Inadmissibility of appeal against remand decision on heritage protectionKI-generiert

1C_476/2023

Urteil vom 18. März 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Poffet.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Felix Huber,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,
Neptunstrasse 20, 8032 Zürich,
Beschwerdegegner,

Gemeinderat Steinmaur,
Hauptstrasse 22, 8162 Steinmaur.

Gegenstand
Unterschutzstellung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 6. Juli 2023 (VB.2022.00472).

Sachverhalt:

A.

Am 7. Juni 2021 beschloss der Gemeinderat Steinmaur nach Einholung eines denkmalpflegerischen Gutachtens, auf eine Unterschutzstellung des Gebäudeensembles Vers.-Nr. 330 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 227 zu verzichten. Gleichzeitig erteilte er dem Grundeigentümer, A.________, die Bewilligung für den Abbruch der Bauten und den Bau eines Büro- und Geschäftshauses mit Tiefgarage.
Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz (ZVH) am 7. Juli 2021 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Er beantragte die Aufhebung des Entscheids vom 7. Juni 2021 und die Rückweisung der Sache zur Unterschutzstellung des ehemaligen Mühlegebäudes und des Silos sowie zur Festlegung des Schutzumfangs dieser Bauten. Nach Durchführung eines Augenscheins hiess das Baurekursgericht den Rekurs des ZVH mit Entscheid vom 16. Juni 2022 teilweise gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und lud den Gemeinderat ein, das alte Mühlegebäude im Sinne der Erwägungen unter Schutz zu stellen. Eine dagegen gerichtete Beschwerde von A.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 6. Juli 2023 ab, soweit es darauf eintrat.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2023 beantragt A.________ die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und die Bestätigung der Baubewilligung vom 7. Juni 2021.
Das Verwaltungsgericht und der ZVH beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Steinmaur hat sich nicht vernehmen lassen. Der Beschwerdeführer hält an seinen Anträgen fest.
Wegen eines Brandes, der sich in der Nacht auf Samstag, 2. März 2024 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 227 ereignete, hat der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 5. März 2024 beim Verwaltungsgericht die Sistierung des Verfahrens beantragt. Das Verwaltungsgericht hat das Schreiben zuständigkeitshalber dem Bundesgericht weitergeleitet.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 149 II 66 E. 1.3 mit Hinweis).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid im Bereich des öffentlichen Bau- und Denkmalschutzrechts, wogegen die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich zulässig ist (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), zumal kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG vorliegt. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Grundeigentümer sowie Bauherr durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Näher abzuklären ist, ob ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 90 ff. BGG vorliegt. Der Beschwerdeführer qualifiziert das angefochtene Urteil als Endentscheid.

1.2. Die Beschwerde an das Bundesgericht ist zulässig gegen End- und Teilentscheide, die das Verfahren in der Hauptsache - aus materiellen oder formellen Gründen - ganz oder teilweise abschliessen (Art. 90 und 91 BGG; BGE 146 I 36 E. 2.2 mit Hinweis). Vor- und Zwischenentscheide sind demgegenüber Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die Verfahrenserledigung regeln, mithin einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen (BGE 139 V 42 E. 2.3). Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die nicht die Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Die selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Sie ist restriktiv zu handhaben, können Vor- und Zwischenentscheide doch gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken (BGE 144 III 253 E. 1.3 mit Hinweisen). Es obliegt der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 149 II 170 E. 1.3 mit Hinweis).

1.3. Der Beschwerdeführer hat mit Baugesuch vom 31. Juli 2020 ein Verfahren anhängig gemacht. Der Gemeinderat holte in der Folge "im Sinne einer umfassenden Prüfung aller Voraussetzungen für das Erteilen einer Baubewilligung" ein denkmalpflegerisches Gutachten ein, das namentlich den Erhalt des alten Mühlegebäudes und eines Betonsilos empfahl. Er verzichtete in der Folge auf die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles oder von Teilen davon und beschloss trotz Fehlen eines Provokationsbegehrens gemäss § 213 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) formell die Nichtunterschutzstellung. Im gleichen Entscheid erteilte er dem Beschwerdeführer die Baubewilligung. Das Baurekursgericht hob auf Rekurs des Beschwerdegegners hin den erstinstanzlichen Entscheid integral auf und lud den Gemeinderat zur teilweisen Unterschutzstellung des betroffenen Gebäudeensembles resp. zur Unterschutzstellung des Mühlegebäudes ein. Es hielt fest, der Gemeinderat habe sein Ermessen nicht mehr vertretbar gehandhabt, als er zum Schluss kam, das alte Mühlegebäude stünde dem Bauvorhaben nicht entgegen und dürfe abgebrochen werden, und wies ihn an, das alte Mühlegebäude im Sinne der Erwägungen unter Schutz zu stellen und den detaillierten Schutzumfang festzulegen. Das Baurekursgericht wies damit die Sache mit verbindlichen Anordnungen an den Gemeinderat zurück. Das Verwaltungsgericht schützte den Entscheid des Baurekursgerichts, womit es bei der Rückweisung sein Bewenden hat.

1.4. Der Beschwerdeführer und die Vorinstanz sind der Auffassung, es liege ein Endentscheid vor, weil mit dem Entscheid des Baurekursgerichts die anbegehrte Baubewilligung definitiv verweigert worden sei. Ersterer ist zudem der Ansicht, die Rückweisung diene im Wesentlichen nur der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten.

