Zoning-based height reduction in agricultural building permitKI-generiert

1C_455/2024

Urteil vom 17. Juni 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler,
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach,
Allmendstrasse 6, 8180 Bülach,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 27. Juni 2024 (VB.2022.00446).

Sachverhalt:

A.

Der Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach erteilte A.________ am 8. Dezember 2021 die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Schafstalls mit Laufhof sowie Dachöffnung und die Umnutzung des Gebäudes Nr. 320 zu einem Mistplatz und Laufhof auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1778 im Weiler Eschenmosen, Bülach. Zuvor hatte die Baudirektion des Kantons Zürich am 26. Oktober 2021 das Vorhaben hinsichtlich seiner Lage in der Landwirtschaftszone unter Nebenbestimmungen bewilligt. Dabei verlangte sie, dass der bestehende Laufhof mitsamt Dach zu entfernen sei, sollte die Tierhaltung beim Gebäude Nr. 320 aufgegeben werden. Zudem sei die Firsthöhe des neuen Schafstalls von 8,30 m auf 7,30 m herabzusetzen. Die geplante Treppe sei innerhalb des Schafstalls in einen anderen Bereich zu versetzen, um die Verletzungsgefahr der Tiere zu reduzieren. Vor Baufreigabe seien revidierte Pläne einzureichen und genehmigen zu lassen. Mit Rekurs vom 4. Januar 2022 beantragte A.________ dem Baurekursgericht (BRG) des Kantons Zürich, die Rückbaupflicht sei aufzuheben. Zudem seien die Firsthöhe des neuen Schafstalls und die Treppe innerhalb des Schafstalls wie geplant zu belassen und auf revidierte Pläne zu verzichten. Am 30. Juni 2022 hob das BRG die Rückbaupflicht betreffend Laufhof mitsamt Dach beim Gebäude Nr. 320 auf, wies im Übrigen den Rekurs jedoch ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 27. Juni 2024 ab.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 2. August 2024 beantragt A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Angelegenheit sei an die Beschwerdegegner zurückzuweisen. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz (-en) zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung. Die Baudirektion beantragte die Abweisung der Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung, das die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde beantragte, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG).

1.2. Wird in einer Baubewilligung verlangt, dass vor dem Baubeginn Teilaspekte der Baute noch zu genehmigen sind, wird die Wirksamkeit der Bewilligung bis zur entsprechenden Genehmigung gehemmt, weshalb keine rechtswirksame Teilbaubewilligung, sondern eine suspensiv bedingt erteilte Baubewilligung vorliegt. Nach der Rechtsprechung führt eine solche Bedingung dazu, dass das Baubewilligungsverfahren als noch nicht abgeschlossen gilt, sofern für die Umsetzung der Bedingung noch ein Spielraum offensteht (BGE 150 II 566 E. 2.2.2 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht erwog, der Beschwerdeführer verfüge über verschiedene Möglichkeiten, um die Auflage der Reduktion der Firsthöhe zu erfüllen (Herabsetzung der Höhe des Schafstalls oder des Heu-/Strohlagers, Absenkung des Erdgeschosses) und dies habe auch Auswirkungen auf die Ausgestaltung der zu verschiebenden Treppe. Schon aus diesen Ausführungen geht hervor, dass das Baubewilligungsverfahren noch nicht abgeschlossen und von einem Zwischenentscheid auszugehen ist. Dass es sich dabei um untergeordnete Mängel handelt, die ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden können, wie das Verwaltungsgericht anzunehmen scheint (s. E. 4.1 i.f. des angefochtenen Entscheids), ist im Übrigen fraglich, insbesondere wenn eine Absenkung der gesamten Baute in Betracht gezogen wird (s. dazu auch BGE 150 II 566 E. 2.2.2 mit Hinweisen).
Jedenfalls ist auf die Beschwerde auch unter der Annahme, dass es sich um einen Zwischenentscheid handelt, einzutreten. Dem Beschwerdeführer ist nicht zuzumuten, eine Baugesuchsänderung auszuarbeiten, die seinem Willen widerspricht (vgl. Urteil 1C_686/2021 vom 9. Januar 2023 E. 1.1). Würde das geänderte Gesuch genehmigt, wäre er gezwungen, in der Folge gegen einen nominal positiven Bauentscheid (eine Baubewilligung) Beschwerde zu erheben und zu versuchen, sich in diesem Rahmen erneut gegen die von ihm beanstandeten Auflagen zu wehren (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Dies wäre prozessökonomisch unsinnig. Vor diesem Hintergrund ist ein drohender, nicht wieder gutzumachender Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) zu bejahen.

1.3. Da die Beschwerde an das Bundesgericht ein reformatorisches Rechtsmittel ist (Art. 107 Abs. 2 BGG), darf sich die beschwerdeführende Person grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Entscheids (und die Rückweisung) zu beantragen. Grundsätzlich ist ein materieller Antrag erforderlich, damit die Beschwerde zulässig ist, ausser wenn das Bundesgericht ohnehin nicht reformatorisch entscheiden könnte (BGE 137 II 313 E. 1.3; Urteil 8C_152/2024 vom 15. Januar 2025 E. 1.1; je mit Hinweisen). Allerdings sind Rechtsbegehren nach Treu und Glauben auszulegen, insbesondere im Lichte der dazu gegebenen Begründung (BGE 123 IV 125 E. 1; Urteil 1C_172/2020 vom 24. März 2021 E. 1.3), und geht aus der Beschwerdeschrift hinreichend klar hervor, dass der Beschwerdeführer sich gegen die mit der Baubewilligung verknüpften Auflagen (Reduktion der Gebäudehöhe und Vorlage revidierter Pläne vor Baubeginn) richtet. Er strebt somit die Bestätigung der Baubewilligung ohne diese Auflagen an. In diesem Sinne interpretiert ist sein Antrag an das Bundesgericht zulässig.

2.

Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend, weil die Baudirektion in ihrer Gesamtverfügung anordnete, der geplante Stallneubau sei in seiner Gesamthöhe um einen Meter zu reduzieren, ohne ihn dazu anzuhören.
Der Beschwerdeführer hatte ein Gesuch gestellt mit der Absicht, eine Baute gemäss den eingereichten Plänen für die Stallbaute realisieren zu können und dafür eine Bewilligung zu erhalten. Die Baudirektion ist nach Prüfung des Gesuchs zum Schluss gekommen, die geplante Baute könne in der nachgesuchten Form nicht bewilligt werden, was zu einem Bauabschlag geführt hätte. Die Baudirektion hatte vor einem abschlägigen Entscheid zu einem Baugesuch dem Beschwerdeführer nicht vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren oder ihm die Möglichkeit zu geben, geänderte Pläne einzureichen. Vielmehr konnte sich der Beschwerdeführer bereits vorher hinlänglich zu der von ihm angenommenen Bewilligungsfähigkeit der Baute äussern. Dem Anspruch auf rechtliches Gehör wurde dadurch Genüge getan (BGE 89 I 11 E. 3). Die Baudirektion hatte über das ihr vorgelegte Gesuch zu befinden. Wenn sie in Anwendung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht auf einen vollständigen Bauabschlag schloss, sondern eine Bewilligung mit Auflagen erteilte, so ändert dies nichts daran, dass sie dafür dem Beschwerdeführer als Baugesuchsteller nicht erneut das rechtliche Gehör gewähren musste.

3.

3.1. Die Baudirektion ist unter Hinweis auf die Einordnung in das Orts- und Landschaftsbild (Art. 3 RPG) zum Schluss gekommen, die bestehende Remise (Gebäude Nr. 1799) solle in ihrer Erscheinung als höchstes Objekt erkennbar sein. Daher sei die Firsthöhe des abgesetzten, geplanten Schafstalls zu reduzieren. Der Beschwerdeführer betrachtet die Reduktion der geplanten Firsthöhe um einen Meter als willkürlich und rechtsungleich. Er wirft der Vorinstanz vor, sie habe nicht beachtet, dass das Gebäude durch die Herabsetzung der Firsthöhe nicht vollumfänglich bestimmungsgemäss nutzbar sei. Hochstammbäume könnten künftig das Gebäude verdecken. Dagegen wäre eine Absenkung ein grober Eingriff in die Landschaft. Es widerspräche zudem dem Tierwohl, wenn die Schafe eine Rampe überwinden müssten, um in den Laufhof zu gelangen.

3.2. Gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Das Bundesgericht prüft die Anwendung dieser Bestimmung des kantonalen Rechts nur auf Willkür (Art. 9 BV) und nur insoweit, als eine entsprechende Rüge in der Beschwerde präzis vorgebracht und begründet wird (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es legt seinem Urteil im Weiteren den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, deren Sachverhaltsfeststellung sei offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich, oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).

3.3. Die Vorinstanz hat sich in ihrem Urteil mit der Begründung des BRG auseinandergesetzt und diese bestätigt. Das BRG hatte in seinem Entscheid ausführlich dargelegt, warum die von der Baudirektion angeordnete Reduktion der maximalen Gebäudehöhe um einen Meter sachgerecht sei. Wenn der Beschwerdeführer demgegenüber vorbringt, der Neubau mit der von ihm geplanten Höhe passe sich dem Gelände an und sowohl der Bodenaushub als auch die Absenkung des Gebäudes seien gering, so setzt er sich nicht mit der Begründung der Vorinstanz respektive des BRG auseinander und zeigt nicht auf, warum die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung der Vorinstanz willkürlich sein sollen. Vielmehr bringt er lediglich seine eigene Betrachtungsweise vor, ohne konkret aufzuzeigen, wo das BRG und die dessen Beurteilung bestätigende Vorinstanz eine willkürliche Feststellung oder Schlussfolgerung getroffen haben sollen. Es sind keine Anhaltspunkte vorhanden, dass die Auslegung von § 238 Abs. 1 PBG durch die Vorinstanz nicht haltbar wäre. So konnte sich insbesondere das BRG auf einen von ihm durchgeführten Augenschein abstützen, wo es den Geländeverlauf und die Umgebung detailliert wahrnehmen konnte, wie dies auch mit den zahlreichen Fotoaufnahmen, die anlässlich des Augenscheins erstellt wurden, dokumentiert wurde. Selbst wenn allenfalls Hochstammbäume die Ansicht auf das Gebäude später teilweise verdecken würden, erweist sich die Würdigung durch die Vorinstanz, wonach keine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, als haltbar. Die Baudirektion führte zudem ein objektives Kriterium für die Begrenzung der Gebäudehöhe auf 7.30 m an, indem sie verlangte, dass sich der Schafstall in dieser Hinsicht an der bestehenden Remise zu orientieren habe, die in ihrer Erscheinung als höchstes Objekt wahrnehmbar sein solle. Sowohl das BRG wie auch anschliessend die Vorinstanz haben diese Betrachtungsweise der Baudirektion bestätigt. Die Vorinstanz qualifizierte dabei den neuen Schafstall aufgrund seiner Dimensionierung und seiner Lage eher als Fremdkörper und begründete dies mit der vorhandenen Umgebung der geplanten Baute. Dabei durfte sie berücksichtigen, dass § 238 Abs. 1 PBG eine positive ästhetische Generalklausel und nicht ein blosses Verunstaltungsverbot darstellt (Urteil 1C_181/2018 vom 7. Februar 2019 E. 5.1 mit Hinweis).
Die Vorinstanz hat überdies dargelegt, dass es dem Beschwerdeführer selber überlassen sei, wie er die Nutzung der vorhandenen Kubatur vornehmen wolle und ihn auch auf die Möglichkeit einer Absenkung des Erdgeschosses in das gewachsene Terrain hingewiesen. Dem Beschwerdeführer werde daher nicht verunmöglicht, die geplante Baute bestimmungsgemäss zu nutzen. Sie konnte sich insoweit auch auf eine Stellungnahme des Veterinäramtes abstützen, das auch eine geringere Raumhöhe als geplant (3.50 m anstatt 4 m) für die Schafhaltung als ausreichend betrachtet. Vom Beschwerdeführer wird nicht aufgezeigt, dass dies nicht haltbar wäre, und dass beim oberhalb des Schafstalls geplanten Heu-/Strohlager bei einer dort ebenso um 50 cm reduzierten Höhe keine sinnvolle Nutzung dieses Gebäudeteils mehr möglich wäre.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, im Gebäude Nr. 1799 stehe keine Lagerfläche zur Verfügung, weil dort eine Kontamination der Futtermittel stattfinden würde, so handelt es sich um ein neues tatsächliches Vorbringen, wobei der Beschwerdeführer nicht geltend macht, erst der Entscheid der Vorinstanz habe dazu Anlass gegeben (Art. 99 Abs. 1 BGG). Die Vorinstanz konnte diese Frage zudem offenlassen, weil sie nach dem Ausgeführten auch bei einer reduzierten Höhe des Schafstalls willkürfrei von einer sinnvollen Nutzung ausging. Der angefochtene Entscheid verletzt auch in dieser Hinsicht kein Bundesrecht.

4.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Juni 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Dold