Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 33 RPG; Art. 36a GSchG; Art. 41a GSchV; Art. 19 RPG; planning revision and watercourse space: scope of the right to be heard, anticipatory assessment of evidence, and discretion in waiving or adapting the watercourse space. The duty to hear parties is satisfied where the decisive considerations are stated and the file allows informed review; a court may refuse additional evidence if it can will a non-arbitrary anticipatory assessment that it would not alter the outcome. Under Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV, waiver of a watercourse space for culverted waters is a discretionary exception requiring concrete balancing of public and private interests; there is no entitlement to waiver. The concept of densely built-up area is to be construed restrictively. Under Art. 19 RPG, sufficient access requires only technically and legally adequate access for the intended use, not an ideal access solution.
1C_522/2022
Urteil vom 25. März 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Siegrist,
Beschwerdeführer,
gegen
Gegenstand
Revision Nutzungsplan Siedlung und Kulturland,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 18. August 2022 (WBE.2021.163 / ME / wm).
Die Einwohnergemeinde Brugg revidiert ihre Nutzungsplanung. Vom 26. Februar 2018 bis zum 27. März 2018 lag die "Gesamtrevision Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland" öffentlich auf. Dagegen erhob A.________ eine Einwendung. Er ist Eigentümer der Parzelle Nr. 326, die 3'740 m2 gross und teilweise bebaut ist. Das Grundstück ist der Wohnzone 2 (W2) zugewiesen und grenzt östlich an die Freudensteinstrasse. Entlang dem westlichen, unbebauten Bereich verläuft der eingedolte Süssbach. Südlich grenzt die Parzelle an die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA-A), im Übrigen ist sie von der W2 umgeben. Mit der Einwendung wollte A.________ im Wesentlichen erreichen, dass durch eine veränderte Zonierung von der südlichen Ecke seiner Parzelle bis zur Altenburgerstrasse ein "Erschliessungskorridor" geschaffen wird. Zudem wehrte er sich gegen die Festsetzung eines Gewässerraums beim Süssbach.
Nach durchgeführter Einigungsverhandlung wies der Stadtrat Brugg die Einwendung von A.________ mit Beschluss vom 22. August 2018 ab. Der Einwohnerrat Brugg beschloss die Revision der Nutzungsplanung am 22. November 2019. Nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist wurde der Planbeschluss am 9. Januar 2020 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
Dagegen erhob A.________ Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau, wobei er im Wesentlichen seine in der Einwendung erhobenen Begehren erneuerte. Der Regierungsrat beschloss am 24. März 2021, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (Beschwerdeentscheid, RRB Nr. 2021-000338). Gleichentags genehmigte er die Gesamtrevision der Nutzungsplanung mit Ausnahmen, die jedoch nicht im Zusammenhang mit der Beschwerde von A.________ standen (Genehmigungsentscheid, RRB Nr. 2021-000339). Eine von diesem in der Folge eingelegte Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 18. August 2022 ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 28. September 2022 beantragt A.________, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben. Von der südlichen Ecke der Parzelle Nr. 326 sei ein Erschliessungskorridor (ca. 4 m Breite) zur Altenburgerstrasse von der Zone OeBA-A in die Wohnzone 2 umzuzonen. Zudem seien die privaten Gärten auf der Parzelle Nr. 331 und das Strassenareal (Altenburgerstrasse und Gartenackerweg) der Wohnzone 2 zuzuweisen. Weiter sei der Gewässerraum auf den Parzellen Nrn. 331, 326 und 311 bis zur Aare aufzuheben. Eventualiter sei er auf eine Breite von 4 m, gemessen ab dem Rand der Gerinnesohle, zu beschränken. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (DBVU) und die Einwohnergemeinde Brugg beantragten, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat sich im Rahmen seiner Zuständigkeit geäussert, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen. Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik an seinen Rechtsanträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 24. Oktober 2022 hat das Bundesgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 141 II 50 E. 2.1).
1.2. Der rechtserhebliche Sachverhalt geht aus den Akten hinreichend hervor. Auf die Durchführung eines Augenscheins und einer Parteibefragung kann daher verzichtet werden.
2.1. In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Das Verwaltungsgericht habe keinen Augenschein durchgeführt und auch nicht hinreichend begründet, weshalb es davon abgesehen habe. In Bezug auf die Fragen der Erschliessung und des Gewässerraums sei jedoch die direkte Wahrnehmung zentral, damit die Topografie des Grundstücks und die Möglichkeit, Arbeiten am eingedolten Süssbach vorzunehmen, beurteilt werden könnten. Weiter kritisiert er, er habe sich vor dem Verwaltungsgericht nicht persönlich äussern können und weder das Verwaltungsgericht noch der Regierungsrat hätten die kommunalen Akten beigezogen, obwohl er dies beantragt habe.
2.2. Das Verwaltungsgericht legte im angefochtenen Entscheid dar, die Beweisanträge könnten an der rechtlichen Beurteilung nichts mehr ändern. Die relevanten Umstände für die Beurteilung liessen sich den Akten und den Online-Karten des kantonalen Geoportals entnehmen. Diese genügten insbesondere zur Beurteilung der strassenmässigen Erschliessung. Im Hinblick auf den eingedolten Süssbach wäre ein Augenschein ohnehin nicht ergiebig. Es sei unstrittig, dass keine Revitalisierung angestrebt werde. Nachdem sich der Beschwerdeführer in den Rechtsschriften ausführlich geäussert habe, bestehe auch keine Veranlassung für eine Parteibefragung. Der rechtserhebliche Sachverhalt sei erstellt. Soweit der Beschwerdeführer den Beizug weiterer Vorakten beantrage, fehle jeglicher Grund zur Annahme, dass die vorliegenden Akten nicht vollständig seien. Er habe denn auch nicht benennen können, welche Aktenstücke fehlen sollten.
2.3. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht weiter all jene Befugnisse, die den Betroffenen einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen können. Die Betroffenen haben insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis. Das Gericht kann jedoch Beweisanträge ablehnen, wenn es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener antizipierter Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 147 IV 534 E. 2.5.1; 144 II 427 E. 3.1.3; je mit Hinweisen).
2.4. Indem das Verwaltungsgericht darlegte, dass sich der entscheidrelevante Sachverhalt hinreichend aus den Akten und den Online-Karten des kantonalen Geoportals ergebe und eine mündliche Äusserungsmöglichkeit nicht erforderlich sei, nachdem sich der Beschwerdeführer ausführlich schriftlich habe äussern können, genügte es der Pflicht zur Begründung seines Entscheids.
2.5. Weiter ist der Entscheid des Verwaltungsgerichts, auf die beantragten Beweismassnahmen zu verzichten, auch inhaltlich nicht bundesrechtswidrig. Es ist nicht erkennbar, weshalb die Möglichkeit, am eingedolten Süssbach Arbeiten vorzunehmen, vor Ort besser beurteilt werden könnte, und der Beschwerdeführer legt dies auch nicht konkret dar. Wie zudem auch aus den nachfolgenden Erwägungen zur Erschliessung hervorgeht (s. E. 9 hiernach), ist die Höhendifferenz zwischen dem westlichen und dem östlichen Teil des Grundstücks des Beschwerdeführers, soweit sie umstritten ist, nicht von entscheidender Bedeutung. Ob ein Augenschein geeignet wäre, sie zu messen, kann dabei offenbleiben. Schliesslich durfte das Verwaltungsgericht ohne in Willkür zu verfallen davon ausgehen, dass eine persönliche Anhörung keine wesentlichen zusätzlichen Erkenntnisse hervorbringen würde. Die sich stellenden Sachverhaltsfragen liessen sich in angemessener Weise im schriftlichen Verfahren beurteilen.
2.6. Schliesslich legt der Beschwerdeführer auch vor Bundesgericht nicht konkret dar, welche Aktenstücke fehlen sollten. Soweit er vorbringt, dies betreffe insbesondere das Einwendungsverfahren, ergibt ein Blick in die Akten, dass diese sowohl die Einwendung des Beschwerdeführers vom 27. März 2018 als auch das Protokoll der Einigungsverhandlung vom 14. Juni 2018, die Stellungnahme des Beschwerdeführers dazu und schliesslich auch den Beschluss des Stadtrats vom 22. August 2018 enthalten. Die Rüge erweist sich in dieser Hinsicht als nicht hinreichend substanziiert, weshalb darauf nicht einzutreten ist (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.1. Der Beschwerdeführer weist weiter darauf hin, er habe den Ausstand von Rechtsanwalt B.________ verlangt, nachdem er gesehen habe, dass dieser zur Einwendungsverhandlung vorgeladen worden sei. Es sei davon auszugehen, dass Rechtsanwalt B.________ die Einwohnergemeinde Brugg bei der Ortsplanungsrevision juristisch beraten habe. Die gegenteilige Feststellung im angefochtenen Entscheid sei offensichtlich falsch. Die Gemeinden Brugg und Windisch hätten ihre Ortsplanungsrevision gemeinsam angegangen. Ein Streitpunkt sei die Zonierung der Parzelle Nr. 3020 in Windisch gewesen. Diesbezüglich habe ihn Rechtsanwalt B.________ in einem früheren Verfahren im Jahr 2013 vertreten. Rechtsanwalt B.________ sei deshalb im Hinblick auf die Ortsplanungsrevision Raum Brugg Windisch bereits für ihn tätig gewesen und hätte deshalb in den Ausstand treten müssen. Es liege mithin eine Doppelvertretung vor. Trotzdem habe die Gemeinde sein Ausstandsgesuch nicht einmal behandelt. Dieses vom Regierungsrat und vom Verwaltungsgericht geschützte Vorgehen verletze Art. 29 Abs. 1 BV und stelle eine willkürliche Anwendung von § 16 des Gesetzes vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) dar.
