Art. 29 Abs. 1 BV; recusal of executive authorities in administrative proceedings; objective appearance of bias is not established by prior participation, repeated unfavorable decisions, or ordinary errors in case handling. For non-judicial authorities, the stricter standards of Art. 30 BV and Art. 6 EMRK do not apply without qualification; bias requires a personal interest, demonstrable personal antagonism, or exceptionally serious procedural or legal errors that reveal a grave breach of official duties (consid. 3.2–3.6). A deficient or incomplete expert report may be corrected within the pending procedure and does not by itself justify recusal. Repeated reversals on appeal primarily indicate poor administration, not necessarily partiality (consid. 3.4–3.7).
1C_52/2025
Urteil vom 24. November 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiberin Hänni.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinderat Wikon,
Heimatweg 3, 4806 Wikon,
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern,
Abteilung Gemeinden, Bundesplatz 14, 6002 Luzern.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht; Ausstand,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 6. Dezember 2024
(7H 23 285).
B.A.________ und A.A.________, D.C.________ und C.C.________ sowie E.________ leben in der Nähe der Gewerbezone von Wikon. Sie haben sich in den letzten Jahren immer wieder gegen Bauvorhaben verschiedener Unternehmen gewehrt, die zu Mehrverkehr geführt hätten, insbesondere von Lastwagen. In diesem Zusammenhang haben sie jeweils Bedenken hinsichtlich der Verkehrssicherheit und übermässiger Immissionen geltend gemacht. Dabei sind sie mit ihren Einwänden vor dem Gemeinderat von Wikon regelmässig nicht durchgedrungen, doch haben sie gegen die Entscheide des Gemeinderats erfolgreich mehrere Beschwerden vor dem Kantonsgericht Luzern und dem Bundesgericht geführt.
Mit Entscheid vom 13. Dezember 2022 hat das Bundesgericht die Beschwerde von A.A.________ und B.A.________, C.C.________ und D.C.________ sowie E.________ gegen die Baubewilligung in Sachen K.________ AG gutgeheissen und die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Wikon zurückgewiesen (vgl. Urteil 1C_16/2022). In diesem erneuten Verfahren vor dem Gemeinderat Wikon in derselben Sache haben die erwähnten Personen am 29. September 2023 unter anderem den Ausstand des gesamten Gemeinderats Wikon, der Gemeindeschreiberin und der Abteilungsleiterin Bau & Infrastruktur beantragt. Weil der Ausstand des ganzen Gemeinderats verlangt worden war, leitete dieser das Ausstandsbegehren zum Entscheid an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) weiter. Dieses hat das Ausstandsgesuch abgewiesen, und am 6. Dezember 2024 hat das Kantonsgericht die dagegen erhobene Beschwerde ebenfalls abgewiesen.
Gegen diesen Entscheid führen B.A.________ und A.A.________, D.C.________ und C.C.________ sowie E.________ beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, drei namentlich genannte Mitglieder des Gemeinderats, die Gemeindeschreiberin und die Abteilungsleiterin Bau & Infrastruktur seien in den Ausstand zu versetzen.
Der Gemeinderat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht beantragt deren Abweisung. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Zwischenentscheid über ein Ausstandsgesuch. Dem Rechtsstreit liegt eine öffentlich-rechtliche Bausache zugrunde, die grundsätzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. insb. Art. 82 lit. a, Art. 83, 86 Abs. 1 lit. d und Art. 92 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie leben in der Nähe des Baugrundstücks und sind daher zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.1. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.5.3). Die Beschwerdeführenden haben daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 150 II 346 E. 1.5.3).
1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung bzw. die Beweiswürdigung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig bzw. willkürlich ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Für eine Kritik am festgestellten Sachverhalt gilt das strenge Rügeprinzip.
Die Beschwerdeführenden argumentieren in ihrer ganzen Beschwerdeschrift wie vor einer Gerichtsbehörde, die berechtigt ist, den Sachverhalt frei zu ermitteln und zu überprüfen. Ihre Eingabe an das Bundesgericht enthält über Seiten hinweg tatsächliche Vorbringen, die aus dem angefochtenen Urteil des Kantonsgerichts nicht hervorgehen. Namentlich führen sie für alle abgelehnten Personen je in einer langen Liste zahlreiche Umstände an, die deren Befangenheit belegen sollen. Die Beschwerdeführenden machen diesbezüglich aber nicht geltend, die Vorinstanz habe den massgeblichen Sachverhalt offensichtlich unvollständig festgestellt, was einer - zulässigen - Willkürrüge gleichkäme. Ihre sachverhaltlichen Vorbringen haben deshalb unbeachtet zu bleiben, soweit sie über die vorinstanzlichen Feststellungen hinausgehen.
Die Beschwerdeführenden berufen sich auf Art. 29 Abs. 1 BV. Nach dieser Bestimmung müssen im Verwaltungsverfahren Personen, die Entscheidungen über Rechte und Pflichten zu treffen oder vorzubereiten haben, darunter auch Sachverständige, in den Ausstand treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten (BGE 137 V 210 E. 2.1.3). Die Verletzung einer kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung betreffend den Ausstand machen sie nicht geltend. Die Rechtsschrift enthält auch kaum rechtliche Ausführungen. Mit Bezug auf Art. 29 Abs. 1 BV wird zwar in allgemeiner Weise festgehalten, nach dieser Bestimmung dürften sich "Verwaltungbeamte" in Bezug auf die Beurteilung eines Sachverhalts nicht bereits zu Lasten einer Partei festgelegt haben. Die Beschwerdeführenden unterlassen es dagegen weitgehend, ihre anschliessenden - wie ausgeführt ohnehin unbeachtlichen - sachverhaltlichen Ausführungen in Bezug zur zitierten Verfassungsnorm zu setzen und anhand des angefochtenen Urteils aufzuzeigen, inwiefern ihre Ansprüche nach Art. 29 Abs. 1 BV verletzt worden sein sollten (vgl. oben E. 1.2). Sie genügen damit ihrer qualifizierten Begründungspflicht nach Art. 106 Abs. 2 BGG weitgehend nicht (vgl. oben E. 1.2).
3.1. Sinngemäss ist der Beschwerde immerhin zu entnehmen, dass die Beschwerdeführenden der Auffassung sind, die abgelehnten Mitglieder des Gemeinderats, die Gemeindeschreiberin und die Abteilungsleiterin Bau & Infrastruktur hätten durch ihre fehlerhaften Entscheide in früheren und aktuellen Verfahren ihre mangelnde Unbefangenheit gezeigt. Diese fehle insbesondere im vorliegenden Verfahren in Sachen K.________ AG, da die Gemeinderatsmitglieder fälschlicherweise behaupten würden, es bestehe eine Baubewilligung. Schliesslich beanstanden sie den Umgang der Genannten mit einem Verkehrsgutachten.
3.2. Der Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung wird für Exekutivbehörden durch Art. 29 Abs. 1 BV gewährleistet; das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts. Im Kern geht es darum, dass sich die für einen Entscheid zuständigen Personen in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Die strengen, für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit gemäss Art. 30 BV bzw. Art. 6 EMRK können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden.
Bei Exekutivbehörden ist insbesondere zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Deren Mitglieder sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung anderer öffentlicher Aufgaben (BGE 140 I 326 E. 5.2 mit Hinweisen). Aufgrund solcher weiterer öffentlicher Aufgaben können sich systembedingt intensive Kontakte zu einer verfahrensbeteiligten Person ergeben. Auch kann es gemäss der Rechtsprechung namentlich bei der Planung von komplexen Bauprojekten sinnvoll sein, durch vorprozessuale Abklärungen oder Verhandlungen die Voraussetzungen für ein effizientes Verfahren und einen sachgerechten Entscheid zu schaffen (BGE 140 I 326 E. 6.1 mit Hinweisen; vgl. sodann das Urteil des Bundesgerichts 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E. 3.1). Selbst eine Rückweisung zur Neubeurteilung begründet keine massgebliche Vorbefassung (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 6B_1285/2019 vom 22. Dezember 2020 E. 5.2.2 mit Hinweisen).
3.3. Im Wesentlichen haben nichtrichterliche Amtspersonen nach der Rechtsprechung nur dann in den Ausstand zu treten, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben, zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber der Partei ihre persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht haben oder wenn ihnen Verfahrens- oder Rechtsfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten gegenüber den Betroffenen hinauslaufen (Urteile des Bundesgerichts 1C_263_2024 vom 11. September 2025 E. 3.2; 2C_382/2018 vom 15 März 2019 E. 3 je mit Hinweisen).
3.4. Die Beschwerdeführenden erläutern, der Gemeinderat von Wikon sei seit 2011 bei Verfahren, in denen es - wie im vorliegenden - um Fragen der Verkehrssicherheit und der Erschliessung gegangen sei, wiederholt unterlegen. Dies ergibt sich auch aus dem angefochtenen Urteil. Ausser im ersten dieser Verfahren, so die Beschwerdeführenden weiter, seien die von ihnen abgelehnten Personen bereits im Amt gewesen und deshalb für die Fehlentscheide verantwortlich.
Wie in der vorstehenden E. 3.3 ausgeführt, vermögen behördliche Fehler nur ausnahmsweise den Anschein der Befangenheit der beteiligten Behördenmitglieder erwecken. Dies kann immerhin bei einer Häufung von Verfahrens- oder Rechtsfehlern von einer gewissen Bedeutung zutreffen. Die Gutheissung von Beschwerden im Rechtsmittelverfahren lässt aber nicht ohne Weiteres auf Fehler schliessen, die für den Ausstand relevant sind. Ist etwa eine Rechtsfrage erstmals zu entscheiden oder sind heikle Interessenabwägungen vorzunehmen, bei denen sich Argumente für die eine oder die andere Lösung vorbringen lassen, kann aus einer abweichenden Beurteilung durch eine Rechtsmittelinstanz nicht auf Voreingenommenheit der verfügenden Behörde geschlossen werden. Erst recht gilt dies in Fällen, in denen die kantonale Rechtsmittelinstanz die Einschätzung der Gemeindebehörde teilt und erst das Bundesgericht anders entscheidet. Die Vorinstanz weist auch zu Recht darauf hin, dass wiederholte Fehlentscheide primär einen Hinweis auf eine mangelhafte Qualität der Sachbearbeitung liefern.
Es ist zwar verständlich, wenn die Beschwerdeführenden eine gewisse Unzufriedenheit verspüren hinsichtlich der Behandlung ihrer Anliegen durch den Gemeinderat. Allein aus dem Umstand, dass dieser offenbar mehrere Bauvorhaben bewilligt hatte, die in den anschliessenden Rechtsmittelverfahren, teilweise erst vor Bundesgericht, gescheitert sind, lässt sich aber noch nicht auf Voreingenommenheit der beteiligten Mitglieder des Gemeinderats oder von Angestellten der Gemeinde schliessen. Die Beschwerdeführenden äussern sich nicht im Detail zu den Umständen, die zur Aufhebung von gemeinderätlichen Verfügungen im Rechtsmittelverfahren geführt haben. Damit gelingt es ihnen nicht, aufzuzeigen, dass die fehlerhaften Entscheide auf einer negativen Haltung ihnen gegenüber beruhen. Das Ausstandsgesuch erscheint in dieser Hinsicht ungenügend begründet.
3.5. Ein zweiter Umstand, der gemäss den Beschwerdeführenden eine Befangenheit begründet, ist der mit dem Gemeinderat geführte Schriftverkehr im Nachgang zum Bundesgerichtsurteil 1C_16/2022 (vgl. oben Ziff. B). Die Mitglieder des Gemeinderats hätten wiederholt Falschaussagen getätigt bezüglich der Existenz einer Baubewilligung in Sachen K.________ AG.
Auch hier ist auf die in der vorstehenden E. 3.3 dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung zu verweisen: Auch wenn die durch die Mitglieder des Gemeinderats getätigten Aussagen tatsächlich falsch wä-ren, würde dies nicht einen derart schweren Verfahrens- bzw. Rechtsfehler darstellen, dass eine Befangenheit angenommen werden müsste. Zudem ist dem Kantonsgericht beizupflichten, wenn es erwägt, das Verfahren diene ja gerade dazu, abzuklären, ob für den bestehenden Umschlags- und Aufbereitungsplatz eine Baubewilligung bestehe oder nicht. Gegen das Ergebnis dieser Abklärung bzw. gegen den daraus resultierenden Entscheid des Gemeinderats können die Beschwerdeführenden wiederum Beschwerde führen, wenn sie dessen Einschätzung nicht teilen.
3.6. Schliesslich leiten die Beschwerdeführenden einen Anschein der Befangenheit aus einem vom Gemeinderat in Auftrag gegebenen Verkehrsgutachten ab, welches gemäss ihren Vorbringen das verkehrstechnische Nadelöhr, die Einfahrt in die Musermatte, gar nicht behandle. Es sei kaum vorstellbar, dass dies auf einem Versehen beruhe; vielmehr müsse davon ausgegangen werden, der Gemeinderat sei gar nicht gewillt, die Frage der Verkehrssicherheit ernsthaft zu prüfen. Sodann monieren sie, die Viaplan AG, die das Gutachten verfasst habe, sei schon mehrfach für Unternehmen tätig gewesen, die im interessierenden Gebiet Bauprojekte ausgeführt hätten.
Die sachverhaltlichen Grundlagen zu diesen Rügen ergeben sich aus dem angefochtenen Entscheid. Die Vorinstanz führt aber mit Recht aus, die monierte Vorbefassung des Gutachters würde allenfalls dessen eigene Unbefangenheit in Frage stellen, nicht aber diejenige des Gemeinderats. Wenn die Beschwerdeführenden rügen, das Gutachten äussere sich nicht zur umstrittenen Frage der Verkehrsicherheit, gilt Ähnliches: Sollte das eingeholte Verkehrsgutachten tatsächlich unvollständig sein, könnte der Gemeinderat dieses ergänzen lassen und den allfälligen Mangel beheben. In seiner Vernehmlassung betont dieser denn auch, die Prüfung der Verkehrssicherheit werde im Baubewilligungsverfahren erfolgen, das ausdrücklich vorbehalten bleibe. Die Bewilligung für das strittige Projekt scheint demnach noch nicht erteilt worden zu sein und es darf davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat als Baubewilligungsbehörde die Einwände der Beschwerdeführenden gebührend prüfen wird.
3.7. Insgesamt vermag beim jetzigen Verfahrensstand also die Kritik der Beschwerdeführenden noch nicht den Anschein der Befangenheit der abgelehnten Mitglieder des Gemeinderats, der Gemeindeschreiberin oder der Abteilungsleiterin Bau & Infrastruktur zu erwecken. Angesichts der Komplexität der verschiedenen Bau- und Erschliessungsprojekte in der Gemeinde und der wiederholten Fehlentscheide könnte es jedoch sinnvoll sein, wenn sich der Gemeinderat von einer aussenstehenden Fachperson juristisch und allenfalls auch anderweitig beraten liesse, um im vorliegenden sowie zukünftigen Verfahren eine ausreichende Qualität der Sachbearbeitung garantieren zu können.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführenden kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Sie haften solidarisch (Art. 66 Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen sind nicht zu sprechen (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführenden auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Wikon, dem Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. November 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Hänni