Art. 93 BGG; appealability of remand decisions in land-use planning proceedings; a cantonal judgment confirming a refusal to approve a zoning designation and sending the matter back to the municipality for allocation to an appropriate non-building zone is, where the municipality retains planning discretion, an interlocutory remand decision. Such decisions are immediately appealable only if the appellant shows a non-reparable legal disadvantage or the conditions of Art. 93(1)(b) BGG are met. For affected landowners, the mere fact that the planning procedure continues does not suffice; they must substantiate a legally cognizable prejudice. A devolutively replaced administrative decision cannot be separately attacked before the Federal Supreme Court.
1C_524/2021, 1C_525/2021
Urteil vom 1. November 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1C_524/2021
A.A.________ und B.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Tinner,
und
1C_525/2021
C.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Tinner,
gegen
Politische Gemeinde Berg,
Hauptstrasse 43, 8572 Berg,
Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau,
Generalsekretariat, Promenade, 8510 Frauenfeld.
Gegenstand
Nichtgenehmigung Zonenplan,
Beschwerden gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 7. Juli 2021.
Die politische Gemeinde Berg beschloss an der Gemeindeversammlung vom 10. Januar 2020 eine Revision des kommunalen Zonenplans und des Baureglements. Das Departement für Bau und Umwelt (DBU) des Kantons Thurgau genehmigte die Revision mit Entscheid vom 19. November 2020 grundsätzlich, machte jedoch unter anderem eine Ausnahme für die Einzonungen auf den Parzellen Nrn. 661 und 684. Zur Begründung hielt es in dieser Hinsicht fest, dass Minibauzonen im Nichtbaugebiet rechtswidrig seien und die beiden Liegenschaften einer geeigneten Nichtbauzone zuzuweisen seien. Dazu sei die Gemeinde bereits im Jahr 2002 aufgefordert worden.
Gegen den Entscheid des DBU erhoben die Eigentümer der Parzelle Nr. 684, A.A.________ und B.A.________, sowie die Eigentümerin der Parzelle Nr. 661, C.________, beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau Beschwerde. Sie vertraten die Auffassung, die beiden Liegenschaften seien im Rahmen der Ortsplanungsrevision 1984/1985 rechtskräftig einer Bauzone zugewiesen worden. Die Voraussetzungen für ihre Auszonung seien nicht erfüllt.
Das Verwaltungsgericht trennte die beiden Verfahren und wies mit zwei Entscheiden vom 7. Juli 2021 die Beschwerden ab. Es erwog, ob die Nichtgenehmigung der Zuweisung der beiden Liegenschaften zur Bauzone eine Auszonung oder eine Nicht-Einzonung darstelle, spiele für das vorliegende Verfahren keine Rolle. Entscheidend sei, dass die Ausscheidung der beiden Parzellen als Kleinbauzonen dem Konzentrationsprinzip und somit dem Bundesrecht widerspreche. Ein Planungsermessen der Gemeinde bestehe in dieser Hinsicht nicht.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. September 2021 beantragen B.A.________ und A.A.________, den sie betreffenden Entscheid des Verwaltungsgerichts sowie den Entscheid des DBU hinsichtlich der Parzelle Nr. 684 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an das DBU, eventualiter an das Verwaltungsgericht, zurückzuweisen. Falls das Bundesgericht materiell entscheiden sollte, werde beantragt, den von der Gemeinde beschlossenen Zonenplan auch hinsichtlich der Parzelle Nr. 684 zu genehmigen (Verfahren 1C_524/2021).
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 13. September 2021 stellt C.________ die selben Anträge in Bezug auf die Parzelle Nr. 661 (Verfahren 1C_525/2021).
Das Verwaltungsgericht und das DBU beantragen die Abweisung der Beschwerden. Der Gemeinderat hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Die beiden im Wesentlichen gleichlautenden Beschwerden richten sich gegen zwei praktisch identische Entscheide des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und die Sache in einem einzigen Urteil zu behandeln.
2.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Unzulässig ist jedoch der Antrag, auch den Entscheid des DBU teilweise aufzuheben. Dieser ist durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gilt als inhaltlich mitangefochten (BGE 136 II 539 E. 1.2; 134 II 142 E. 1.4; je mit Hinweis). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der Parzellen, die gemäss dem vorinstanzlichen Entscheid nicht einer Bauzone zugewiesen werden dürfen, nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt.
2.2. Näher zu prüfen ist, ob ein nach Art. 90 ff. BGG anfechtbarer Entscheid vorliegt. Das DBU verweigerte dem kommunalen Zonenplan in Bezug auf die Parzellen Nrn. 661 und 684 die Genehmigung und wies die Gemeinde an, die beiden Parzellen einer geeigneten Nichtbauzone zuzuordnen. Beim Entscheid des Verwaltungsgerichts, der den Entscheid des DBU insoweit bestätigt, handelt es sich vor diesem Hintergrund um einen Rückweisungsentscheid. Rückweisungsentscheide sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich Zwischenentscheide, es sei denn, der unteren Instanz, an die zurückgewiesen wird, verbleibe keinerlei Entscheidungsspielraum mehr (BGE 134 II 124 E. 1.3 mit Hinweisen). Da für die Gemeinde hinsichtlich der Art der Nichtbauzone noch ein Ermessensspielraum besteht, handelt es sich um einen Zwischenentscheid (vgl. Urteil 1C_205/2016 vom 10. November 2016 E. 4.6 1).
2.3. Gegen selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, mit denen weder über die Zuständigkeit noch über Ausstandsbegehren entschieden wird (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss ein Nachteil rechtlicher Natur sein, der auch durch einen späteren günstigen Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigt werden kann. Rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung reichen nicht aus (BGE 144 III 475 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 135 II 30 E. 1.3.4 zu einer hier nicht erfüllten Voraussetzung, unter der ausnahmsweise ein tatsächlicher Nachteil genügt).
Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Diese Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (BGE 144 III 475 E. 1.2). Dabei obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 142 V 26 E. 1.2).
2.4. Dass durch eine Gutheissung der Beschwerde ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren erspart werden würde, machen die Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht erkennbar. Konkret in Betracht fällt damit einzig Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG.
Nach der Rechtsprechung liegt bei einem Rückweisungsentscheid, welcher der Gemeinde Vorgaben für das weitere planerische Vorgehen macht, für diese ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor (BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412; Urteil 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021; je mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall führt allerdings nicht die Gemeinde Beschwerde, sondern von der Nutzungsplanung betroffene Grundeigentümer. Diese bringen zwar vor, sie würden davon ausgehen, dass ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohe, legen jedoch nicht dar, worin dieser bestehen soll. Dies ist auch nicht erkennbar (vgl. auch Urteil 1C_460/2009 vom 22. Januar 2010 E. 2 mit Hinweisen, in: RtiD 2010 II 91).
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerden die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht erfüllen und unzulässig sind.
Auf die Beschwerden ist nicht einzutreten.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Die Verfahren 1C_524/2021 und 1C_525/2021 werden vereinigt.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von insgesamt Fr. 2'000.-- werden zur Hälfte den Beschwerdeführern des Verfahrens 1C_524/2021 und zur Hälfte der Beschwerdeführerin des Verfahrens 1C_525/2021 auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Berg, dem Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. November 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold