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1C_450/2024

Urteil vom 1. Mai 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller,
nebenamtlicher Bundesrichter Mecca,
Gerichtsschreiber Gelzer.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Urs Fasel,

gegen

Einwohnergemeinde Madiswil, Abteilung Bau, Planung, Umwelt,
Obergasse 2, Postfach 18, 4934 Madiswil,
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern.

Gegenstand
Baupolizei; Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bezüglich Umnutzung eines Geräteschuppens zu Wohnraum,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 1. Juli 2024 (100.2023.204U).

Sachverhalt:

A.

A.________ ist Eigentümerin des in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücks Madiswil Gbbl. Nr. 360 (nachfolgend: Baugrundstück). Mit Verfügung vom 1. Mai 1991 erteilte das Raumplanungsamt des Kantons Bern dem damaligen Eigentümer des Baugrundstücks, B.________, für den Abbruch des darauf vorbestehenden Schopfes und die Erstellung eines Geräteschuppens als Ersatzbau eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) mit der Auflage, den Neubau nur zum Ein- und Abstellen der für die Bewirtschaftung des Grundstücks erforderlichen Maschinen und Gerätschaften sowie für die Lagerung von Obst und Gemüse zu nutzen. Die Einwohnergemeinde (EG) Madiswil erteilte am 2. Mai 1991 eine entsprechende Baubewilligung. Davon abweichend erstellte B.________ den Geräteschuppen mit einem Keller, der auch nachträglich nicht bewilligt wurde und nicht genutzt werden darf.
Mit Verfügung vom 8. August 2012 bewilligte das Amt für Gemeinden und Raumplanung des Kantons Bern (AGR) das Gesuch von B.________, am Geräteschuppen ein Glas-Vordach anzubringen.
Am 12. April 2022 stellte die EG Madiswil bei der Baute auf dem Baugrundstück verschiedene Abweichungen von der Baubewilligung vom 2. Mai 1991 fest. So wurde der Keller geöffnet bzw. nutzbar gemacht. Im Erdgeschoss wurden diverse Belichtungselemente (Fenster, Türe, Torverglasung), eine Küche, ein WC und ein Waschbecken eingebaut. Ausserdem wurde das Gebäude isoliert und durch eine Wärmepumpe beheiz- und damit bewohnbar gemacht.

B.

Mit Verfügung vom 27. Januar 2023 ordnete die EG Madiswil gegenüber A.________ an, die nicht bewilligte Umnutzung des Geräteschuppens zu Wohnzwecken bis zum 31. Juli 2023 rückgängig zu machen und den Schuppen in den gemäss Baubewilligung vom 2. Mai 1991 bewilligten Zustand zurückzubauen. Dabei verlangte die Gemeinde im Einzelnen namentlich den Rückbau der Belichtungselemente (Türe, Tor, Fenster), der Küche, der aussen aufgestellten Wärmepumpe, des WCs und des Waschbeckens.
A.________ focht diese Verfügung mit Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) an, ohne ein nachträgliches Baugesuch zu stellen. Die BVD wies die Beschwerde mit Entscheid vom 3. Juli 2023 ab und ergänzte das lückenhafte Dispositiv der angefochtenen Verfügung von Amtes dahingehend, dass die Fassaden geschlossen werden müssen.
Eine gegen diesen Entscheid von A.________ eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 1. Juli 2024 ab, wobei es die Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands neu auf den 31. Dezember 2024 festsetzte.

C.

A.________ erhebt beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. Juli 2024 aufzuheben. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Auf Ersuchen der Beschwerdeführerin erteilte das Bundesgericht der Beschwerde mit Präsidialverfügung vom 22. August 2024 die aufschiebende Wirkung.
Die BVD und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des öffentlichen Baurechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten. Sie erweist sich indes als offensichtlich unbegründet, sodass sie gemäss Art. 109 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 BGG mit summarischer Begründung abzuweisen ist.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundes- oder Völkerrecht (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (Art. 7-34 BV) prüft es jedoch nur, wenn eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Insoweit gilt eine qualifizierte Rügepflicht (BGE 145 I 26 E. 1.3 mit Hinweisen).

1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann diesen Sachverhalt gestützt auf die Akten von Amtes wegen ergänzen (Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 143 V 177 E. 4.3 mit Hinweisen).

2.

Gemäss den zutreffenden Angaben der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Akten der Gemeinde Madiswil (Nr. 22.2), dass die Steuerverwaltung des Kantons Bern das Baugrundstück am 30. April 2015 neu bewertete, nachdem der darauf errichtete Schopf durch den Einbau einer Küche, eines WCs und einer Wärme-Pumpe zu einem Freizeit- bzw. Jugendclublokal umgebaut worden war. Gemäss einem Grundbuchauszug (Akten der Gemeinde Madiswil Nr. 22.1) ging das mit einem "Freizeitlokal" überbaute Baugrundstück am 4. Dezember 2020 zufolge der Abtretung auf Rechnung künftiger Erbschaft auf die Beschwerdeführerin über. Insoweit kann der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt gestützt auf die Akten ergänzt werden.

3.

3.1. Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV gewährten Anspruch auf rechtliches Gehör wird die Verpflichtung der Behörden abgeleitet, ihre Entscheide zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Dazu müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dagegen ist nicht erforderlich, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 143 III 65 E. 5.2; 146 II 335 E. 5.1; je mit Hinweisen).

3.2. Diesen Begründungsanforderungen genügt das angefochtene Urteil, weil dessen Erwägungen erkennen lassen, von welchen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Überlegungen die Vorinstanz ausging und es daher sachgerecht angefochten werden konnte. Demnach hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin auch dann erfüllt, wenn sie nicht ausdrücklich begründete, weshalb das bewilligte Glas-Vordach, das von der Rückbauverfügung nicht betroffen ist, nicht entscheidrelevant ist.

4.

4.1. Nach der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 142 II 218 E. 2.8.1). Unter dieser Voraussetzung kann namentlich die unvollständige oder ungenügende Gewährung des Akteneinsichtsrechts eine im Rechtsmittelverfahren heilbare Gehörsverletzung darstellen (Urteil 7B_1028/2023 vom 12. Januar 2024 E. 3.4).

4.2. Gemäss der vorgenannten Rechtsprechung durfte die Vorinstanz den der Gemeinde unterlaufenen Verfahrensfehler der unvollständigen Gewährung des Akteneinsichtsrechts als im Verfahren vor der BVD geheilt ansehen, da die Beschwerdeführerin sich in diesem Verfahren nach der Einsicht in die vollständigen Akten äussern konnte und die BVD als Rechtsmittelinstanz über volle Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfügte. Daran vermag entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, dass in der Lehre angenommen wird, ein Entscheid einer Behörde könne im Rechtsmittelverfahren erfahrungsgemäss nur mit erhöhtem Argumentationsaufwand umgestossen werden (vgl. RENÉ WIEDERKEHR, Die Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung der Verletzung, ZBl 2010 S. 481 ff., 500). Unerheblich ist auch, in welchem Umfang der Beschwerdeführerin die ihr von der Gemeinde anfänglich nicht zugestellten Akten möglicherweise bereits bekannt waren. Auf die entsprechenden Feststellungen der Vorinstanz und die daran geübte Kritik der Beschwerdeführerin braucht daher nicht eingegangen zu werden.

5.

Die Vorinstanz erwog, der Umbau des streitbetroffenen Geräteschuppens zu Wohnraum bzw. in ein Freizeitlokal sei mangels einer Baubewilligung formell rechtswidrig und hätte wegen Fehlens der Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24c RPG auch nachträglich nicht bewilligt werden können.
Diese Erwägung ficht die Beschwerdeführerin nicht an.

6.

6.1. Die Vorinstanz führte sodann zusammengefasst aus, werde ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer solchen ausgeführt, sei der rechtmässige Zustand gemäss Art. 46 Abs. 1 und 2 des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) wiederherzustellen. Die Wiederherstellungsverfügung müsse im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und dürfe den Vertrauensgrundsatz nicht verletzen. Die Wiederherstellung könne unterbleiben, wenn die verantwortliche Person in gutem Glauben angenommen habe, sie sei zur Bauausführung ermächtigt, sofern der Beibehaltung des unrechtmässigen Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Zwar mache die Beschwerdeführerin geltend, sie sei in gutem Glauben davon ausgegangen, der strittige Umbau sei aufgrund eines "Gegengeschäfts" zwischen dem Voreigentümer und der Gemeinde Madiswil zulässig gewesen. Die Beschwerdeführerin könne jedoch nicht als gutgläubig gelten, zumal die Bewilligungspflicht für Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone als allgemein bekannt vorausgesetzt werden dürfe. Dies gelte auch für den Voreigentümer des Baugrundstücks, weil er am Geräteschuppen wiederholt ohne Baubewilligung Änderungen vorgenommen habe und gegen ihn Wiederherstellungsverfügungen erlassen worden seien. Ihm habe somit bewusst sein müssen, dass er das Gebäude nicht ohne Bewilligung zu Wohnzwecken habe umbauen bzw. umnutzen dürfen. Seinen bösen Glauben müsse sich die Beschwerdeführerin als Rechtsnachfolgerin anrechnen lassen. Daran ändere nichts, dass die Gemeinde den Anschluss des streitbetroffenen Gebäudes an das Strom-, Wasser- und Kanalisationsnetz zugelassen habe. Daraus lasse sich nicht ableiten, die Umnutzung dürfe ohne Baubewilligung ausgeführt oder könne von der Gemeinde stillschweigend "genehmigt" werden, da diese für die Erteilung oder Zusicherung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG nicht zuständig sei. Behördliche Untätigkeit könne in Bezug auf Bauten nur dann einen Vertrauenstatbestand begründen, wenn die Rechtswidrigkeit für die Bauherrschaft bei gebotener Sorgfalt nicht erkennbar sei, was vorliegend nicht zutreffe.

6.2. Die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerdeführerin sind offensichtlich unbegründet. Sie bestreitet nicht, dass gegen den Voreigentümer des Baugrundstücks aufgrund von unbewilligten baulichen Massnahmen an der streitbetroffenen Baute Wiederherstellungsverfügungen ergingen. Zudem wurde ihm die kantonale Ausnahmebewilligung für diese Baute unter der Auflage erteilt, sie nur zum Ein- und Abstellen der für die Bewirtschaftung des Grundstücks erforderlichen Maschinen und Gerätschaften sowie für die Lagerung von Obst und Gemüse zu nutzen. Demnach musste der Voreigentümer wissen, dass er seine Baute in der Landwirtschaftszone nicht ohne kantonale Bewilligung zur Nutzung als Wohnraum bzw. Freizeitlokal hätte ausbauen dürfen. Er durfte daher nicht darauf vertrauen, die Gemeinde hätte den Ausbau als "Gegenleistung" für die Durchleitung der Kanalisation durch sein Grundstück bewilligen oder dulden dürfen. Den bösen Glauben des Voreigentümers muss sich die Beschwerdeführerin als seine Rechtsnachfolgerin auch dann anrechnen lassen, wenn er ihr das Fehlen einer Baubewilligung verschwiegen hätte (vgl. Urteil 1C_171/2017 vom 3. Oktober 2017 E. 4.4). Demnach war die von der Beschwerdeführerin vermutete Zustimmung der Gemeinde zum streitbetroffenen Ausbau des Geräteschuppens als "Gegengeschäft" für die Durchleitung der Kanalisation gemäss der zutreffenden Annahme der Vorinstanz nicht entscheiderheblich. Diese verletzte daher den aus dem rechtlichen Gehör abgeleiteten Beweisführungsanspruch der Beschwerdeführerin nicht, wenn sie die von dieser gestellten Beweisanträge zum Nachweis eines solchen "Gegengeschäfts" ablehnte. Damit hat die Vorinstanz entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin auch keine unzulässige Beweislastumkehr vorgenommen.

7.

7.1. Die Vorinstanz führte weiter aus, die BVD habe sich sehr wohl zur Verhältnismässigkeit geäussert. Dabei habe sie die nicht bestrittene Eignung und Erforderlichkeit der Wiederherstellungsmassnahmen zur Herstellung des rechtmässigen Zustands sowie deren Zumutbarkeit zu Recht bejaht, da die Abweichung vom Erlaubten nicht gering und das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung gewichtig sei. Da sich die Beschwerdeführerin nicht auf ihren guten Glauben berufen könne, müsse sie in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die ihr allenfalls erwachsenden (wirtschaftlichen) Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigten. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin hätte die BVD auch nicht von Amtes wegen als mildere Massnahme die Möglichkeit einer Einzonung des Baugrundstücks prüfen müssen, da dieses Grundstück von Bauzonen weit entfernt liege und daher eine Zuweisung in solche Zonen offensichtlich nicht in Frage komme. Andere mildere Massnahmen seien weder ersichtlich noch geltend gemacht.

7.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt, weil sie nicht von Amtes wegen geprüft habe, ob mildere Massnahmen in Frage kommen könnten und nur pauschal behaupte, solche Massnahmen seien nicht ersichtlich.

7.3. Diese Rüge ist unbegründet bzw. ungenügend substanziiert, da die Vorinstanz darlegte, weshalb eine Einzonung des Baugrundstücks als mildere Massnahme nicht in Frage kommt und die Beschwerdeführerin auch vor Bundesgericht nicht aufzeigt, welche anderen milderen Massnahmen die Vorinstanz hätte prüfen sollen.

7.4. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin sinngemäss, die Vorinstanz habe ihre Prüfung der Verhältnismässigkeit nicht rechtsgenüglich begründet.

7.5. Diese Rüge dringt nicht durch, da die Vorinstanz ihre Begründungspflicht - wie bereits dargelegt wurde - erfüllte (vgl. E. 3.2 hiervor). Inwiefern die von ihr vorgenommene Prüfung der Verhältnismässigkeit der verlangten Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bundesrechtswidrig sein soll, legt die Beschwerdeführerin nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Insoweit kann auf die Erwägungen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen verwiesen werden.

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Die von der Vorinstanz auf den 31. Dezember 2024 festgesetzte Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist inzwischen abgelaufen, weshalb dazu eine neue Frist anzusetzen ist (vgl. Urteil 1C_531/2023 vom 10. Dezember 2024 E. 9).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wird auf den 31. Oktober 2025 festgesetzt.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde Madiswil, der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Mai 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Gelzer