3.2. Das Verwaltungsgericht legte dar, gemäss den Ausführungen des Regierungsrats sei Rechtsanwalt B.________ am Einwendungs- und Beschwerdeverfahren zur allgemeinen Nutzungsplanung der Einwohnergemeinde Brugg nicht beteiligt gewesen und habe diese auch nicht im Beschwerdeverfahren vertreten oder beraten. Wegen der offensichtlich fehlenden Beteiligung am Verfahren sei weder im Einwendungs- noch im Beschwerdeverfahren ein Entscheid über seinen Ausstand erforderlich gewesen.
3.3. Der Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung wird für Exekutivbehörden durch Art. 29 Abs. 1 BV gewährleistet. Das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts (BGE 140 I 326 E. 5.2 mit Hinweis). Es kann sich über die Behördenmitglieder hinaus auch auf Dritte erstrecken, die an der Vorbereitung der Entscheidung mitwirken (BGE 119 V 456 E. 5a). Dasselbe gilt nach der Praxis zu § 16 VRPG auch gemäss dem hier anwendbaren kantonalen Prozessrecht (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 13. März 2014, in: Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2014 S. 188), welches das Bundesgericht allerdings lediglich auf Willkür (Art. 9 BV) prüft (vgl. Art. 95 BGG).
3.4. Im Licht von Art. 29 Abs. 1 BV ist allerdings vorausgesetzt, dass die betreffende Person tatsächlich an der Entscheidvorbereitung mitgewirkt hat, was das Verwaltungsgericht hier verneint. Diesbezüglich ergibt sich zwar aus den Akten, dass die Gemeinde Brugg die an den Vertreter des Beschwerdeführers gerichtete Einladung zur Einigungsverhandlung in Kopie auch Rechtsanwalt B.________ zugestellt hatte. Weder nahm dieser jedoch an der Einigungsverhandlung teil noch weist der Beschwerdeführer auf irgendwelche anderen Anzeichen hin, dass Rechtsanwalt B.________ in Bezug auf das den Beschwerdeführer betreffende Verfahren an der Entscheidvorbereitung beteiligt war. Eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung (Art. 97 Abs. 1 BGG) ist in dieser Hinsicht zu verneinen. Ist somit davon auszugehen, dass Rechtsanwalt B.________ für das vorliegende Verfahren nicht vom persönlichen Anwendungsbereich von Art. 29 Abs. 1 BV und § 16 VRPG erfasst wird, erweist sich das Ausstandsbegehren als unzulässig und ist deshalb auch nicht zu beanstanden, dass kein Ausstandsverfahren durchgeführt wurde (vgl. BGE 114 Ia 278 E. 1; Urteil 4F_9/2023 vom 12. Januar 2024 E. 2 mit Hinweisen).
4.1. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das DBVU hätte das Verfahren vor dem Regierungsrat nicht instruieren dürfen. Im Planungsbericht sei festgehalten worden, dass in Absprache mit dem Kanton auf Stufe Nutzungsplanung ein Gewässerraum ausgeschieden werde. Aufgrund der Zuständigkeitsordnung in der kantonalen Verwaltung sei davon auszugehen, dass damit das DBVU gemeint gewesen sei. Es habe somit zur Frage des Gewässerraums bereits Stellung bezogen und hätte in der Folge gestützt auf Art. 29 Abs. 1 BV und § 16 VRPG nicht mehr am Verfahren mitwirken dürfen. Hinzu komme, dass sich das Verwaltungsgericht mit dieser bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Rüge nicht auseinandergesetzt habe, was den Anspruch auf rechtliches Gehör verletze.
4.2. Die Beschwerde ans Verwaltungsgericht enthält an der vom Beschwerdeführer angegebenen Stelle keine hinreichend substanziierte Rüge betreffend die Frage, ob das DBVU befangen sei und deshalb bei der Vorbereitung des Entscheids nicht hätte mitwirken dürfen. Das Verwaltungsgericht verletzte deshalb seine Begründungspflicht nicht, wenn es darauf nicht einging.
4.3. Inhaltlich erweist sich die Kritik ebenfalls als unbegründet. In der Verwaltung und der ihr vorstehenden Regierung kann es zu einer sachbedingten Kumulation verschiedener Aufgaben kommen, die im öffentlichen Interesse liegt und noch keine Befangenheit begründet (ausführlich: BGE 140 I 326 5.2 und 6.1 mit Hinweisen). Der Umstand allein, dass die Einwohnergemeinde Brugg vor der Ausscheidung eines Gewässerraums mit dem Kanton Kontakt aufgenommen hat, ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Zudem geht aus der vom Beschwerdeführer zitierten Stelle des Planungsberichts nicht hervor, dass das DBVU in der hier strittigen Frage der Festlegung eines Gewässerraums verbindlich Stellung bezogen hätte. Eine Art. 29 Abs. 1 BV verletzende Befangenheit ist deshalb nicht erkennbar, ebensowenig eine willkürliche Anwendung von § 16 VRPG. Im Übrigen könnte der Vorwurf der Befangenheit von vornherein nur diejenigen Behördenmitglieder treffen, die sich mit der Sache bereits befasst haben, nicht aber die gesamte Behörde (hier: das DBVU; vgl. Urteil 1C_647/2021 vom 15. September 2022 E. 2.2 mit Hinweisen).
