Art. 26 BV, Art. 36 Abs. 3 BV; property interference in a road-project approval and judicial review of proportionality: the taking of land for a public transport facility is lawful only if it serves a public interest and is suitable, necessary and reasonable. In reviewing necessity and proportionality, the Federal Court exercises free review, but shows restraint where the assessment depends on local conditions better appraised by the cantonal authorities (consid. 5.1). Alternative locations are not to be preferred merely because a landowner consents; they must be equally suitable and less intrusive in a legally relevant sense (consid. 5.3-5.4). A hearing complaint fails where the relevant objection was not timely and substantiated in the cantonal appeal.
1C_505/2022
Urteil vom 15. Januar 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz,
vertreten durch das Baudepartement des Kantons Schwyz, Olympstrasse 10, 6440 Brunnen.
Gegenstand
Planungs- und Baurecht,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 22. Juli 2022 (III 2022 24).
Der Kanton Schwyz plant im Ortsbereich von Muotathal die Sanierung der Hauptstrasse über eine Länge von ca. 2 km. Das Strassensanierungsprojekt wurde im kantonalen Amtsblatt vom 19. Februar 2021 publiziert und öffentlich aufgelegt. Der Gemeinderat von Muotathal stimmte ihm am 18. März 2021 zu.
Dagegen erhoben u. a. A.________ als Grundeigentümer der an die Hauptstrasse angrenzenden Parzelle Nr. 690 und B.________ als Eigentümer der ebenfalls an die Hauptstrasse angrenzenden Parzelle Nr. 693 gemeinsam Einsprache. Sie beanstandeten die Situierung der Bushaltestelle "Sternen" und die dafür vorgesehene Inanspruchnahme ihres Grundeigentums (ca. 10 m2 ab Parzelle Nr. 690 und ca. 4 m2 ab Parzelle Nr. 693). Das kantonale Baudepartement führte vor Ort eine Einspracheverhandlung durch und prüfte in der Folge weitere Standortvarianten, hielt diese jedoch für weniger geeignet.
Mit Beschluss vom 11. Januar 2022 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz das Bauprojekt und wies die Einsprachen von A.________ und B.________ ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz wies mit Entscheid vom 22. Juli 2022 eine von den beiden dagegen erhobene Beschwerde ebenfalls ab (Dispositiv-Ziffer 1). Es auferlegte ihnen die Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziffern 2 und 3).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 22. September 2022 beantragen A.________ und B.________, Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Projektgenehmigung zu verweigern. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Baudepartement beantragt im Namen des Regierungsrats, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer und das Baudepartement haben sich erneut geäussert und halten an ihren Anträgen fest.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend eine Projektgenehmigung für eine Strassensanierung, d. h. eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer von Grundstücken, die dafür beansprucht werden sollen, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf ihre Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins und die Einvernahme des Präsidenten der Genossame Muotathal als Zeugen. Mit der Zeugeneinvernahme soll bewiesen werden, dass die Genossame Muotathal damit einverstanden wäre, für die Errichtung einer Bushaltestelle auf ihrer Parzelle Nr. 686 Land abzutreten. Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, ist dies freilich weder bestritten noch relevant, weshalb auf die Beweismassnahme verzichtet werden kann (vgl. Art. 55 Abs. 1 BGG i. V. m. Art. 36 Abs. 1 BZP). Der rechtserhebliche Sachverhalt geht im Übrigen aus den Akten hinreichend hervor. Auf die Durchführung eines Augenscheins kann daher ebenfalls verzichtet werden.
Die Sanierung der Hauptstrasse in Muotathal umfasst unter anderem den behindertengerechten Ausbau der Bushaltestellen. Zwei dieser Bushaltestellen befinden sich zurzeit direkt vor dem ehemaligen Restaurant Sternen. Die eine soll neu leicht Richtung Osten verschoben werden, sodass sie vor die Parzellen Nrn. 690 (Eigentum des Beschwerdeführers 1) und 693 (Eigentum des Beschwerdeführers 2) zu liegen kommt. Die mit dem behindertengerechten Ausbau einhergehende Verbreiterung des Trottoirs im Bereich dieser Parzellen erfordert die Inanspruchnahme des Grundeigentums der Beschwerdeführer.
Das strassenrechtliche Projektgenehmigungsverfahren wurde im vorliegenden Fall nicht mit dem Enteignungsverfahren zusammengelegt, was nach § 33 des Enteignungsgesetzes des Kantons Schwyz vom 22. April 2009 (EntG; SRSZ 470.100) grundsätzlich möglich ist. Die beiden Verfahren sind indessen koordiniert. § 32 EntG sieht zu diesem Zweck vor, dass im Beschwerdeverfahren gegen die Enteignung Begehren, welche die Änderung eines Planes bezwecken, der einem Auflage- und Einspracheverfahren unterzogen wurde, unzulässig sind (Abs. 1). In diesem Falle sind die enteignungsrechtlich relevanten Rügen, soweit sie die Pläne betreffen, bereits im Bau- und Projektbewilligungsverfahren anzubringen (Abs. 2).
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, ob der Eigentumseingriff, soweit mit der Projektgenehmigung über diesen entschieden wurde, mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist (E. 5 hiernach). Vorab ist jedoch auf einige von den Beschwerdeführern vorgetragene Rügen, die vorrangig prozessuale Fragen und die Feststellung des Sachverhalts betreffen, einzugehen (E. 4 hiernach).
4.1. In der Begründung der Beschwerde ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG). Die Verletzung von Grundrechten, einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht, prüft das Bundesgericht nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Insofern gelten qualifizierte Begründungsanforderungen. Diese kommen auch zum Tragen, wenn eine offensichtlich unrichtige (willkürliche) Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz geltend gemacht wird (Art. 97 Abs. 1 BGG). Soweit sie nicht eingehalten sind, ist auf die Rügen nicht einzutreten (zum Ganzen: BGE 147 II 44 E. 1.2; 145 I 26 E. 1.3; je mit Hinweisen).
4.2. Die Begründung muss zudem in der Beschwerde selber enthalten sein, die innert der gesetzlichen und nicht erstreckbaren Beschwerdefrist einzureichen ist. Die aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 29 Abs. 2 BV bestehende Möglichkeit, nach Eingang der Vernehmlassungen der Gegenpartei eine Replik einzureichen, kann nur dazu dienen, sich zu den von der Gegenpartei eingereichten Stellungnahmen zu äussern. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätten erhoben werden können (BGE 143 II 283 E. 1.2.3 mit Hinweis).
4.3. Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht vor, es sei auf ihre Vorbringen zur Aufhebung des Fussgängerstreifens bei der geplanten Bushaltestelle nicht eingegangen. Allerdings enthält ihre Beschwerde ans Verwaltungsgericht zu dieser Frage keine substanziierte Rüge. Das Verwaltungsgericht verletzte ihren Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, wenn es auf die erst in der Replik enthaltenen Ausführungen nicht einging.
4.4. Das Baudepartement hielt fest, der bestehende Fussgängerstreifen sei nicht normgerecht und zudem bedürfte es am betreffenden Standort keiner Querungshilfe. Die Beschwerdeführer rügen in dieser Hinsicht eine willkürliche Anwendung von § 22 Abs. 1 und 3 des Strassengesetzes des Kantons Schwyz vom 15. September 1999 (SRSZ 442.110) und eine Verletzung von Art. 2 der Verordnung vom 12. November 2003 über die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (VböV; SR 151.34). Diese Normen betreffen jedoch einzig Begriffsdefinitionen bzw. umschreiben den Geltungsbereich des Erlasses. Die Beschwerdeführer legen nicht dar und es ist auch nicht erkennbar, inwiefern in dieser Hinsicht eine Bundesrechtsverletzung vorliegen soll (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG). Inhaltlich machen sie zwar immerhin auch geltend, die Sicherheit von Kindern, gebrechlichen und behinderten Personen, welche die Strasse am betreffenden Ort überqueren wollten, verschlechtere sich stark. Für diese den Sachverhalt betreffende Kritik fehlt es indessen an entsprechenden Feststellungen im angefochtenen Entscheid, was nach dem Ausgeführten auf das Prozessverhalten der Beschwerdeführer zurückzuführen und dem Verwaltungsgericht nicht vorzuwerfen ist. Schliesslich erscheint es auch nicht als offensichtlich (vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG), dass es im betreffenden Bereich eines Fussgängerstreifens bedürfte.
4.5. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, das Verwaltungsgericht zitiere das kantonale Amt für öffentlichen Verkehr, ohne dass es je eine schriftliche Stellungnahme gegeben habe. Dies verletze ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Das Amt bildet allerdings Bestandteil des Baudepartements und es ist nicht erkennbar, weshalb Letzteres nicht die Argumente des Ersteren in seine Stellungnahmen einfliessen lassen durfte, ohne dafür einen schriftlichen Bericht einzuholen. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, im kantonalen Verfahren einen entsprechenden Beweisantrag gestellt zu haben. Ihre Rüge ist unbegründet.
5.1. Die Inanspruchnahme des Grundeigentums der Beschwerdeführer für die Bushaltestelle stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) dar und ist nur zulässig, wenn sie insbesondere dem Verhältnismässigkeitsprinzip genügt (Art. 36 Abs. 3 BV). Danach muss eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sein und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweisen. Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 147 I 346 E. 5.5 mit Hinweisen). Die Verhältnismässigkeit eines Grundrechtseingriffs prüft das Bundesgericht frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 142 I 162 E. 3.2.2 mit Hinweis).
5.2. Die Beschwerdeführer bringen im Wesentlichen vor, es gebe zwei bessere Standorte für die Bushaltestelle: gegenüber dem ehemaligen Restaurant Sternen (Parzelle Nr. 1403) oder auf dem 30 m weiter westlich davon liegenden Grundstück der Genossame Muotathal (Parzelle Nr. 686). Das Amt für öffentlichen Verkehr sei mit beiden Standorten einverstanden, zudem bliebe der bestehende Fussgängerstreifen erhalten. Das Restaurant Sternen sei aufgrund eines Eigentümerwechsels während des Verfahrens geschlossen worden. Dass der Ausbau der Bushaltestelle auf der Parzelle Nr. 1403, wo sie sich schon bisher befunden habe, zur Aufhebung von für das Restaurant verwendeten Parkplätzen führen würde, spreche deshalb nicht mehr gegen diesen Standort. Trotzdem seien die erforderlichen Abklärungen unterblieben und sei insbesondere nicht abgeklärt worden, wie viel Land und wie viele Parkplätze an diesem Alternativstandort betroffen wären. Ihren Einwand, wonach der zum ehemaligen Restaurant gehörende Parkplatz derzeit nicht vermietet werde, habe das Verwaltungsgericht nicht gewürdigt, was ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze. Für den Standort "Sternen" spreche, dass nach dem geplanten Neubau des Restaurants jene Fläche nicht mehr als Pflichtparkplätze angerechnet werden könnten. Auch der zweite Alternativstandort, derjenige bei der Parzelle Nr. 686 der Genossame Muotathal, sei gegenüber dem vom Kanton gewählten zu bevorzugen. Die Genossame habe sich bereit erklärt, der öffentlichen Hand die notwendige Fläche zu verkaufen. Der Standort sei zudem ebenso gut vernetzt. Er befinde sich zwar nicht direkt bei der gegenüberliegenden Bushaltestelle, doch sei ohnehin willkürlich, dieses Kriterium stark zu gewichten.
Die Beschwerdeführer sind zudem der Auffassung, dass sie selbst von einer Bushaltestelle auf ihren Grundstücken stärker betroffen wären als die Eigentümer der Grundstücke an den Alternativstandorten. Der Beschwerdeführer 1 beruft sich auf seine Privatsphäre und befürchtet, er hätte Immissionen wie Abfall und Lärm zu erdulden. Für die Ausfahrt auf die Hauptstrasse würde zudem sein Sichtfeld beeinträchtigt und er würde ein Parkfeld verlieren. Der Beschwerdeführer 2 bringt vor, er hätte für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung seiner Parzelle keinen freien Zugang zur Hauptstrasse mehr.
5.3. Das Verwaltungsgericht legt dar, unter Berücksichtigung des Ermessens des Regierungsrats sei keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme erkennbar. Zwar treffe zu, dass bei einem Neubau des Restaurants die Parkplätze auf der Parzelle Nr. 1403 nicht mehr als Pflichtparkplätze angerechnet werden könnten. Dennoch genössen sie Bestandesschutz. Mehrere dieser Parkplätze könnten nicht mehr genutzt werden, wenn dort eine behindertengerechte Bushaltestelle gebaut würde. Dieser Alternativstandort sei somit allenfalls gleich geeignet, stelle aber nicht eine mildere Massnahme dar. Der Regierungsrat habe zudem unter dem Gesichtspunkt einer angemessenen Lastenverteilung berücksichtigen dürfen, dass der Grundeigentümer bereits auf der anderen Strassenseite eine Fläche von 37 m2 abtreten müsse. Hinsichtlich des Standorts auf dem Grundstück der Genossame Muotathal sei darauf hinzuweisen, dass die Variantenprüfung nach technischen und rechtlichen Kriterien zu erfolgen habe und nicht danach, ob ein Eigentümer mit einem Eingriff einverstanden sei oder nicht. Der genehmigte Standort sei besser mit der Klosterstrasse und den durch diese erschlossenen Quartieren vernetzt, zudem bringe die Parallelität zur Fahrbahnhaltestelle in Gegenrichtung Vorteile (gute Wahrnehmung der Haltestelle und einfache Auffindbarkeit auch für ortsunkundige Personen, optimale Eingliederung in das übrige Haltestellennetz mit regelmässigen Abständen, konzentrierte Querung der Fahrbahn durch die Fussgängerinnen und Fussgänger, direkte und attraktive Fusswege in die angrenzenden Wohnquartiere sowie eine klare räumliche Zuordnung zum umliegenden Siedlungsgebiet mit entsprechender Haltestellenbenennung).
Der Eingriff sei den Beschwerdeführern auch zumutbar. Vom Beschwerdeführer 1 würden nur 10 m2 und vom Beschwerdeführer 2 nur 4 m2 benötigt. Allfällige Einschränkungen des Sichtfelds für den Beschwerdeführer 1 seien marginal, da die Haltestelle von ca. 30 Bussen täglich bedient werde, wobei längst nicht jeder dort anhalten werde. Es handle sich um eine der letzten Haltestellen der Buslinie. Sie sei im Übrigen nicht vor den Wohnräumlichkeiten der Liegenschaft geplant und es stehe dem Beschwerdeführer 1 frei, den Bereich unter seinen Balkonen für Dritte z. B. mit Pflanztrögen, Absperrketten oder Ähnlichem unzugänglich zu gestalten. Auch verliere er keinen einzigen der insgesamt sechs bewilligten Parkplätze. Dies gehe insbesondere aus dem Gesamtentscheid des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 29. April 2016 hervor. Mit diesem sei dem Beschwerdeführer 1 die Einfahrtsbewilligung für die Kantonsstrasse erteilt worden, wobei als Auflage freizuhaltende Sichtfelder definiert worden seien, in deren Bereich keine Fahrzeuge oder andere Gegenstände, die höher als 60 cm seien, abgestellt werden dürften. Der Beschwerdeführer 2 werde nur marginal in seinen Interessen betroffen. Die Zufahrt zur Parzelle Nr. 693 sei weiterhin über die südlich abzweigende Hauptstrasse (Querstrasse) möglich. Eine direkte Zufahrt auf die Kantonsstrasse sei verkehrstechnisch untauglich, weil die nötigen Radien für das sichere Einlenken fehlten.
5.4. Es ist einleuchtend, dass die beiden Bushaltestellen möglichst nahe beieinander und zudem in unmittelbarer Nähe zur Klosterstrasse, die das nördlich der Hauptstrasse liegende Quartier erschliesst, gebaut werden sollen. Das weiter westlich liegende Grundstück der Genossame Muotathal erscheint in dieser Hinsicht als weniger geeignet. Auch ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den Standort gegenüber dem ehemaligen Restaurant Sternen verwarf. Obschon nicht geklärt ist, wieviele der dort bestehenden Parkplätze aufgehoben werden müssten, so bestreiten die Beschwerdeführer immerhin nicht, dass es sich um mehrere handelt. Ob sie derzeit vermietet werden, erscheint nicht ausschlaggebend (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG), weshalb das Verwaltungsgericht auch nicht den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzte, wenn es auf diese Frage nicht einging. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb die Beschwerdeführer an ihrer Behauptung festhalten, sie würden einen Parkplatz bzw. die Einfahrt auf die Kantonsstrasse verlieren. Mit den betreffenden Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts, das zum gegenteiligen Schluss kommt, setzen sie sich nicht substanziiert auseinander, weshalb auf diese abzustellen ist (s. E. 4.1 hiervor). Weiter ist angesichts des Umstands, dass die Haltestelle nicht direkt vor dem Gebäude des Beschwerdeführers 1 geplant ist und es sich um eine periphere Haltestelle handelt, die zudem lediglich von ca. 30 Bussen täglich bedient wird, nicht davon auszugehen, er werde erheblich in seiner Privatsphäre betroffen oder habe übermässig unter Immissionen wie Abfall und Lärm zu leiden. Auch ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht davon ausging, auf einen Bus wartende Personen würden das Sichtfeld bei der Ausfahrt von seinem Grundstück nur marginal beschränken.
Unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Beurteilung der Erforderlichkeit und Zumutbarkeit des Eigentumseingriffs im vorliegenden Fall von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken, erweist sich nach dem Ausgeführten die Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie als unbegründet.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 und 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold