1C_44/2017
Urteil vom 19. Juli 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio,
nebenamtliche Bundesrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiber Gelzer.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Einwohnergemeinde Lommiswil,
Kirchackerweg 1, 4514 Lommiswil,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela Mathys,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Verkehrsmassnahme;
Änderung einer bestehenden Signalisation,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. Dezember 2016 des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn.
An der Geissfluestrassein Lommiswil/SO galt für Motorfahrzeuge einallgemeines Fahrverbotmit der Zusatztafel: "Zubringerdienst gestattet". Um zu ermöglichen, dass die Busbetrieb Solothurn und Umgebung AG (nachstehend: BSU) die Buslinie 2 durch die Geissfluestrasse zur neu geplanten Haltestelle "Im Holz" führen kann, beschloss derGemeinderat der Einwohnergemeinde Lommiswil (nachstehend: Gemeinderat) am 12. Mai 2016, die Zusatztafel wie folgt zu ergänzen: "Zubringerdienst und Bus Linienverkehr gestattet".
Diesen Beschluss fochten diverse Anwohner der Geissfluestrasse beim Justizdepartement des Kantons Solothurn (nachstehend: BJD) mit Beschwerde an. Nach der Durchführung eines Augenscheins hiess das BJD mit Verfügung vom 14. September 2016 die Beschwerde der Anwohner gut und genehmigte die vom Gemeinderat am 12. Mai 2016 beschlosseneVerkehrsanordnungnicht. Zur Begründung führte das BJD an, aufgrund der am Tag des Augenscheins auf der Geissfluestrasse parkierten Autos sei die Durchfahrt für den Linienbus kaum möglich gewesen. Blockiere ein parkiertes Fahrzeug die Durchfahrt für längere Zeit, sei die Einhaltung des Fahrplans nicht realisierbar. Es sei nicht auszuschliessen, dass einige Beschwerdeführer den Busbetrieb regelmässig behindern würden. Somit sei es sinnlos, die Busschlaufe mit der Bushaltestelle "Im Holz" realisieren zu wollen.
In Gutheissung einer Beschwerde der Einwohnergemeinde Lommiswil hob das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 21. Dezember 2016die Verfügung des BJD vom 14. September 2016 auf und genehmigte die vom Gemeinderat am 12. Mai 2016 beschlossene Verkehrsanordnung.
Mit Eingabe vom 26. Januar 2017 erhoben A. und B. C.________, D. und E. F.________, G. und H. I.________, J.________, K. und L. M.________, N. und O. P.________, Q. und R. S.________ sowie T.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember 2016 sei aufzuheben und die Verfügung des BJD vom 14. September 2016 sei zubestätigen. Eventuell sei die Sache zur Ergänzung des Beweisverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ferner sei die Sache zwecks Festlegung einer Parteientschädigung zu Gunsten der Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Lommiswil schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuwei sen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Amt für Verkehr und Tiefbau des Kantons Solothurn (nachstehend: AVT) liess sich ohne Antrag vernehmen. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren Anträgen fest.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend eine Verkehrsanordnung. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG; Urteil 1C_121/2017 vom 18. Juli 2017 E. 1). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind als Anwohner der Geissfluestrasse von der strittigen Verkehrsanordnung besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Demnach ist ihre Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG gegeben.
1.3. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht, Völkerrecht, kantonale verfassungsmässige Rechte oder interkantonales Recht (Art. 95 lit. a, b, c und d BGG).
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), den es nur berichtigen oder ergänzen kann, wenn er offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 137 III 226 E. 4.2 mit Hinweisen). Eine entsprechende Willkürrüge muss in der Beschwerde explizit vorgebracht und substanziiert begründet werden (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf eine rein appellatorische Kritik am angefochtenen Urteil tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 141 IV 249 E. 1.3.1 S. 253 mit Hinweisen).
2.1. Im vorinstanzlichen Verfahren brachten die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 31. Oktober 2016 vor, die BSU habe im Verfahren vor dem BJD Bedenken zur geplanten Linienführung geäussert. Sollte die BSU mit ihren Bussen selber nicht mehr durch die Geissfluestrasse fahren wollen, erübrigte sich die Aufhebung des derzeitigen Fahrverbots für Linienbusse. Es werde beantragt, die BSU dazu als Partei anzuhören.
2.2. Vor Bundesgericht machen die Beschwerdeführer geltend, diese Sachverhaltsfrage habe die Vorinstanz nicht thematisiert. Sie erwähne einzig, dass die BSU die Linienführung in ihrem Schreiben vom 5. Juli 2016 als "fahrbar" bezeichnet und auch das AVT im Schreiben vom 8. Juli 2016 auf die "Fahrbarkeit der Linienführung" verwiesen habe. In der Folge hätten die BSU und das AVT gestützt auf die Erkenntnisse des Augenscheins vom 17. August 2016 offensichtlich ihre ursprüngliche Auffassung revidiert und dem BJD Bedenken über die Linienwahl mitgeteilt. Unter diesen Umständen hätte die Vorinstanz im Hinblick auf die Zulassung des Busverkehrs zwingend abklären müssen, ob die BSU und das AVT nun eine Buslinie durch die Geissfluestrasse befürworteten oder nicht und ob eine solche realisierbar sei.
2.3. Die Vorinstanz führte aus, die Verlängerung der Buslinie 2 sei beschlossene Sache und erwähnte, dass die BSU die Linienführung im Schreiben vom 5. Juli 2016 als "fahrbar" bezeichnete und das AVT am 8. Juli 2016 schrieb, alternative Linienführungen seien nicht fahrbar. Mit diesen Ausführungen brachte die Vorinstanz erkennbar zum Ausdruck, dass sie einen Meinungswechsel der BSU oder des AVT bezüglich der geplanten Linienführung und ihrer Realisierbarkeit ausschloss. Inwiefern diese Annahme willkürlich sein soll, legen die Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Demnach durfte die Vorinstanz bezüglich der genannten Tatfragen in willkürfreier antizipierter Beweiswürdigung auf die Einvernahme von Vertretern der BSU oder des AVT verzichten (vgl. BGE 136 1229 E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen). Die Rüge der unvollständigen Sachverhaltsfeststellung erweist sich damit als unbegründet.
3.1. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen kann namentlich in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt werden. Die Kantone und Gemeinden können insoweit all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig sind. Ob eine gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnete Verkehrsmassnahme im öffentlichen Interesse liegt und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht an sich mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständigen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Diese besitzen bei Interessenabwägungen einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Ein Eingreifen des Bundesgerichts rechtfertigt sich erst, wenn die zuständigen Behörden von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen, notwendige Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (Urteil 1C_37/2017 vom 16. Juni 2017 E. 3.1; 1C_90/2011 vom 20. Juli 2011 E. 4.1; je mit Hinweisen;).
3.2. Im angefochtenen Urteil erwog die Vorinstanz im Wesentlichen, die bessere Erschliessung von Lommiswil durch die Buslinie 2 sei ein Ziel des Angebots- und Fahrplankonzepts zur Anbindung des neuen Bahnhofs Bellach ans Busnetz der Region Solothurn gewesen, wobei es auch um Schülertransporte von Lommiswil nach Bellach und Selzach gegangen sei. Gemäss dem Schreiben des AVT vom 8. Juli 2016 werde mit der Verlängerung der Buslinie 2 der nördliche Teil von Lommiswil an diese Linie angeschlossen; alternative Linienführungen seien nicht fahrbar und das Bedienen der neuen Haltestelle "Im Holz" sei angebotsplanerisch sinnvoll.Soll der Linienbus durch die Geissfluestrasse fahren, müsste für diese Strasse entweder das allgemeine Fahrverbot aufgehoben oder für den Busverkehr auf der Zusatztafel eine Ausnahme vorgesehen werden.Die von der Gemeinde beschlossene Änderung der Zusatztafel stelle für die Anwohner die mildeste Massnahme dar. Verkehrsanordnungen müssten am Massstab der Verhältnismässigkeit und Notwendigkeit gemessen werden. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei, stünde der zuständigen Behörde ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Vorliegend habe das BJD zu Unrecht in das Ermessen der Gemeinde Lommiswil eingegriffen. Es habe die geänderte Zusatztafel als unnötig erachtet, weil die Anwohner den neuen Bus ohnehin nicht passieren lassen würden. Dies könne jedoch nicht angängig sein. Sollten die Anwohner den Bus tatsächlich absichtlich behindern, würden sie sich wohl strafbar machen. Der Gemeinde wäre es in diesem Fall unbenommen, die Geissfluestrasse mit einem Parkverbot zu belegen und ein Einbahnregime vorzusehen.
3.3. Die Beschwerdeführer rügen dem Sinne nach, die Vorinstanz habe Art. 3 Abs. 4 SVG verletzt, weil sie die Abänderung einer funktionellen Verkehrsbeschränkung genehmigt habe, ohne bezüglich der Verhältnismässigkeit eine Interessenabwägung vorzunehmen. Die Vorinstanz habe nicht beachtet, dass durch die Geissfluestrasse lediglich eine "Wendeschlaufe" führen soll, die weder zusätzliche Haltestellen noch eine verbesserte Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr schaffe. Sie habe nicht geprüft, ob es verhältnismässig sei, eine Buslinie allein zum Zwecke des Wendens durch ein mit einem Fahrverbot belegten Quartier zu führen. Zudem habe sie die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Argumente bezüglich der Sicherheit, der Lärm- und Abgasbelastung und der fehlenden Eignung der Strasse für Linienbusse nicht berücksichtigt und sich nicht mit den aufgezeigten Alternativen auseinandergesetzt. Für die Aufweichung des bestehenden Fahrverbots bestünden keine Gründe. Es sei unverhältnismässig, einen Linienbus allein zum Zwecke des Wendens mehrmals täglich durch eine enge Quartierstrasse zu führen, die als Erschliessungs- und nicht als Sammelstrasse qualifiziert worden sei.
3.4. Die Gemeinde Lommiswil hat ein für die Geissfluestrasse geltendes beschränktes Fahrverbot für den Busverkehr aufgehoben, um zu ermöglichen, dass der nördliche Teil dieser Gemeinde an die Buslinie 2 angebunden werden kann. Demnach hat die Gemeinde der besseren Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr ein höheres Gewicht beigemessen als dem Anliegen der Beschwerdeführer, auf der Geissfluestrasse zusätzlichen Verkehr zu verhindern. Bezüglich dieser Interessenabwägung kam der Gemeinde ein Ermessensspielraum zu, da die Auswahl der konkreten Verkehrsmassnahmen wesentlich von den örtlichen Verhältnissen abhing (vgl. E. 3.1 hievor). Die Vorinstanz ging davon aus, die Gemeinde habe diesen Spielraum nicht überschritten, was nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführer rügen zwar sinngemäss, die Vorinstanz sei von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgegangen, weil sie nicht beachtet habe, dass keine zusätzlichen Haltestellen geschaffen und die Geissfluestrasse lediglich dem Wenden der Busse dienen würde, wofür Alternativen bestünden. Diese Sachverhaltsrügen werden jedoch nicht rechtsgenüglich begründet (vgl. E. 1.5 hievor). Demnach ist gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen in Übereinstimmung mit den Ausführungen des AVT in seiner Vernehmlassung davon auszugehen, dass die Busse zur Erreichung der an der Geissfluestrasse geplanten Haltestelle "Im Holz" auch über den östlichen Teil dieser Strasse - an der die Beschwerdeführer wohnen - fahren müssen. Da diese Haltestelle der Erschliessung der Geissfluestrasse und auch weiterer Teile des nördlichen Bereichs von Lommiswil dient, steht die geplante Linienführung nicht im Widerspruch zur Widmung der Geissfluestrasse als Erschliessungsstrasse.Dass die vorgesehene Erschliessung durch die Buslinie 2 im öffentlichen Interesse liegt, bestreiten die Beschwerdeführer zu Recht nicht. Sie zeigen auch keine offensichtlich überwiegenden entgegen-stehenden Interessen auf. Solche ergeben sich entgegen ihrer Meinung nicht daraus, dass die Geissfluestrasse nach ihren Angaben eine enge Quartierstrasse sei, weil in ländlichen Gemeinden Buslinien häufig durch solche Strassen geführt werden müssen. Die Beschwerdeführer gehen mit ihrer Angabe, der Bus werde mehrmals täglich fahren, nicht von einer hohen Fahrfrequenz aus, was der Angabe des AVT in seiner Stellungnahme entspricht, es seien von Montag bis Samstag jeweils sieben Fahrten pro Tag vorgesehen. Die Gemeinde und die Vorinstanz sind somit bezüglich der teilweisen Aufhebung eines bereits eingeschränkten Fahrverbots weder von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgegangen, noch haben sie bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgt oder notwendige Differenzierungen unterlassen. Damit hat die Gemeinde im Lichte der dargelegten Rechtsprechung den ihr zustehenden Ermessensspielraum bei der Abänderung von Verkehrsbeschränkungen nicht überschritten, weshalb für das Bundesgericht kein Grund zum Eingreifen besteht. Die Rüge der Verletzung von Art. 3 Abs. 4 SVG erweist sich damit als unbegründet.
4.1. Die Beschwerdeführer kritisieren schliesslich die Kostenverlegung der Vorinstanz. Diese habe sie verpflichtet, der Einwohnergemeinde Lommiswil eine Parteikostenentschädigung zu bezahlen, ohne dafür eine gesetzliche Grundlage zu nennen. Gemäss dem dazu einschlägigen § 77 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Solothurn vom 15. November 1970 (VRG/SO; BGS 124.1) werde den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen. Für einen Ausnahmefall nenne die Vorinstanz keinen Grund und ein solcher sei auch nicht gegeben. Demnach verstosse die Zusprechung einer Parteikostenentschädigung an die Gemeinde gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV und verletze aufgrund der fehlenden gesetzlichen Grundlage das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV.
4.2. Die Kostenverteilung im kantonalen Rechtsmittelverfahren richtet sich mangels bundesrechtlicher Vorschriften nach kantonalem Recht, dessen Anwendung das Bundesgericht nur daraufhin überprüft, ob dadurch Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung verletzt ist (Art. 95 lit. a BGG), wozu namentlich das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV gehört (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149 f.). Eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts liegt vor, wenn diese offensichtlich unhaltbar ist, weil sie mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch dessen Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheinen mag, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 S. 72 mit Hinweisen).
4.3. Die Beschwerdeführer stellen nicht in Abrede, dass § 77 VRG/SO für die Kostenverlegung im vorinstanzlichen Verfahren eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage bildet. Diese Bestimmung lautet.
"Die Prozesskosten werden in sinngemässer Anwendung der Artikel 106-109 der Schweizerischen Zivilprozessordnung auferlegt. Den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und keine Parteientschädigungen zugesprochen oder auferlegt."
Mit der Formulierung "in der Regel" wird dem Verwaltungsgericht bezüglich der Zusprechung von Parteientschädigungen an Behörden ein Ermessensspielraum eingeräumt, der es ihm erlaubt, vom Grundsatz ausnahmsweise abzuweichen, wenn die Umstände es rechtfertigen. Im angefochtenen Urteil wird nicht ausgeführt, welche Umstände eine Ausnahme rechtfertigen können. Diese Frage hat die Vorinstanz jedoch im publizierten Entscheid SOG Nr. 20 vom 10. März 2010 grund sätzlich behandelt. Darin wird festgehalten, mit der Revision vom 7. Dezember 2007 sei in § 77 VRG/SO auch für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren der Vorbehalt eingeführt worden, dass den beteiligten Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt und Parteientschädigungen weder zugesprochen noch auferlegt werden (E. 9a; vgl. auch E. 2). Diesen Vorbehalt hätten sowohl der Regierungsrat wie das Verwaltungsgericht in langjähriger Praxis konkretisiert (E. 4c). Gemäss dieser Praxis werde den Gemeinwesen keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie durch ihre Organe und Angestellten handelten. Auch sonst hätten sie nur ausnahmsweise Parteientschädigungen zugesprochen erhalten, weil ein Gemeinwesen von einer bestimmten Grösse sich so zu organisieren habe, dass es Verwaltungsstreitsachen selbst bewältigen könne (E. 8b). Am Vorbehalt, dass grössere Gemeinden sich so zu organisieren hätten, dass sie verwaltungsrechtliche Streitigkeiten selbst bewältigen könnten, werde festgehalten. Als grössere Gemeinde gelte eine Gemeinde ab etwa 10'000 Einwohnern entsprechend der Praxis des Bundesgerichts zum Verwaltungsverfahren (E. 13g).
Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, diese publizierte vorinstanzliche Praxis zur Konkretisierung von § 77 VRG/SO sei unhaltbar. Dies ist auch nicht ersichtlich, weil diese Praxis mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung übereinstimmt, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerden gemäss dem früheren Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege [OG] kleineren und mittleren Gemeinwesen, die über keinen Rechtsdienst verfüg ten und daher auf einen Anwalt angewiesen waren, Parteientschädigungen zusprach (BGE 125 I 182 E. 7 S. 202; 132 I 140 E. 4.2 S. 152; je mit Hinweisen). Daran ändert nichts, dass diese Rechtsprechung unter der Geltung des BGG nicht mehr fortgeführt wird (BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f., Urteil 1C_357/2007 vom 29. Mai 2008 E. 6.2 mit Hinweisen). Demnach hat die Vorinstanz § 77 VRG/SO im Ergebnis nicht willkürlich angewendet, wenn sie der Einwohnergemeinde Lommiswil, die mit circa 1500 Einwohnern eine kleine Gemeinde ist und über keinen Rechtsdienst verfügt, im vorinstanzlichen Verfahren eine Parteientschädigung zusprach.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist deshalb abzuweisen. Die unterliegenden Beschwerdeführer haben die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens solidarisch zu tragen (Art. 66 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG: BGE 134 II 117 E. 7).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Juli 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Gelzer