5.1. Gemäss § 25 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Aargau vom 19. Januar 1993 über Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) werden die allgemeinen Nutzungspläne durch das nach der Gemeindeorganisation zuständige Organ erlassen (Satz 1). Die Einwendungsentscheide des Gemeinderats sind dem zuständigen Organ bekannt zu geben, binden es aber nicht (Satz 2). Der Gemeinderat orientiert das zuständige Organ über die von ihm vorgeschlagenen Abweichungen vom öffentlich aufgelegten Entwurf und begründet sie (Satz 3).
Gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts reichte der Stadtrat Brugg gestützt auf diese Bestimmungen dem Einwohnerrat Brugg einen Bericht und einen Antrag ein, wobei er auf die erledigten Einwendungen hingewiesen und die Anpassungen des Planentwurfs detailliert aufgelistet, jedoch die Einwendungsentscheide nicht beigelegt habe. Dieses Vorgehen sei rechtlich nicht zu beanstanden. Massgebend sei, dass für die Mitglieder des Einwohnerrats die Möglichkeit bestanden habe, auf Verlangen Einsicht in die Einwendungsentscheide zu erhalten. Ein Anspruch des Beschwerdeführers, dass seine in der Einwendung vorgetragenen Anliegen dem Einwohnerrat hätten dargelegt werden müssen, lasse sich aus § 25 Abs. 1 BauG nicht ableiten.
Der Beschwerdeführer ist dagegen der Auffassung, ein passives Bereithalten der Einwendungsentscheide bedeute keine Bekanntgabe im Sinne des Gesetzes. Die gegenteilige vorinstanzliche Auffassung sei willkürlich. Zudem würde durch das gesetzeswidrige Vorgehen sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, weil der Einwohnerrat seine Anliegen nicht gekannt habe und deshalb nicht habe berücksichtigen können.
5.2. Die vorinstanzliche Auslegung von § 25 Abs. 1 BauG hält einer Willkürprüfung stand. Zwar kann es sich als sinnvoll erweisen, wenn dem Einwohnerrat nicht nur die Anpassungen des Planentwurfs im Einzelnen dargelegt werden, sondern auch die nicht berücksichtigten Einwendungen. Immerhin erfuhren jedoch der Einwohnerrat bzw. seine Mitglieder von den erhobenen Einwendungen und hatten auch die Möglichkeit, diese zu konsultieren. Hinweise auf die Existenz von Dokumenten verbunden mit der Möglichkeit der Kenntnisnahme erfüllen auch in anderen Bereichen des öffentlichen Rechts die rechtlichen Publizitätsanforderungen, so etwa bei der Publikation von Baugesuchen im amtlichen Publikationsorgan bei gleichzeitiger öffentlicher Auflage der vollständigen Baugesuchsunterlagen. Da § 25 Abs. 1 BauG die Form, in welcher die Einwendungsentscheide dem zuständigen Organ bekannt zu geben sind, nicht konkretisiert, ist jedenfalls nicht offensichtlich falsch, wenn das Verwaltungsgericht das Vorgehen des Stadtrats Brugg als zulässig erachtete.
5.3. Hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 29 Abs. 2 BV ist zu berücksichtigen, dass im Raumplanungsrecht individueller Rechtsschutz und damit die Gewährung des rechtlichen Gehörs in Art. 33 RPG abschliessend konkretisiert werden: Nutzungspläne werden danach öffentlich aufgelegt (Abs. 1). Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor (Abs. 2) und gewährleistet volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Damit erhalten die Legitimierten (Abs. 3 lit. a) Gelegenheit, im Beschwerdeverfahren mit ihren Anliegen zu den sie tangierenden Planänderungen gehört zu werden.
Das Bundesgericht führte dazu in BGE 135 II 286 aus, das kantonale Recht, dem das Bundesrecht Rechnung trage, sehe vielfach eine Trennung des politischen Willensbildungsprozesses vom Rechtsmittelverfahren in dem Sinne vor, dass die im Dienste des Rechtsschutzes stehende Planauflage erst nach dem Entscheid des zuständigen Organs, in der Regel der Gemeindeversammlung als der Legislative der Gemeinde, erfolge. Infolgedessen könnten Einwendungen im Rahmen eines Einsprache- oder Beschwerdeverfahrens vorgebracht werden. Dabei sei in Kauf zu nehmen, dass sich die Betroffenen je nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens erst gegenüber der Rechtsmittelinstanz erstmalig rechtlich zur Wehr setzen könnten und nicht schon gegenüber der Planungsbehörde. Damit gehe einher, dass die Rechtsmittelinstanz, die zwar über eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfüge, das Planermessen der Planungsbehörde respektiere. Insoweit möge der Standard der Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren jenem der Gehörsgewährung im Einspracheverfahren nicht vollumfänglich zu entsprechen. Dennoch sei der Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt (a. a. O., E. 5.3).
Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich, dass der Stadtrat Brugg von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet war, dem Einwohnerrat sämtliche Einwendungsentscheide vorzulegen. Der Beschwerdeführer hatte nach der Publikation des Planbeschlusses durch den Einwohnerrat die Möglichkeit (von der er Gebrauch machte), ein Rechtsmittel an den Regierungsrat zu erheben und seine Anträge, mit denen er im Einwendungsverfahren keinen Erfolg gehabt hatte, nochmals vorzutragen. Den dargelegten, in Art. 29 Abs. 2 BV im Grundsatz verankerten und in Art. 33 RPG konkretisierten Anforderungen des rechtlichen Gehörs genügt dies.
6.1. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist auf die Ausscheidung eines Gewässerraums zu verzichten oder dessen Breite auf maximal 4 m ab dem Rand der Gerinnesohle zu reduzieren.
6.2. Art. 36a Abs. 1 GSchG (SR 814.20) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a), des Schutzes vor Hochwasser (lit. b) und für die Gewässernutzung (lit. c). Der Bundesrat wird beauftragt, die Einzelheiten zu regeln (Abs. 2). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Abs. 3). Der erforderliche Raumbedarf von Fliessgewässern wird in Art. 41a GSchV (SR 814.201) konkretisiert. Dessen Abs. 1 und 2 bezeichnen die minimale Breite des Gewässerraums, wobei im vorliegenden Fall Abs. 2 anwendbar ist. Danach muss die Breite des Gewässerraums mindestens betragen: für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite: 11 m (lit. a); für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 2-15 m natürlicher Breite: die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m (lit. b). Die Abs. 3 bis 5 regeln weiter, unter welchen Voraussetzungen die Breite des Gewässerraums erhöht werden muss, sie angepasst oder auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden kann.
6.3. Das Verwaltungsgericht setzte sich mit der Berechnung der Mindestbreite des Gewässerraums nach Art. 41a GSchG nicht auseinander. Aus einer Stellungnahme der Abteilung Landschaft und Gewässer des DBVU vom 26. Juni 2020 geht hervor, dass sich der Gewässerraum von 14 m aus § 127 Abs. 1 BauG ergibt. Nach dieser Bestimmung wird als Gewässerraum das Gewässer mit seinem Uferstreifen bezeichnet und beträgt die Breite des Uferstreifens bei eingedolten Gewässern 6 m (lit. c). Das Amt legte dar, mit einer Sohlenbreite des Süssbachs auch in seinem überdeckten Abschnitt von rund 2 m und einem beidseitigen Uferstreifen von 6 m Breite resultiere die von der Stadt Brugg umgesetzte Gewässerraumbreite von 14 m.
6.4. Die kantonalen Instanzen verkennen, dass sich die grundsätzliche Mindestbreite des Gewässerraums ebenso wie die Ausnahmen (Erhöhung, Anpassung und Verzicht) aus Art. 41a GSchV und somit aus dem Bundesrecht ergeben. Da nach Abs. 2 dieser Bestimmung relevant ist, ob die Gerinnesohle mehr oder weniger als 2 m beträgt, reicht eine ungefähre Festlegung ("rund 2 m") für die korrekte Anwendung des Bundesrechts nicht aus. Zudem verlangt der Verzicht auf eine Festlegung des Gewässerraums bei eingedolten Gewässern in Anwendung von Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV nach einer konkreten, d.h. auf den Einzelfall bezogenen Interessenabwägung, die nicht mit einer generell-abstrakten Bestimmung wie § 127 Abs. 1 lit. c BauG vorweggenommen werden kann (s. zum Gesetzgebungsspielraum, der den Kantonen gestützt auf die bundesrechtliche Regelung des Gewässerraums verbleibt, JEANNETTE KEHRLI, Gewässerraum festlegen, Raum & Umwelt 4/2017, S. 13 ff.).
6.5. Das BAFU hat in seiner Vernehmlassung ausgeführt, dass die offenen, natürlichen Abschnitte des Süssbachs (wenige hundert Meter oberhalb der Parzelle des Beschwerdeführers) eine Sohlenbreite von 2,5 bis 4 m aufwiesen. Es sei daher anzunehmen, dass die natürliche Sohlenbreite des Süssbachs mehr als 2 m betrage. Gestützt auf diese Ausführungen hätte als Mindestbreite des Gewässerraums nach Art. 41a Abs. 2 lit. b GSchV deutlich mehr als 14 m eingesetzt werden müssen. Allerdings hebt das Bundesgericht einen angefochtenen Entscheid nur dann auf, wenn er im Ergebnis bundesrechtswidrig ist, wobei das Verschlechterungsverbot zu beachten ist (s. Art. 107 Abs. 1 BGG, wonach das Bundesgericht über die Begehren der Parteien nicht hinausgehen darf). Wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, ergibt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers weder aus Art. 41a GSchV noch aus den weiteren von ihm angerufenen Bestimmungen (Art. 5 Abs. 2, Art. 8, 16 und 27 BV sowie Art. 3 RPV [SR 700.1]) ein Anspruch auf eine weniger als 14 m betragende Gewässerraumbreite, weshalb sich die unzutreffende Anwendung des Bundesrechts im kantonalen Verfahren nicht auf den Verfahrensausgang auswirkt.
7.1. Soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann nach Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer eingedolt ist. Der Beschwerdeführer bringt dazu vor, es bestehe keine Notwendigkeit, den Bereich über dem 7-13 m unter der Erdoberfläche fliessenden Süssbach freizuhalten. Eine künftige Ausdolung bzw. Renaturierung komme nicht in Frage. Es gebe in der Umgebung verschiedene Bauten und Anlagen, die über dem eingedolten Süssbach errichtet worden seien. Zudem habe er das Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 20. Juli 2022 darauf hingewiesen, dass die Einwohnergemeinde den Schöneggpark umgestalten wolle und dabei ebenfalls den Gewässerraum beanspruche. Das Verwaltungsgericht sei darauf in Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht eingegangen, obwohl die Ungleichbehandlung offensichtlich sei. Die Zugänglichkeit für Unterhalts- und Ausbauarbeiten könne die Festlegung des Gewässerraums nicht rechtfertigen, ansonsten bei eingedolten Gewässern stets ein Gewässerraum auszuscheiden wäre. Solche Arbeiten könnten ohne Grabungen vorgenommen werden. Dem Gewässerraum stünden zudem erhebliche private Interessen entgegen, da ca. 425 m2 seines Grundstücks erfasst und er damit in der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt werde.
7.2. Da es sich bei Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV um eine "Kann-Bestimmung" handelt, besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch darauf, dass auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet wird (vgl. Urteile 1C_178/2021 vom 3. März 2022 E. 4.5; 1C_15/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 5.3 und 6 [nicht publ. in BGE 146 II 134], 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E. 4.3.3, in: URP 2019 S. 348). Der Verzicht steht vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde. Dieses Ermessen hat die Behörde indes pflichtgemäss auszuüben. Neben dem übergeordneten Recht hat sie insbesondere den systematischen Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der anzuwendenden Bestimmung zu beachten (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6; 138 I 305 E. 1.4.3; Urteil 1C_460/2020 vom 30. März 2021 E. 4.2.2, in: URP 2021 S. 827; je mit Hinweisen). Ob die zuständige kantonale Behörde die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen vollständig ermittelt, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist hingegen weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nur eingreift, wenn sie rechtsfehlerhaft ausgeübt wurde. Dabei auferlegt sich das Bundesgericht insbesondere Zurückhaltung, wenn örtliche Verhältnisse oder technische Fragen zu prüfen sind, namentlich wenn die zuständigen Behörden auf der Grundlage von Gutachten oder Berichten von Fachstellen entschieden haben (Urteile 1C_251/2021 vom 23. März 2022 E. 2; 1C_460/2020 vom 30. März 2021 E. 4.2.4, in: URP 2021 S. 827; je mit Hinweisen).
7.3. Das Verwaltungsgericht verwies zunächst auf die bereits erwähnte Stellungnahme der Abteilung Landschaft und Gewässer vom 26. Juni 2020. Danach lässt sich der Süssbach wegen seiner grossen Tiefenlage und der inzwischen vorgenommenen Bautätigkeit im Bereich der Eindolung nicht mehr öffnen. Für den Fall von maschinell auszuführenden Sanierungsarbeiten am Dolungsbauwerk sei ein Korridor freizuhalten, so dass ein Zugriff zur Bachleitung jederzeit möglich wäre. Mit der vorliegenden Umsetzung werde der Gewässerraum für Unterhalts- oder allfällige Ausbaumassnahmen freigehalten. Damit könne auch dem übergeordneten Hochwasserschutz Rechnung getragen werden.
Das BAFU teilt diese Einschätzung. Da die Bachleitung mehrere Meter tief im Boden liege, könnten erfahrungsgemäss nicht alle baulichen Mängel mit Inlinesanierungen behoben werden. Eine offene Baugrube mit Sicherung der Baupiste könne ohne Weiteres die Breite des gesamten Gewässerraums in Anspruch nehmen.
Auch das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass an der Sicherung des Zugangs für Unterhalts- oder allfällige Ausbaumassnahmen ein öffentliches Interesses besteht. Diesem stellte es die Interessen des Beschwerdeführers an der Nutzung seines Grundstücks gegenüber. Es erwog, der Gewässerraum liege am Rand der Baulandreserve, sodass eine sinnvolle Überbauung der Parzelle Nr. 326 möglich bleibe. Unter diesen Umständen liege kein schwerer Eingriff in die Eigentumsgarantie vor. Soweit nicht überall ein 14 m breiter Freihaltekorridor erforderlich sein sollte, stehe zudem die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zur Verfügung.
7.4. Die vorinstanzlichen Ausführungen lassen keine Bundesrechtsverletzung erkennen. Das Verwaltungsgericht hat die relevanten Interessen ermittelt und gegeneinander abgewogen. Es hatte insofern keinen Anlass, von der Feststellung der fachkundigen kantonalen Behörde abzuweichen, wonach für Sanierungsarbeiten am Dolungsbauwerk ein Korridor freizuhalten sei. Zudem hat es auch die Interessen des Beschwerdeführers an der Nutzung seiner Parzelle berücksichtigt. Dabei durfte es sich, ohne Bundesrecht zu verletzen, eine besondere Zurückhaltung auferlegen, da im Rahmen eines späteren Baubewilligungsverfahrens unter den gleichen Voraussetzungen wie im Verfahren der Festlegung des Gewässerraums eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann (vgl. Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV). Die Gewichtung der hier relevanten Interessen ist im Übrigen Ermessensfrage. Dass das Ermessen in geradezu unhaltbarer und damit willkürlicher Weise (Art. 9 BV) gehandhabt worden wäre, ist nicht erkennbar.
7.5. Hinsichtlich seiner Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) verweist der Beschwerdeführer auf ein Vorbringen im Verfahren vor Verwaltungsgericht, das lange nach Ablauf der Beschwerdefrist erfolgte. Die Begründung muss jedoch in der Beschwerde selber enthalten sein, die innert der gesetzlichen und nicht erstreckbaren Beschwerdefrist einzureichen ist. Die aufgrund von Art. 29 Abs. 2 BV bestehende Möglichkeit, nach Eingang der Vernehmlassungen der Gegenpartei eine Replik einzureichen, kann nur dazu dienen, sich zu den von der Gegenpartei eingereichten Stellungnahmen zu äussern. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen, die bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätten erhoben werden können (BGE 143 II 283 E. 1.2.3 mit Hinweis). Das Verwaltungsgericht war deshalb gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV nicht verpflichtet, auf das Vorbringen einzugehen. Hinzu kommt, dass auch inhaltlich nicht erkennbar ist, worin die behauptete rechtsungleiche Behandlung liegen sollte, macht der Beschwerdeführer doch nicht geltend, dass auf der Parzelle der Einwohnergemeinde von der Festlegung eines Gewässerraums abgesehen worden wäre.
8.1. Die Breite des Gewässerraums kann nach Art. 41a Abs. 4 lit. a GSchV den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Hochwasserschutz gewährleistet bleibt. Auch dabei handelt es sich um eine Kann-Bestimmung und es kann auf die diesbezüglichen Ausführungen in E. 7 hiervor verwiesen werden. Allerdings ist das Verwaltungsgericht der Auffassung, es fehle bereits an der Voraussetzung eines dicht überbauten Gebiets. Ob dies zutrifft, ist im Folgenden zu prüfen.
8.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Begriff des "dicht überbauten Gebiets" restriktiv auszulegen (BGE 140 II 428 E. 7). Eine "weitgehende" Überbauung (wie in Art. 36 Abs. 3 RPG) genügt nicht (BGE 143 II 77 E. 2.7 mit Hinweisen). Der Gewässerraum soll den Raumbedarf des Gewässers langfristig sicherstellen und ist grundsätzlich unabhängig vom Bestehen konkreter Revitalisierungs- oder Hochwasserschutzprojekte auszuscheiden (BGE 140 II 428 E. 8.1). Der Verzicht auf die Festlegung ausreichender Gewässerräume kann sich dennoch an Ufern rechtfertigen, die schon so dicht überbaut sind, dass der Gewässerraum seine natürliche Funktion voraussichtlich auch auf lange Sicht nicht erfüllen kann (BGE 143 II 77 E. 2.8). Eine wichtige Rolle spielt dabei, ob es sich um ein zentral oder peripher gelegenes Gebiet handelt. Der Bundesrat wollte eine Anpassung des Gewässerraums vor allem in Siedlungszentren zulassen, um die raumplanerisch erwünschte städtebauliche Verdichtung und die Siedlungsentwicklung nach innen zu ermöglichen und Baulücken schliessen zu können (BGE 143 II 877 E. 2.7 mit Hinweisen). Dagegen besteht in peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzen, regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums. Dies gilt erst recht für noch nicht überbaute Gebiete, für die lediglich Überbauungsabsichten bestehen: Hier muss sich die Bauplanung und -projektierung den Gewässerräumen anpassen und nicht umgekehrt (zum Ganzen: Urteil 1C_282/2020 vom 10. Februar 2021 E. 6.1 mit Hinweisen).