1.4.1. Mit dem hiervor beschriebenen Vorgehen hat der Gemeinderat den Verfahrensgegenstand des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens von der Bewilligung des Baugesuchs auf die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles ausgeweitet. Das in diesem Sinne erweiterte Verfahren wird erst abgeschlossen sein, wenn über beide Teilgegenstände (Bewilligung Abbruch und Neubau sowie Erlass von Schutzmassnahmen) definitiv entschieden worden ist. Zum jetzigen Verfahrensstand steht zwar fest, dass das Baugesuch des Beschwerdeführers nach Auffassung des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts nicht bewilligungsfähig ist. Betreffend den Verfahrensgegenstand der Unterschutzstellung steht ein definitiver Entscheid jedoch noch aus. Der Gemeinderat wird in einem nächsten Schritt über den detaillierten Schutzumfang zu befinden haben. Dabei verbleibt ihm durchaus ein Entscheidungsspielraum, wovon denn auch die Vorinstanz zu Recht ausging (vgl. ferner Urteil 1C_83/2022 vom 27. Juli 2023 E. 1.4). Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die konkrete Ausgestaltung des Schutzumfangs im bundesgerichtlichen Verfahren zwischen den Parteien weiterhin umstritten ist. Ein das Verfahren gesamthaft abschliessender Endentscheid liegt demnach nicht vor.

1.4.2. Betrachtet man das Verfahren in Bezug auf den Teilgegenstand Baugesuch als abgeschlossen, kommt an sich ein Teilentscheid in Frage. Dies würde voraussetzen, dass das strittige Baugesuch unabhängig von der Unterschutzstellung beurteilt werden könnte (vgl. Art. 91 lit. a BGG). Zwar hätten die anzuordnenden Schutzmassnahmen vorliegend auch Gegenstand eines selbständigen Verfahrens bilden können. Das Schicksal eines Abbruchgesuchs hängt indes vom Ausgang eines das Abbruchobjekt betreffenden Unterschutzstellungsverfahrens ab, denn ein Gebäude kann nicht gleichzeitig (teilweise) unter Schutz gestellt und vollumfänglich abgebrochen werden. Wollte man einen Entscheid, mit dem die Baubewilligung aufgehoben und die Sache zur detaillierten Festlegung des Schutzumfangs an die Erstinstanz zurückgewiesen wird, hinsichtlich der Bewilligungsverweigerung als selbständig anfechtbaren Teilentscheid betrachten, wäre dieser im Falle seiner Nichtanfechtung der materiellen Rechtskraft zugänglich (vgl. BGE 139 V 42 E. 2.3; 135 V 141 E. 1.4.1). Käme ein Gericht bei der Überprüfung des definitiven Schutzentscheids zum Schluss, das Objekt sei doch nicht unter Schutz zu stellen, stünde das Schlussurteil unweigerlich im Widerspruch zum materiell rechtskräftigen Entscheid, mit dem die Baubewilligung wegen der bejahten Schutzwürdigkeit des Objekts verweigert wurde (vgl. BGE 146 III 254 E. 2.1.1; Urteil 2C_944/2017 vom 17. Juni 2019 E. 1.4.3). Auch wenn das streitige Bauprojekt nach Auffassung der Vorinstanz bereits definitiv gescheitert ist, kann dieser Aspekt nicht unabhängig von der Unterschutzstellung beurteilt werden. Beim vorinstanzlichen Urteil handelt es sich folglich auch nicht um einen Teilentscheid.

1.4.3. Das angefochtene Urteil schützt einen Rückweisungsentscheid. Er belässt dem Gemeinderat einen Entscheidungsspielraum, da diesem trotz verbindlicher Weisung nicht allein die (betragsmässige oder rechnerische) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten verbleibt (vorne E. 1.4.1). Das Baurekursgericht und die Vorinstanz haben eine Grundsatzfrage entschieden - Erhalt des Mühlegebäudes - und damit einhergehend folgerichtig den erstinstanzlichen Entscheid auch insoweit aufgehoben, als dieser den Abbruch des gesamten Gebäudeensembles bewilligte. Ein derartiges Erkenntnis ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.9; 147 V 308 E. 1.2; 145 III 42 E. 2.1; Urteile 1C_64/2023 vom 9. November 2023 E. 1.3; 1C_83/2022 vom 27. Juli 2023 E. 1.4).

1.5. Da es sich beim angefochtenen Entscheid um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid handelt, der weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betrifft (Art. 92 BGG), richtet sich seine separate Anfechtbarkeit nach Art. 93 Abs. 1 BGG. Weder ist ersichtlich, inwiefern der angefochtene Entscheid für den Beschwerdeführer einen irreparablen Nachteil zur Folge haben könnte (lit. a), noch liegen Anhaltspunkte für ein zeit- oder kostenintensives Beweisverfahren vor (lit. b). Die Beschwerde erweist sich somit als unzulässig. Der Beschwerdeführer wird den angefochtenen Zwischenentscheid im Rahmen einer Beschwerde gegen den noch ausstehenden Endentscheid anfechten können (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG; zitierte Urteile 1C_64/2023 E. 1.5; 1C_83/2022 E. 1.5 und 1.6).

2.

Der Beschwerdeführer hat während des bundesgerichtlichen Verfahrens mit an das Verwaltungsgericht adressierter Eingabe unter Hinweis auf den Brand vom 2. März 2024 um Sistierung des Verfahrens ersucht. Sofern der Antrag tatsächlich das vorliegende Verfahren betreffen sollte, ist diesem nicht stattzugeben. Wie soeben ausgeführt, erweist sich die Beschwerde an das Bundesgericht gegen das Urteil vom 6. Juli 2023 ohnehin als verfrüht. Der Gemeinderat wird dem Brandereignis vom 2. März 2024 im Rahmen der Festlegung des Schutzumfangs allenfalls Rechnung tragen können. Es rechtfertigt sich jedoch nicht, das bundesgerichtliche Verfahren zu sistieren.

3.

Auf die Beschwerde ist demzufolge nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Steinmaur und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. März 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Poffet