Validity of residence requirement waiver for church executive membersKI-generiert

1C_456/2023

Urteil vom 27. März 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon,
als Rechtsnachfolgerin der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon und der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zumikon,
Frau B.________, Präsidentin Kirchenpflege,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Frau Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner und/oder
Herr Rechtsanwalt Dr. Florian Brunner,

Evangelisch-reformierte Bezirkskirchenpflege Meilen, Herr C.________, Präsident.

Gegenstand
Neue Kirchgemeindeordnung der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon,

Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 2. Abteilung,
vom 30. Juni 2023 (2022-10).

Sachverhalt:

A.

Die Stimmberechtigten der evangelisch-reformierten Kirchgemeinden Zollikon und Zumikon stimmten dem Zusammenschluss der beiden Kirchgemeinden zur evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon am 28. November 2021 in separaten Urnenabstimmungen zu. Am 15. Mai 2022 nahmen beide Kirchgemeinden je an der Urne die Kirchgemeindeordnung der neuen Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon an; mit 1'407 gegen 98 Stimmen in Zollikon und mit 614 gegen 92 Stimmen in Zumikon. A.________ erhob am 25. Mai 2022 Rekurs und beantragte, Art. 5 Abs. 2 der Kirchgemeindeordnung der Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon sei aufzuheben. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies die Bezirkskirchenpflege Meilen den Rekurs ab.

B.

Die Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich wies den dagegen erhobenen Rekurs von A.________ mit Rekursentscheid vom 30. Juni 2023 ab, soweit darauf eingetreten wurde (Dispositiv-Ziffer 1). Die Verfahrenskosten setzte sie auf Fr. 905.-- fest (Dispositiv-Ziffer 2).

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, Dispositiv-Ziffer 1 des Rekursentscheids der Rekurskommission sowie die in Art. 5 Abs. 2 der Kirchgemeindeordnung Zollikon-Zumikon stipulierte Aufhebung der Wohnsitzpflicht für Mitglieder der Kirchenpflege der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon seien aufzuheben bzw. sei die Wohnsitzpflicht zu bestätigen. Ebenso sei Dispositiv-Ziffer 2 aufzuheben.
Die Vorinstanz verzichtet auf eine Vernehmlassung und verweist auf ihren Entscheid. Die Bezirkskirchenpflege Meilen lässt sich vernehmen, ohne Anträge zu stellen. Die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon stellt im Rahmen ihrer Vernehmlassung Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer wurde darüber in Kenntnis gesetzt.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz betreffend eine Bestimmung in der Kirchgemeindeordnung der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon vom 15. Mai 2022 (KGO/Zollikon-Zumikon) zur Wohnsitzpflicht der Mitglieder der Kirchenpflege (Art. 88 BGG; vgl. Art. 228 Abs. 1 der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 [KO/ZH; LS 181.10]; BGE 145 I 121 E. 1.3.1; Urteile 8C_468/2021 vom 2. Februar 2022 E. 1; 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.3). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. c BGG; BGE 147 I 420 E. 1.1; 143 I 426 E. 1.1; 128 I 34 E. 1b). Als Stimmberechtigter in der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Zollikon-Zumikon ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde an das Bundesgericht legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, Art. 5 Abs. 2 KGO/Zollikon-Zumikon verstosse gegen übergeordnetes Recht und sei daher aufzuheben. Eine Exekutivbehörde, in der Personen ohne Stimmrecht Einsitz hätten, sei nicht ordnungsgemäss besetzt und nicht beschlussfähig.

2.1. Gemäss Art. 130 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) ist die evangelisch-reformierte Landeskirche im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Sie regelt insbesondere das Stimm- und Wahlrecht in ihren eigenen Angelegenheiten nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem Erlass, der dem obligatorischen Referendum untersteht (lit. a).
In § 5 des Kirchengesetzes des Kantons Zürich vom 9. Juli 2007 (KiG/ZH; LS 180.1) ist vorgesehen, dass sich die kantonalen kirchlichen Körperschaften im Rahmen des kantonalen Rechts autonom organisieren (Abs. 1). Sie legen ihre Organisation unter Wahrung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundsätze fest (Abs. 2). Wo die kantonalen kirchlichen Körperschaften keine eigenen Bestimmungen erlassen, wenden sie das kantonale Recht sinngemäss an (Abs. 3).
Gestützt auf diese Bestimmung im Kirchengesetz wurde die Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich erlassen. In Art. 20 Abs. 2 KO/ZH ist geregelt, wer in Behörden und Organe der Kirchgemeinde, des kirchlichen Bezirks und der Landeskirche wählbar ist. Die Person muss unter anderem Mitglied der Landeskirche sein (lit. a) und soweit erforderlich im betreffenden Gemeinwesen politischen Wohnsitz haben (lit. b). In Art. 160 Abs. 3 KO/ZH ist vorgesehen, dass die Kirchgemeindeordnung für die Mitglieder der Kirchenpflege auf den politischen Wohnsitz in der Kirchgemeinde verzichten kann.
Der im vorliegenden Verfahren umstrittene Art. 5 Abs. 2 KGO/Zollikon-Zumikon bestimmt, dass auch Mitglieder der Landeskirche in die Kirchenpflege wählbar sind, die über keinen politischen Wohnsitz in der Kirchgemeinde verfügen.

