2). Die Schulleitung besorgt das Sekretariat des Mittelschulrates (Abs. 3). Eine Vertretung der Schulleitung und eine von der Konferenz der Lehrpersonen delegierte Lehrperson nehmen mit beratender Stimme an den Sitzungen des Mittelschulrates teil. Bei Bedarf hat die Schulverwaltung mit beratender Stimme Einsitz (Abs. 4).
3.4.2. Das Bildungsgesetz und die Mittelschulverordnung regeln nicht, nach welchen Kriterien die (übrigen) Mitglieder des Mittelschulrats gewählt werden. Aus den ihm von der Mittelschulverordnung zugewiesenen Kompetenzen und auferlegten Aufgaben wird jedoch klar, dass es sich beim Mittelschulrat um ein Fachgremium handelt. Neben den im Art. 26 der Mittelschulverordnung erwähnten "Allgemeinen Aufgaben" im Bereich Führung, Strategie und Aufsicht werden dem Mittelschulrat "Besondere Aufgaben" in schulpolitischer, personeller, schulbetrieblicher und administrativer Hinsicht (Art. 27-30) aufgetragen. Die dem Mittelschulrat zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen sind umfangreich und beschränken sich nicht auf rein strategische Belange oder auf eine reine Aufsichtsfunktion. Namentlich die personellen, schulbetrieblichen und administrativen Aufgaben erfordern von den Mitgliedern des Mittelschulrats spezifische Fachkenntnisse in mehreren Teilbereichen. Die Tätigkeit des Mittelschulrats hat eine gewisse (schul-) politische Bedeutung, im Gegensatz zur Auffassung des Obergerichts ist sie jedoch nicht vorwiegend politischer, sondern fachlicher Natur. Im Gegensatz etwa zu Wahlen der Mitglieder der obersten kantonalen Gerichte steht das staatspolitisch relevante Verhältnis der Gewalten bei der Wahl des Mittelschulrats nicht im Vordergrund. Dem entspricht auch der Umstand, dass der Wahlbeschluss in die Zuständigkeit des Regierungsrats und nicht des Landrats als kantonales Parlament fällt.
Der Beschluss des Regierungsrats zur Wahl des Mittelschulrats tangiert die privaten Interessen möglicher Kandidatinnen und Kandidaten. Daneben berührt er auch die Interessen der von der Schule angestellten Personen und der Schülerinnen und Schüler. Der politische Charakter des Beschlusses des Regierungsrats zur Wahl des Mittelschulrats ist nach dem Ausgeführten nicht offensichtlich. Auch wenn dem Regierungsrat bei der Wahl ein weitgehendes Ermessen zukommt (vgl. Urteil 8C_353/20213 vom 28. August 2013 E. 6.3.1), steht die politische Bedeutung der Wahl nicht unzweifelhaft im Vordergrund und lässt sie mögliche, auf dem Spiel stehende öffentliche und private Interessen nicht in den Hintergrund treten. Dass der Regierungsrat bei der Wahl offenbar die politischen Verhältnisse berücksichtigt und Wahlvorschläge aus den Fraktionen des Landrats einholt, ändert daran nichts. Ob die Wahl des Mittelschulrats - wie das Obergericht mutmasst - nach kantonalem Recht als kantonale Stimmrechtsangelegenheit zu beurteilen ist, ist für die Frage, ob der Beschluss im Sinne von Art. 86 Abs. 3 BGG vorwiegend politischer Natur ist, nicht erheblich (vgl. E. 3.3.1 hiervor).
Der angefochtene Wahlbeschluss stellt somit keinen Entscheid mit vorwiegend politischem Charakter gemäss Art. 86 Abs. 3 BGG dar. Da kein Ausnahmefall im Sinne dieser Bestimmung vorliegt, hat nach Art. 86 Abs. 2 BGG als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts ein oberes kantonales Gericht, konkret das Obergericht des Kantons Uri, zu entscheiden (vgl. Art. 54 Abs. 2 lit. a VRPV/UR). Auf die Beschwerde ist mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs nicht einzutreten. Die Sache ist zur weiteren Behandlung an das Obergericht zu überweisen (Art. 30 Abs. 2 BGG analog; vgl. BGE 147 I 333 E. 2; 135 II 94 E. 6).
Auf die Erhebung von Gerichtskosten ist ausnahmsweise zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht anzuordnen (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 3 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Sache wird zur weiteren Behandlung im Sinne der Erwägungen an das Obergericht des Kantons Uri überwiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Uri und dem Obergericht des Kantons Uri, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. September 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Mattle