Art. 11 BPR; Art. 189 Abs. 4 BV; Art. 82 BGG; Art. 190 BV: Die Abstimmungsfrage, welche Bestandteil der dem Stimmvolk präsentierten Abstimmungsvorlage bildet, gehört zur nicht direkt anfechtbaren Präsentation des Bundesrats; ihre Formulierung kann vom Bundesgericht nicht überprüft werden, sofern das Gesetz keine besondere Anfechtungsmöglichkeit vorsieht. Gegen Vorbereitungshandlungen gerichtete Rügen werden nach durchgeführter Abstimmung als gegen die Abstimmung selbst gerichtet behandelt, doch bleibt die bundesgerichtliche Zuständigkeit durch Art. 189 Abs. 4 BV begrenzt. Verfassungsänderungen unterliegen zudem nicht der abstrakten Normenkontrolle; eine auf die Frageformulierung und das Resultat beschränkte Beschwerde vermag daher keine materielle Überprüfung der Verfassungsrevision zu eröffnen (vgl. insb. E. 3 und 4).
1C_461/2025
Urteil vom 2. Oktober 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Müller, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
Philipp Zumbühl,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, Regierungsgebäude, Dorfplatz 2, Postfach 1246, 6371 Stans,
Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.
Gegenstand
Eidgenössische Volksabstimmung vom 28. September 2025 in Sachen Bundesbeschluss über die kantonale Liegenschaftssteuer auf Zweitliegenschaften,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 26. August 2025 des Regierungsrats des Kantons Nidwalden (Nr. 529).
Mit dem Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften entschied die Bundesversammlung, die Bundesverfassung um einen Art. 127 Abs. 2bis zu ergänzen (BBl 2025 17). Der neu beschlossene Absatz lautet wie folgt:
"Die Kantone können bei Liegenschaftssteuern auf überwiegend selbstgenutzten Zweitliegenschaften in den Schranken der Bundesgesetzgebung von den Grundsätzen nach Absatz 2 abweichen, sofern der Mietwert von selbstgenutzten Zweitliegenschaften vom Bund und von den Kantonen nicht besteuert wird."
Diese Verfassungsänderung unterstand dem obligatorischen Referendum und war Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten (Art. 140 Abs. 1 lit. a BV und Ziffer II Abs. 1 des genannten Beschlusses).
Ebenfalls am 20. Dezember 2024 verabschiedete die Bundesversammlung das Bundesgesetz über den Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung (BBl 2025 23). Das neu beschlossene Bundesgesetz sieht unter anderem vor, dass bei Liegenschaftsbesitzern der Eigenmietwert künftig nicht mehr versteuert wird. Ziffer II Abs. 2 des Erlasses bestimmt, dass das Gesetz nur zusammen mit dem Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften in Kraft tritt. Das neu beschlossene Bundesgesetz unterstand dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 lit. a BV und Ziffer II Abs. 1 des genannten Erlasses), welches nicht ergriffen wurde.
Am 1. Juli 2025 beschloss der Bundesrat, die eidgenössische Volksabstimmung über den Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften finde am 28. September 2025 statt (BBl 2025 2124).
Am 19. August 2025 reichte Philipp Zumbühl eine Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Nidwalden ein. Er beantragte, die Abstimmungsvorlage "Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften" sei für ungültig zu erklären und das Ergebnis der Abstimmung sei zu annullieren. Philipp Zumbühl begründete seine Beschwerde damit, dass aus der Abstimmungsfrage die Verknüpfung zwischen dem zur Abstimmung gelangenden Bundesbeschluss und dem Gesetz zur Abschaffung des Eigenmietwerts nicht hervorgehe. Mit Beschluss vom 26. August 2025 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde von Philipp Zumbühl nicht ein, weil dieser ausschliesslich kantonsübergreifende Sachverhalte beanstande und die eidgenössische Volksabstimmung betreffende Anträge stelle, womit der Regierungsrat zur Beurteilung der Beschwerde nicht zuständig sei.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 26. August 2025 hat Philipp Zumbühl am 29. August 2025 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt wiederum, die Abstimmungsvorlage "Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften" sei für ungültig zu erklären und das Ergebnis der Abstimmung sei zu annullieren. Die Vorinstanz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die vom Bundesgericht zur Stellungnahme eingeladene Bundeskanzlei beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Gemäss dem von der Bundeskanzlei veröffentlichten provisorischen amtlichen Ergebnis wurde der Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften in der Volksabstimmung vom 28. September 2025 von Volk und Ständen angenommen.
Mit dem angefochtenen Beschluss ist der Regierungsrat auf eine Abstimmungsbeschwerde des Beschwerdeführers im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung nicht eingetreten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG).
Der Beschwerdeführer hat im kantonalen Verfahren die Formulierung der Abstimmungsfrage und damit eine angebliche Unregelmässigkeit mit kantonsübergreifenden Auswirkungen beanstandet, weswegen die kantonale Regierung einen formellen Nichteintretensentscheid zu fällen hatte. Soweit die Sachurteilsvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren im Übrigen erfüllt waren, kann der Beschwerdeführer dem Bundesgericht insoweit grundsätzlich auch Fragen unterbreiten, welche die kantonale Regierung mangels Zuständigkeit nicht behandeln konnte, zumal sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 und 1.3; Urteil 1C_225/2022 vom 14. Juli 2022 E. 1.2; je mit Hinweisen).
Gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden werden als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden, wenn - wie vorliegend - der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (BGE 145 I 282 E. 2.2.3; Urteil 1C_225/2022 vom 14. Juli 2022 E. 2). In diesem Sinne beantragte der Beschwerdeführer in seiner vor der eidgenössischen Volksabstimmung erhobenen Beschwerde, das Abstimmungsresultat sei zu annullieren.
Der Beschwerdeführer macht geltend, die im Bundesgesetz über den Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung verankerte Verknüpfung zwischen dem Bundesgesetz und dem Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften bzw. der Umstand, dass bei einer Ablehnung der neuen Verfassungsbestimmung gemäss Bundesbeschluss auch das Bundesgesetz nicht in Kraft treten würde, gehe aus der Abstimmungsfrage nicht hervor. Die Abstimmungsfrage sei intransparent und arg irreführend.
Die Bundeskanzlei weist in diesem Zusammenhang unter anderem darauf hin, dass gegen das Bundesgesetz kein Referendum ergriffen worden sei. Weiter hält sie der Argumentation des Beschwerdeführers unter anderem entgegen, dass zwar das Inkrafttreten des Bundesgesetzes von der Annahme der Verfassungsbestimmung abhängig sei, die Verfassungsänderung jedoch offen formuliert sei und nicht auf eine konkrete Gesetzesvorlage Bezug nehme, womit es denkbar gewesen wäre, das Bundesgesetz nach Ergreifen des fakultativen Referendums abzulehnen und gleichzeitig dem Bundesbeschluss über die Verfassungsänderung zuzustimmen.
Die auf den Stimmzetteln abgedruckte und in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats publizierte Abstimmungsfrage zur fraglichen Abstimmungsvorlage lautete:
"Wollen Sie den Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften annehmen?"
Gegen diese Formulierung der Abstimmungsfrage richtet sich die Beschwerde des Beschwerdeführers.
3.1. Der Bund stellt den Kantonen die Abstimmungsvorlagen und Stimmzettel zur Verfügung (Art. 11 Abs. 1 BPR). Der Abstimmungsvorlage wird eine kurze, sachliche Erläuterung des Bundesrates beigegeben, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt (Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BPR). Die Abstimmungsvorlage muss den Wortlaut der auf dem Stimmzettel gestellten Fragen enthalten (Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR).
3.2. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor. Nicht direkt anfechtbar sind insbesondere die bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen (BGE 145 I 207 E. 1.5 mit Hinweis; Urteil 1C_225/2022 vom 14. Juli 2022 E. 4.2). Die Abstimmungsvorlage, die Abstimmungsfrage und die Erläuterungen des Bundesrats werden den Stimmberechtigten im sogenannten Abstimmungsbüchlein zusammen vorgestellt, bilden insoweit eine Einheit und stellen als Präsentation gesamthaft einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV dar. Die Formulierung der Abstimmungsfrage fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats (Urteil 1C_225/2022 vom 14. Juli 2022 E. 4.2 mit Hinweis).
3.3. Wie in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BPR vorgesehen, bildete die vorliegend umstrittene Abstimmungsfrage Bestandteil der den Stimmberechtigten mit den Erläuterungen des Bundesrats präsentierten Abstimmungsvorlage, wobei die auf den Stimmzetteln abgedruckte Abstimmungsfrage exakt der im Abstimmungsbüchlein publizierten Abstimmungsfrage entsprach. Gemäss langjähriger Praxis des Bundesrats beschränkt sich die Abstimmungsfrage bei Referenden auf die Frage, ob die Stimmberechtigten den mit dem Originaltitel bezeichneten Beschluss der Bundesversammlung annehmen wollen. Damit bezieht sich die vom Beschwerdeführer erhobene Kritik an der Abstimmungsfrage auf einen Akt des Bundesrats im Sinne von Art. 189 Abs. 4 BV, der nicht beim Bundesgericht anfechtbar ist.
3.4. Man kann sich die Frage stellen, ob es in der vorliegenden, speziellen Konstellation (vgl. Sachverhalt Lit. A und E. 2 hiervor) nicht opportun gewesen wäre, bei der Formulierung der Abstimmungsfrage ausnahmsweise nicht nur auf den Titel des verfassungsändernden Bundesbeschlusses, sondern trotz des nicht ergriffenen Gesetzesreferendums auch auf den auf Gesetzesstufe geregelten Systemwechsel bei der Wohneigentumsbesteuerung bzw. auf das vom Schicksal der Abstimmung über die Verfassungsbestimmung abhängige Bundesgesetz hinzuweisen, was in den Abstimmungserläuterungen des Bundesrats im Übrigen einlässlich geschehen ist. Nach dem Ausgeführten ist das Bundesgericht jedoch von Verfassungs wegen nicht zuständig, über diese Frage zu entscheiden.
Neben der Annullierung des Abstimmungsresultats beantragt der Beschwerdeführer, die Abstimmungsvorlage "Bundesbeschluss vom 20. Dezember 2024 über die kantonalen Liegenschaftssteuern auf Zweitliegenschaften" sei für ungültig zu erklären. Wie aus der Beschwerdebegründung hervorgeht, richtet sich seine Beschwerde jedoch einzig gegen die Formulierung der Abstimmungsfrage und das Abstimmungsresultat (vgl. E. 2 f. hiervor) und nicht gegen den Inhalt der neuen Verfassungsbestimmung. Ohnehin unterliegen Änderungen der Bundesverfassung nicht der abstrakten Normenkontrolle (Art. 82 BGG i.V.m. Art. 190 BV).
Auf die Beschwerde ist somit nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Bundeskanzlei und dem Regierungsrat des Kantons Nidwalden schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Oktober 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Müller
Der Gerichtsschreiber: Mattle