2.2. Die Vorinstanz stützte sich im angefochtenen Entscheid auf die genannten Rechtsgrundlagen und setzte sich ausführlich mit dem Vorbringen des Beschwerdeführers auseinander, wonach es sich um einen unbestrittenen Grundsatz der schweizerischen demokratischen Rechtsordnung handle, dass nur aktiv stimmberechtigte Personen in Exekutivbehörden wählbar seien. Sie verwies dabei auf Art. 39 Abs. 2 und Art. 143 BV sowie auf § 23 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 1. September 2003 über die politischen Rechte (GPR/ZH; LS 161) und erwog, zwar sei in den Kantonen die Wohnsitznahme der gewählten Person im Gemeinwesen ihres Amtes oftmals vorgesehen oder üblich. Jedoch sei dies nicht allgemein vorgeschrieben. Art. 5 Abs. 2 KGO/Zollikon-Zumikon und Art. 160 Abs. 3 KO/ZH seien im Rahmen der Autonomie der Landeskirche in Referendumsabstimmungen beschlossen worden, womit die rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätze eingehalten seien. Es liege somit kein Verstoss gegen übergeordnetes Recht vor.
Indem der Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren wiederholt, die Wohnsitzpflicht für Behördenmitglieder sei die Regel und die vorliegende Ausnahme lasse sich nicht begründen, eine Exekutivbehörde, in welcher Personen ohne aktives Stimmrecht Einsitz nähmen, sei nicht ordnungsgemäss besetzt und nicht beschlussfähig, vermag er keine Rechtsverletzung darzutun. Das passive Wahlrecht setzt nicht zwingend den Wohnsitz im entsprechenden Gemeinwesen voraus (vgl. BGE 119 Ia 167 E. 1c betreffend die Wahl einer Volksschullehrerin). Wählbar sind daher Bürgerinnen und Bürger, die lediglich stimmfähig und nicht zugleich stimmberechtigt sind (HANGARTNER/KLEY/BRAUN BINDER/GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023, N. 3, 251 f. und 261). Dies bringt mit sich, dass Mitglieder der Landeskirche mit auswärtigem Wohnsitz zwar wählbar, aber nicht an der Urne oder in der Kirchgemeindeversammlung stimm- und wahlberechtigt sind. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers und wie bereits die Vorinstanz richtig festhielt, muss dies entsprechend zulässig sein. Inwiefern sich sodann eine fehlende Stimmberechtigung in der Kirchgemeinde auf die Beschlussfähigkeit der Kirchenpflege auswirken soll, erschliesst sich nicht. Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Vernehmlassung in diesem Zusammenhang zu Recht vor, dass auch wenn die Mitglieder der Kirchenpflege mit Wohnsitz ausserhalb der Kirchgemeinde in der Kirchgemeindeversammlung und bei Urnenabstimmungen nicht stimmberechtigt seien, sie dennoch über ein Stimmrecht in der Kirchenpflege verfügten. Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer nicht geltend, inwiefern die vorinstanzlichen Erwägungen unzutreffend sein sollen und Art. 5 Abs. 2 KGO/Zollikon-Zumikon gegen übergeordnetes Recht verstossen soll. Daran ändert nichts, dass er die von der Vorinstanz herangezogenen Bestimmungen zur Veranschaulichung, dass die rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätze eingehalten sind, nicht für einschlägig hält. Mit Blick auf den vom Beschwerdeführer ebenfalls bemängelten Art. 160 Abs. 3 KO/ZH ist zudem kein Widerspruch zu Art. 20 Abs. 2 lit. b KO/ZH zu erblicken. Während in Art. 20 Abs. 2 KO/ZH die Voraussetzungen für das passive Wahlrecht bezüglich Behörden und Organe der Kirchgemeinde, des kirchlichen Bezirks und der Landeskirche festgelegt sind, bezieht sich Art. 160 Abs. 3 KO/ZH nur auf die Mitglieder der Kirchenpflege. Gemäss Art. 20 Abs. 2 KO/ZH ist ein Verzicht auf die Wohnsitzpflicht sodann nicht ausgeschlossen. Abgesehen davon kann der Auffassung des Beschwerdeführers nicht gefolgt werden, dass Art. 20 Abs. 2 KO/ZH gegenüber Art. 160 Abs. 3 KO/ZH die übergeordnete Norm sei. Schliesslich vermag er die Rechtswidrigkeit von Art. 5 Abs. 2 KGO/Zollikon-Zumikon auch damit nicht zu begründen, dass die politischen Gemeinden damit gar nicht mehr in der Lage seien, das Register der stimm- und wahlberechtigten Personen zu führen (vgl. Art. 20 Abs. 3 KO/ZH).

3.

Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien, der evangelisch-reformierten Bezirkskirchenpflege Meilen und der Rekurskommission der Evangelisch-reformierten Landeskirche des Kantons Zürich, 2. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. März 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck