{T 0/2}
1C_522/2014
Urteil vom 18. März 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Gemeinderat Zell, Spiegelacker 5, 8486 Rikon im Tösstal,
handelnd durch die Werkkommission Zell, 8486 Rikon im Tösstal, und diese vertreten durch Rechtsanwalt Dr. François Ruckstuhl.
Gegenstand
Grundwasserschutzzone,
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. September 2014 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
Die Gemeinde Zell (ZH) hat mit Beschluss des Gemeinderats vom 25. Oktober 2012 einen überarbeiteten Schutzzonenplan für verschiedene Quellfassungen der Wasserversorgung Zell sowie das dazu gehörende Schutzzonenreglement verabschiedet. A.________, B.________ und C.________, alle drei Eigentümer von Grundstücken, die neu der engeren Schutzzone zugewiesen werden, erhoben dagegen erfolglos Rekurs beim Bezirksrat Winterthur. Mit Urteil vom 4. September 2014 (versandt am 3. Oktober 2014) wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine dagegen gerichtete Beschwerde der drei Grundeigentümer ebenfalls ab.
Mit Eingabe vom 31. Oktober 2014 erheben A.________, B.________ und C.________ beim Bundesgericht "Rekurs" gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Sie beantragen dessen Aufhebung, soweit es die Quelle "Obere Rüti" betrifft; eventuell sei diese Quelle aus der Wasserversorgung Zell zu entlassen.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Zell beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat am 19. Januar 2015 eine Vernehmlassung eingereicht.
Die Beschwerdeführer haben repliziert.
1.1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren betreffend die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen im Sinne von Art. 20 GSchG (SR 814.20) und damit eine öffentlichrechtliche Angelegenheit zu Grunde. Da auf diesem Rechtsgebiet kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG vorliegt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Die unzutreffende Bezeichnung des Rechtsmittels schadet nicht (vgl. BGE 136 II 497 E. 3.1 S. 499).
1.2. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Grundstücken, die neu der engeren Schutzzone (Zone S2) zugewiesen wurden, womit Eigentumsbeschränkungen verbunden sind. Sie sind somit durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen (teilweiser) Aufhebung, weshalb sie gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt sind.
1.3. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Darunter fällt namentlich die Verletzung von Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Dagegen prüft es die Verletzung von Grundrechten nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig - d.h. willkürlich - ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels ausserdem für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann. Der Betroffene hat darzulegen, dass und inwiefern dies klar und eindeutig der Fall ist (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 184 E. 1.2 S. 187 mit Hinweisen).
Vorliegend ist streitig, ob der überarbeitete Schutzzonenplan vom 25. Oktober 2012 betreffend die Quellfassung "Obere Rüti" gegen die Eidgenössische Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) verstösst. Dies ist im Folgenden zu prüfen.
Soweit die Beschwerdeführer dagegen einen schweren Eingriff in ihre Eigentumsrechte geltend machen, der einer materiellen Enteignung ihrer Liegenschaften gleichkomme, ist darauf mangels Begründung nicht einzutreten. Die Frage einer allfälligen Entschädigung wegen materieller Enteignung ist im Übrigen nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, wie bereits der Bezirksrat in seinem Entscheid (S. 14/15) festgehalten hat.
1.4. Mit dieser Massgabe ist auf die fristgerecht erhobene Beschwerde einzutreten.
2.1. Die Vorinstanz hat erkannt, dass sich der Schutzzonenplan bzw. das dazugehörige Reglement und die damit verbundenen Eingriffe ins Eigentum der Beschwerdeführer auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen können. Es bestehe ein öffentliches Interesse am Schutz der beiden Trinkwasserquellfassungen Obere Rüti und Holzwiesen vor Beeinträchtigungen, deren Anteil an die Trinkwasserversorgung der Gemeinde Zell rund ein Viertel betrage. Der Schutzzonenplan sei geeignet, künftige Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern, und sei hierfür auch erforderlich, da kein gesetzlich vorgesehener Sonderfall vorliege, der eine kleinere Schutzzone erlauben würde. Die dadurch verursachten Nutzungsbeschränkungen seien nicht besonders schwerwiegend und damit verhältnismässig. Die Lettenbergstrasse sei eine bestehende, öffentliche Verbindungsstrasse, die nicht geschlossen werden könne. Die Gemeinde habe die Pflicht, den in der Schutzzone gelegenen Strassenabschnitt spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten der Schutzzonenbestimmungen mit baulichen Massnahmen so anzupassen, dass durch den Betrieb und die Entwässerung der Strasse eine direkte Gefährdung der Fassung ausgeschlossen sei, was zwischenzeitlich erfolgt sei.
2.2. Die Beschwerdeführer sind ihrerseits der Auffassung, hinsichtlich der Quelle "Obere Rüti" seien die bisherigen Schutzzonen und Reglemente beizubehalten oder es sei diese Quelle aus der Wasserversorgung Zell zu entlassen. Sie begründen dies damit, die Quellfassung vermöge den gewässerschutzrechtlichen Anforderungen ohnehin nicht zu genügen, da sich die Lettenbergstrasse in unmittelbarer Nachbarschaft des Quellfassungsstrangs befinde, was den Mindestanforderungen der GSchV widerspreche. Die bisher getroffenen Massnahmen, um eine gewässerschutzkonforme Strassenentwässerung zu gewährleisten, seien unzureichend. Der erhöhte Randstein sei sogar kontraproduktiv, weil er bei Starkregen das Schmutzwasser bergab kanalisiere und direkt in die engere Schutzzone leite. Im Winter bilde sich in der sehr engen Strassenkurve exakt neben der Wasserfassung regelmässig Schwarzeis. Es sei nur dem Zufall zu verdanken, dass es bisher nicht zu Verkehrsunfällen und damit zu einer Kontamination der Fassung gekommen sei.
Nach Art. 20 Abs. 1 GSchG scheiden die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungen aus und legen die notwendigen Eigentumsbeschränkungen fest. Die Inhaber der Grundwasserfassungen müssen unter anderem die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen durchführen (Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG). Der planerische Schutz der Gewässer wird in Art. 29 GSchV in Verbindung mit Anhang 4 GSchV präzisiert (dazu Urteil 1C_55/2007 vom 27. Februar 2008, in BGE 134 II 137 nicht publizierte E. 2.2.2, publ. in URP 2008 S. 223).
3.1. Die Grundwasserschutzzonen bestehen aus dem Fassungsbereich (Zone S1), der Engeren Schutzzone (Zone S2) und der Weiteren Schutzzone (Zone S3; vgl. Ziff. 121 Anhang 4 GSchV). Die hier interessierende Zone S2 soll verhindern, dass Keime und Viren in die Grundwasserfassung oder -anreicherungsanlage gelangen, das Grundwasser durch Grabungen und unterirdische Arbeiten verunreinigt und der Grundwasserzufluss durch unterirdische Anlagen behindert wird (Ziff. 123 des Anhangs 4 GSchV). Ziff. 22 des Anhangs 4 GSchV definiert die Anforderungen an die verschiedenen Schutzzonen und legt namentlich je nach Schutzbedürfnis unterschiedliche Nutzungsbeschränkungen fest.
3.2. Grundwasserschutzzonen sollen das Wasser von Trinkwasserfassungen vor Beeinträchtigung schützen. In aller Regel rechtfertigt sich deshalb die Ausscheidung einer Schutzzone auch und gerade dann, wenn potenzielle Verunreinigungsherde vorhanden sind. Steht dagegen von vornherein fest, dass sich das Schutzziel nicht erreichen lässt, weil eine Beeinträchtigung des Grundwassers bereits eingetreten ist oder schwerwiegende Gefährdungen bestehen und eine Sanierungsmöglichkeit ausgeschlossen erscheint, ist die Fassung als Trinkwassergewinnungsanlage aufzuheben. In diesem Fall besteht kein öffentliches Interesse mehr an der Ausscheidung einer Grundwasserschutzzone (Urteil 1A.284/1996 vom 8. September 1997 E. 2c).
Bestehen in der Zone S2 bereits Anlagen, von denen eine wesentliche (d.h. nicht nur geringfügige) Gefährdung der Grundwasserfassung ausgeht, ist in erster Priorität die Beseitigung der Gefährdung zu prüfen, vor allem bei Fassungen, die für die Wasserversorgung wichtig und unverzichtbar sind (Wegleitung Ziff. 4.4.2 S. 96 unten). Hierfür müssen nicht nur alle dem Stand der Technik entsprechenden, sondern auch alle objektiv in Frage kommenden und erforderlichen Massnahmen ergriffen werden, die eine Grundwasserverschmutzung nach praktischer Erfahrung ausschliessen. Hierfür ist eine sorgfältige Prüfung erforderlich; eine grobe Abschätzung, wonach eine Gefährdung unwahrscheinlich sei, genügt nicht (Wegleitung Ziff. 4.3.2 S. 96 oben). Kann die Gefährdung durch Sanierungsmassnahmen nicht ausgeschlossen werden, so muss die bestehende zonenwidrige Anlage innert angemessener Frist beseitigt werden (Art. 31 Abs. 2 lit. b GSchV; Wegleitung Ziff. 4.3.2 S. 95 unten). Ist dies nicht möglich, so hat die zuständige Behörde eine Frist zur Verlegung oder zur Aufgabe der Fassung festzusetzen (Wegleitung Ziff. 4.4.4 S. 97). Anlagen des Strassenverkehrs können die Gewässerqualität erheblich beeinträchtigen (vgl. BUWAL [heute: BAFU], Gewässerschutz bei der Entwässerung, Wegleitung, Bern, 2002, S. 21 ff.). Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die Lettenbergstrasse als Verbindungsstrasse zwischen Zell und Lettenberg nicht aufgehoben werden könne. Sie ging aber davon aus, dass eine Gefährdung der Grundwasserfassung durch die bereits erfolgten baulichen Massnahmen, insbesondere durch die Betonabdeckung und die schutzzonenkonforme dichte Strassenentwässerung, ausgeschlossen werde (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.7).
3.2.1. Aus den Akten ergibt sich, dass der ca. 15 m lange Fassungsstrang und die Leitung bis zur Brunnstube zum Schutz der Fassung vor Schäden durch den Strassenbetrieb (Deformationen bzw. Verformungen der Fassungsbauten) bereits bei der Neufassung der Quelle im Jahr 1981 mit einer 29 m langen und über 2 m breiten Betonplatte überdeckt wurden. Im Jahr 2011 wurde die Strasse saniert und die Entwässerung abgedichtet. Der alte Auslauf der Strassenentwässerung ins Kulturland und in das öffentliche Gewässer Nr. 15.1 wurden aufgehoben und es wurde eine neue Strassenentwässerung gebaut, welche das Strassenwasser in die unterliegende bestehende Strassenentwässerung weiterleitet. Gemäss Protokoll der Werkkommission der Gemeinde Zell vom 17. April 2013 (Punkt 11 S. 4) wird heute das Strassenwasser von der Lettenbergstrasse weder direkt noch indirekt in die neue Schutzzone geleitet oder zur Versickerung gebracht. Zudem wurde eine Hinweistafel "Wasserschutzgebiet" aufgestellt.
3.2.2. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass diese Sanierungsmassnahmen getroffen worden sind; sie sind jedoch der Auffassung, diese genügten nicht, um eine Gefährdung der Quellfassung auszuschliessen.
Im hydrogeologischen Bericht vom 30. September 2009 (S. 21 Ziff. 5.3) zu den Quellfassungen von Zell werden diese Vorkehren als angemessen beurteilt. Darüber hinaus stellt das Gutachten fest, die Trinkwasserqualität der Fassung "Obere Rüti" sei einwandfrei; insbesondere bestätigten der tiefe Natrium- und Chlorgehalt die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen.
Das BAFU gelangt in seiner Vernehmlassung vom 19. Januar 2015 (Ziff. 3.2) zur Auffassung, dass mit den getroffenen Massnahmen eine Gefährdung der Quellfassung durch die bestehende Lettenbergstrasse ausgeschlossen werden könne und der Weiterbestand der Strasse in der Schutzzone S2 deshalb mit den Anforderungen der GSchV vereinbar sei. Die einwandfreie Wasserqualität der Fassung Obere Rüti und die Feststellung des hydrologischen Berichts vom 30. September 2009, wonach kein Einfluss von Strassensalz erkennbar sei (tiefer Chlorid- und Natriumgehalt), bestätige die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen. Es sei jedoch sicherzustellen, dass keine tiefgreifenden Arbeiten am Rand der Zone S1, die in unmittelbarer Nähe zur Strasse liege, vorgenommen würden.
Das Bundesgericht hat keine Veranlassung, von dieser Einschätzung der Umweltschutzfachstelle des Bundes abzuweichen. Wurde die Strassenentwässerung abgedichtet, bedeutet es keine Gefährdung der Quellfassung, wenn das Schmutzwasser - wie die Beschwerdeführer vorbringen - bei Starkregen bergab kanalisiert wird, da es in die unterliegende Strassenentwässerung und nicht (direkt oder indirekt) in die Schutzzone gelangt. Gleiches gilt grundsätzlich für bei einem Unfall auf der Strasse auslaufende wassergefährdende Flüssigkeiten.
3.3. Letztlich kann die Frage, ob die bereits getroffenen Massnahmen genügen, um eine Gefährdung der Quellfassung auszuschliessen (z.B. ob Fahrzeuge aufgrund hoher Geschwindigkeit bei glatter Strasse aus der sehr engen Kurve über den Randstein in die Schutzzone geschleudert werden könnten) offen bleiben. Entscheidend ist, dass das angefochtene Schutzzonenreglement in Ziff. 8.8 die Gemeinde verpflichtet, alle notwendigen Massnahmen zu treffen, um eine Gefährdung der Fassung durch den Strassenbetrieb auszuschliessen. Sollten die bereits verwirklichten Massnahmen hierfür nicht genügen, müssten daher zusätzliche Massnahmen getroffen werden (z.B. Sicherheitsmauern an der Kurvenaussenseite oder eine Teilverlegung der Strasse, um die Kurve im Bereich Obere Rüti abzuschneiden). Dass solche Massnahmen von vornherein unmöglich oder ungeeignet wären, wird von den Beschwerdeführern nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.
Nach dem Gesagten erweist sich der überarbeitete Schutzzonenplan der Gemeinde Zell als bundesrechtskonform. Die Beschwerde ist unbegründet; sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Die Gemeinde Zell obsiegt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter Solidarhaft auferlegt.
3. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Zell, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. März 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Merkli
Die Gerichtsschreiberin: Gerber