8.3. Die Parzelle des Beschwerdeführers befindet sich zwar in einem zentrumsnahen Bereich von Brugg. Dieser ist jedoch nur locker überbaut, was der Zoneneinteilung (Wohnzone 2) entspricht. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht dargelegt hat, kann daraus geschlossen werden, dass eine städtebauliche Verdichtung nicht erwünscht ist. Hinzu kommt, dass der Gewässerraum im Bereich zwischen der Altenburgerstrasse und der Freudensteinstrasse auf weitgehend unbebauten Flächen verläuft. Die vorinstanzliche Feststellung, dass hier grundsätzlich grüne Flächen dominieren, lässt sich entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers gestützt auf die Akten bestätigen. Es handelt sich insgesamt um ein locker überbautes Wohnquartier ausserhalb des Zentrums, das nicht die Anforderungen an ein dicht überbautes Gebiet i.S.v. Art. 41a Abs. 4 GSchV erfüllt. Eine Anpassung des Gewässerraums an die baulichen Gegebenheiten und somit eine Reduktion der Gewässerraumbreite im Sinne des Antrags des Beschwerdeführers fällt damit ausser Betracht.
9.1. Der Beschwerdeführer hatte im kantonalen Verfahren verlangt, einen Teil der Parzelle Nr. 329 von der Zone OeBA-A in die Wohnzone 2 umzuzonen, um so von der südlichen Ecke seiner Parzelle einen Erschliessungskorridor zur Altenburgerstrasse zu schaffen. Er ist der Auffassung, dies sei erforderlich, um den westlichen Teil seines Grundstücks zu erschliessen. Der vorinstanzlichen Feststellung, das Grundstück sei bereits über die Freudensteinstrasse erschlossen, hält er entgegen, dass die Höhendifferenz zwischen dem westlichen und dem östlichen Grundstückteil beträchtlich sei und auch aus weiteren Gründen die Anlage einer Zufahrt direkt neben dem auf dem östlichen Teil stehenden Haus nicht in Betracht falle.
9.2. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Das Erfordernis dieser Zufahrt ist primär verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeilich motiviert und soll die Zugänglichkeit sowohl für die Benützerinnen und Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr, Elektrizitäts- und Wasserwerke etc.) gewährleisten. Mit Blick auf die vorgesehene künftige Nutzung ist die Erschliessung einer Bauparzelle genügend, wenn sie technisch und rechtlich ausreicht, um den anfallenden Verkehr zu bewältigen, und die Verkehrssicherheit gewährleistet ist. Bundesrechtlich wird damit jedoch keine Zufahrt verlangt, welche den Idealvorstellungen entspricht. Insbesondere muss die befahrbare Strasse nicht bis zu jedem einzelnen Gebäude auf dem Grundstück führen (Urteil 1C_590/2016 vom 7. August 2017 E. 2.2 mit Hinweisen). Dies geht auch aus dem klaren Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) hervor, wonach sich die Erschliessung auf einzelne Grundstücke, nicht aber einzelne Gebäude, bezieht. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt im Übrigen namentlich von den massgeblichen örtlichen Umständen des Einzelfalls ab, bei deren Beurteilung den kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen zusteht (zum Ganzen: Urteil 1C_446/2022 vom 17. August 2023 E. 4 mit Hinweisen).
9.3. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht feststellte, die Parzelle Nr. 326 sei hinreichend erschlossen. Art. 19 RPG ist somit nicht verletzt. Wie es sich mit der Möglichkeit des Baus eines Zufahrtswegs neben dem bestehenden Gebäude auf dieser Parzelle verhält, kann damit offenbleiben. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass es entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keine Verletzung der Eigentumsgarantie oder der Wirtschaftsfreiheit darstellen würde, wenn er zum Zweck des Baus eines solchen Zufahrtswegs die bestehende Garage oder das Gartenhäuschen abbrechen müsste.
9.4. Das Verwaltungsgericht bzw. die Planungsbehörde war im vorliegenden Fall von Bundesrechts wegen zudem nicht gehalten, hinsichtlich der Erschliessung eine eigentliche Variantenprüfung vorzunehmen. Gestützt auf Art. 3 RPV nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung stattdessen eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen). Dabei ist die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen weitgehend eine Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nur eingreift, wenn das Planungsermessen entweder über- bzw. unterschritten oder willkürlich ausgeübt worden ist. Das Bundesgericht auferlegt sich besondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen (Urteil 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.2.2 mit Hinweisen, in: ZBl 124/2023 S. 131). Angesichts des Umstands, dass die Parzelle Nr. 326 bereits hinreichend erschlossen ist, durfte das Verwaltungsgericht ohne Bundesrecht zu verletzen davon ausgehen, dass die Schaffung des vom Beschwerdeführer gewünschten Erschliessungskorridors unter Beanspruchung von Nachbarparzellen und des Gewässerraums nicht in Betracht falle.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Einwohnergemeinde Brugg, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. März 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold