{T 0/2}
1C_495/2016
Urteil vom 9. Januar 2017
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Maur, Zürichstrasse 8, 8124 Maur, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Ruzek,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Quartierplan,
Beschwerde gegen den Beschluss VB.2016.00242
und das Urteil VB.2016.00194 vom 8. September 2016 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Der Gemeinderat der Gemeinde Maur leitete am 9. Januar 2006 ein Quartierplanverfahren im Gebiet Forch, Langacherstrasse, ein, um als Feinerschliessung ein Trottoir entlang der Langacherstrasse zu erstellen. Nicht in den Perimeter einbezogen wurde der westliche Teil der Langacherstrasse, der bereits im Rahmen der Arealüberbauung Langacherweg ausgebaut worden war. Gegen den Einleitungsbeschluss wurde kein Rekurs erhoben; er wurde am 31. Januar 2007 von der Baudirektion genehmigt.
Mit Beschluss vom 15. Juni 2009 setzte der Gemeinderat den amtlichen Quartierplan Nr. 10 "Langacher" (Teilquartierplan Verkehr) fest. Dieser sieht im Perimeter den Bau eines Trottoirs von 1,5 bis 2 m Breite entlang der Langacherstrasse vor und regelt den hierzu erforderlichen Landerwerb und die Finanzierung.
Gegen die Festsetzung wurden mehrere Rekurse erhoben und teilweise gutgeheissen. Ein Rekursentscheid wurde mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weitergezogen. Dieses holte den Genehmigungsentscheid der Baudirektion ein, hiess die Beschwerde am 27. März 2013 teilweise gut und wies die Sache zum Neuentscheid an den Gemeinderat Maur zurück.
Der Gemeinderat Maur nahm deshalb am 25. November 2013 verschiedene Anpassungen des Quartierplans vor. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht am 18. Juni 2014 nicht ein. Das Verwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde vom 29. Januar 2015 ab, soweit es darauf eintrat. Dieser Entscheid wurde nicht angefochten. Am 27. Januar 2016 genehmigte die Baudirektion die modifizierten Festsetzungen des Quartierplans; dieser trat gleichentags in Kraft.
Gegen den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion erhoben A.A.________ und B.A.________ sowie C.________, Eigentümer von Parzellen im Perimeter des Teilquartierplans Langacher, am 10. März 2016 Rekurs beim Baurekursgericht.
Auf Antrag der Gemeinde Maur verfügte der Präsident des Baurekursgerichts am 26. April 2016, die aufschiebende Wirkung des Rekurses beschränke sich auf Dispositiv-Ziff. II (Kostenfolge) des angefochtenen Genehmigungsentscheids.
Gegen diese Beschränkung der aufschiebenden Wirkung erhoben A.A.________ und B.A.________ sowie C.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses trat am 8. September 2016 auf die Beschwerde nicht ein (Beschluss VB.2016.00242).
Bereits am 28. Juni 2013 hatten A.A.________ und B.A.________ sowie weitere Mitunterzeichner beim Gemeinderat Maur ein Gesuch um Neueinleitung eines Quartierplanverfahrens bzw. ein Revisionsbegehren gestellt, das sie am 9. April 2014 erneuerten. Darin wurde insbesondere verlangt, den Quartierplanperimeter auf die gesamte Langacherstrasse auszudehnen. Am 19. Mai 2014 wies der Gemeinderat das Begehren ab.
Die Baudirektion wies den hiergegen erhobenen Rekurs am 21. März 2016 ab, soweit sie darauf eintrat.
Dagegen gelangten A.A.________ und B.A.________ und Mitbeteiligte mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 8. September 2016 ab (Urteil VB.2016.00194).
Gegen beide Entscheide, d. h. den Nichteintretensbeschluss VB.2016.00242 und das Urteil VB.2016.00194, haben A.A.________ und B.A.________ am 21. Oktober 2016 in einer einzigen Eingabe Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben und die Sachen an das Verwaltungsgericht bzw. an die Gemeinde zur Neuentscheidung zurückzuweisen. Alternativ seien die Beschwerden bis zum Abschluss des Rekursverfahrens vor dem Baurekursgericht gegen den Genehmigungsentscheid der Baudirektion zu sistieren. Vorsorglich sei superprovisorisch die Erhaltung des bestehenden Zustands anzuordnen; insbesondere seien alle Massnahmen, die eine Enteignung oder eine Abtretung von Eigentum bewirkten, zu unterlassen.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Maur beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Baudirektion schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführer haben keine Replik eingereicht.
Die Beschwerdeführer beantragen, das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids betreffend die Erledigung ihres Rekurses bzw. ihrer Aufsichtsbeschwerde beim Baurekursgericht gegen den Genehmigungsentscheid der Baudirektion zu sistieren. Der Sistierungsantrag wird jedoch nicht näher begründet und erscheint auch nicht zweckmässig. Er ist daher abzuweisen.
Im Folgenden ist die Zulässigkeit und die Begründetheit der Beschwerde zu prüfen, und zwar für jedes der beiden Anfechtungsobjekte separat.
Im Beschluss VB.2016.00242 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des Präsidenten des Baurekursgerichts, mit der die aufschiebende Wirkung auf die Kostenfolgen beschränkt wurde, nicht ein.
2.1. Es ist fraglich, ob die Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG für das Eintreten auf diesen Zwischenentscheid vorliegen, d. h. dieser einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte. Die Frage kann offenbleiben, weil die Beschwerde jedenfalls abzuweisen ist.
2.2. Das Verwaltungsgericht entschied, dass die Genehmigung eines festgelegten Quartierplans für die Betroffenen kein selbstständiges Anfechtungsobjekt darstelle, d. h. die Genehmigung nur zusammen mit dem genehmigten Akt, hier also dem Festsetzungsbeschluss, angefochten werden könne. Dies werde heute durch die revidierten §§ 5 Abs. 3 und 159 Abs. 3 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG/ZH; LS 700.1; in der Fassung vom 28. Oktober 2013) sichergestellt, wonach der Genehmigungsentscheid unmittelbar anschliessend an die Festlegung des Nutzungsplans erfolge und zusammen mit dem geprüftem Akt der Gemeinde aufgelegt werde. Vorliegend kämen jedoch diese Bestimmungen nicht zur Anwendung, da sie erst nach der Einleitung des Quartierplanverfahrens in Kraft getreten seien. Auch nach § 159 aPBG/ZH habe aber nur die Nichtgenehmigung des festgelegten Quartierplans ein selbstständiges Anfechtungsobjekt gebildet; der positive Genehmigungsentscheid habe schon damals nicht separat angefochten werden können, um den Rechtsweg in derselben Sache nicht mehrfach zu öffnen.
Vorliegend sei der Quartierplan "Langacher" rechtskräftig festgesetzt worden und könne deshalb von den privaten Quartierplangenossen nicht mehr angefochten werden. Es bestehe kein Grund, den Beschwerdeführern mit der vorbehaltlosen Genehmigung eine nochmalige Beschwerdemöglichkeit zu eröffnen. Gleiches gelte für den im Streit liegenden verfahrensleitenden Beschluss über den Entzug der aufschiebenden Wirkung.
2.3. Die Beschwerdeführer halten diese Argumentation für die Quartierplangenossen für nachvollziehbar, nicht aber für Gesuchsteller ausserhalb des Quartierplanperimeters, die zuvor keine Beschwerdemöglichkeit gehabt hätten. Für solche Personen ergebe sich aus der Rechtsweggarantie zwingend die Anwendungspflicht der neuen gesetzlichen Bestimmungen.
Die aufgeworfene Frage stellt sich hier aber nicht: Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von zwei Parzellen im Quartierplanperimeter. Sie sind somit Quartierplangenossen, waren von Anfang an am Verfahren beteiligt und hatten die Möglichkeit, gegen den Einleitungsbeschluss und die Festsetzungen des Quartierplans Rechtsmittel zu ergreifen. Insofern verletzt es die Rechtsweggarantie nicht, ihnen heute die Rechtskraft des Quartierplans entgegenzuhalten.
2.4. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gegen den Beschluss VB.2016.00242 abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Das Urteil VB.2016.00194 betrifft die Frage, ob der Gemeinderat Maur den Quartierplan "Langacher" neu festsetzen bzw. ein neues Quartierplanverfahren mit erweitertem Perimeter einleiten muss.
3.1. Mit der Abweisung dieses Gesuchs durch das Verwaltungsgericht ist das Verfahren auf kantonaler Stufe abgeschlossen; insoweit liegt ein Endentscheid vor (Art. 90 BGG). Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführer sind als Grundeigentümer, deren Gesuch um Neufestsetzung des Quartierplans abgewiesen wurde, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
3.2. Rechtsschriften haben die Begehren und deren Begründung zu enthalten (Art 42 Abs. 1 BGG). In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Dies setzt voraus, dass sich die Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen (BGE 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.). Strengere Anforderungen an die Begründungspflicht gelten nach Art. 106 Abs. 2 BGG, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) geltend gemacht wird: Eine solche Rüge prüft das Bundesgericht nur insoweit, als sie in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
Die Beschwerde entspricht in weiten Teilen diesen Anforderungen nicht. Insbesondere wird eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts nicht hinreichend begründet, weshalb insoweit nicht auf das Rechtsmittel eingetreten werden kann. Im Folgenden ist daher nur kurz auf die Vorbringen einzugehen, mit denen zumindest ansatzweise eine Verletzung von Bundesrecht dargelegt wird.
3.3. Das Verwaltungsgericht verneinte eine wesentliche Veränderung der rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse seit der Festsetzung des Quartierplans "Langacher" oder dem Einleitungsbeschluss vom 9. Januar 2006. Es widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, eine Planrevision unmittelbar vor dem Vollzug eines rechtskräftig festgesetzten Quartierplans durchsetzen zu wollen, wenn die angerufenen Änderungen bereits in verschiedenen Rechtsmittelverfahren erfolglos vorgebracht worden seien oder hätten vorgebracht werden können. Vorliegend hätte die von den Beschwerdeführern angestrebte Erweiterung von Perimeter und Zwecksetzung des Quartierplans schon gegen den Einleitungsbeschluss vom 9. Januar 2006 geltend gemacht werden können und müssen.
3.4. Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, im Genehmigungsentscheid zum Einleitungsbeschluss habe sich der Vorbehalt gefunden, wonach "im Bedarfsfall" die Quartierplanung mit neuem Perimeter durchgeführt werden dürfe; dieser Vorbehalt sei von der Gemeinde und den Rechtsmittelinstanzen nie Ernst genommen worden.
Die Auslegung der Vorinstanz, wonach triftige Gründe für die Abänderung des rechtskräftigen Einleitungsbeschlusses vorliegen müssen, d. h. sich die Verhältnisse wesentlich verändert haben müssen, ist jedoch keineswegs willkürlich, sondern entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG (vgl. z. B. Urteil 1C_843/2013 vom 22. April 2015 E. 2.3 mit Hinweisen betreffend einen Gestaltungsplan).
Nichts anderes ergibt sich aus dem Genehmigungsentscheid der Baudirektion vom 31. Januar 2007: Der Vorbehalt eines erneuten Einleitungsverfahrens "im Bedarfsfall" wird im Zusammenhang mit der gewählten Abgrenzung entlang von Parzellen- und Bauzonenlinien erwähnt, die keine dauerhaft beständigen Abgrenzungslinien darstellten, d. h. sich veränden könnten. Eine Veränderung von Parzellen- oder Bauzonengrenzen im Perimetergrenzbereich wird jedoch von den Beschwerdeführern nicht vorgebracht.
3.5. Diese verweisen in erster Linie auf die geänderten Verhältnisse und Voraussetzungen, die durch die Einführung von Tempo 30 (statt vorher Tempo 50) eingetreten seien. Diese seien wesentlich, weil damit der gesetzlich geforderte, normalisierte Fussgängerschutz auch ohne ein Trottoir vorhanden sei und deshalb auf Landenteignungen verzichtet werden könne.
Die Beschwerdeführer legen aber nicht dar, inwiefern die (künftige) Einführung von Tempo 30 nicht schon bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens oder bei dessen Festsetzung berücksichtigt werden konnte und in diesem Sinne neu ist. Dies ist auch nicht ersichtlich, wurde doch bereits an der ersten Eigentümerversammlung vom 17. Januar 2008 darüber diskutiert; die Gemeinde vertrat die Auffassung, das Trottoir und die Tempo-30-Zone seien weder voneinander abhängig noch würden sie sich gegenseitig ausschliessen, was schon an der Informationsveranstaltung vom 11. März 2003 ausführlich abgehandelt worden sei.
Die Baudirektion führte überdies in ihrem Rekursentscheid vom 21. März 2016 (E. 4e S. 7) aus, dass die Einführung einer Tempo-30-Zone den gebotenen Fussgängerschutz nicht zu ersetzen vermöge, mit Hinweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts und auf die Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5). Die Beschwerdeführer setzen sich damit nicht auseinander und legen nicht dar, inwiefern diese Auslegung des kantonalen Rechts willkürlich sei.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Damit wird der Antrag auf Anordnung vorsorglicher Massnahmen gegenstandslos.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG). Bei der Kostenfestsetzung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass zwei Entscheide angefochten wurden und damit zwei Beschwerden zu behandeln waren.
Der Gemeinderat macht in seiner Vernehmlassung geltend, er beteilige sich nicht in seinem amtlichen Wirkungskreis als Beschwerdegegner, sondern als Sachwalter der Quartierplangenossen, weshalb ihm - jedenfalls im Verfahren VB.2016.00242 - zu Gunsten der Quartierplanrechnung eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen sei. Der Gemeinderat setzte sich jedoch vor Bundesgericht für die Beständigkeit eines von ihm als Gemeindeorgan (gemäss §§ 147 ff. PBG/ZH)eingeleiteten und festgesetzten amtlichen Quartierplans ein. Es handelt sich um eine kommunale Quartierplanung, weshalb die Gemeinde in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt. Sie hat deshalb praxisgemäss keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 4 BGG), auch wenn die Beschwerdeführer durch ihre verschiedene Verfahren vermischende Eingabe einen Mehraufwand für die Gemeinde verursacht haben; eine geradezu mutwillige Prozessführung liegt noch nicht vor.
Das Sistierungsgesuch wird abgewiesen.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Maur, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Januar 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber