{T 0/2}
1C_531/2012
Urteil vom 7. Januar 2014
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
A.________, handelnd durch B.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Valentin Pfammatter,
gegen
C.X.________ und D.X.________, Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwältin Katja V. Schwery Fux,
Einwohnergemeinde Naters,
Junkerhof, Kirchstrasse 3, 3904 Naters,
Staatsrat des Kantons Wallis,
Regierungsgebäude, Postfach 478, 1951 Sitten.
Gegenstand
Bauwesen,
Beschwerde gegen das Urteil vom 14. September 2012 des Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung.
Am 12. / 24. Januar 2006 stellte A.________, handelnd durch B.________, bei der Gemeinde Naters ein Baugesuch zur Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit einem Unter-, Erd- und Dachgeschoss sowie mit vier Obergeschossen auf der in der Wohnzone W5 gelegenen Parzelle Gbbl. Nr. 6'615. Das Gesuch wurde am 8. Mai 2006 bewilligt.
Am 6. August 2010 reichte A.________ bei der Gemeinde Naters ein Abänderungsgesuch ein; beantragt wurden die Erstellung von Wintergärten im vierten Obergeschoss, eine Änderung des Dachgeschosses und der Anbau einer Garage. Gegen dieses Abänderungsgesuch erhoben unter anderem C.X.________ und D.X.________ am 28. September 2010 Einsprache. Mit Entscheid vom 7. Dezember 2010 bewilligte die Gemeinde Naters die Erstellung von Wintergärten im vierten Obergeschoss und die Änderung des Dachgeschosses mit diversen Auflagen und Bedingungen. Der Garagenanbau wurde nicht bewilligt.
Gegen diesen Bewilligungsentscheid erhoben C.X.________ und D.X.________ am 3. Januar 2011 Verwaltungsbeschwerde an den Staatsrat des Kantons Wallis. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 31. August 2011 ab.
Diesen Entscheid fochten C.X.________ und D.X.________ am 5. Oktober 2011 mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht Wallis an. Mit Urteil vom 14. September 2012 hiess das Kantonsgericht die Beschwerde gut, erklärte die ausgeführte Änderung des von ihm als Attika bezeichneten Geschosses für nachträglich nicht bewilligungsfähig und wies die Angelegenheit zur Prüfung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an die Gemeinde Naters zurück.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 18. Oktober 2012 beantragt A.________ die Aufhebung des Urteils des Kantonsgerichts vom 14. September 2012.
C.X.________ und D.X.________ beantragen die Bestätigung des angefochtenen Urteils. Die Vorinstanz stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Der Staatsrat verzichtet auf eine Stellungnahme zur Beschwerde. Die Gemeinde Naters beantragt die Aufhebung des Urteils der Vorinstanz und die Bestätigung ihres Baubewilligungsentscheids vom 7. Dezember 2010. Die Parteien halten in weiteren Eingaben an ihren Standpunkten und Anträgen fest.
Das angefochtene Urteil der Vorinstanz ist ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über eine baurechtliche Bewilligung und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zugrunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 409 E. 1.1 S. 411).
Die Vorinstanz hiess die Beschwerde der Beschwerdegegner gut, verweigerte die Bewilligung für die vorgenommene Änderung des von ihr als Attika bezeichneten Geschosses und wies die Sache an die Gemeinde Naters zurück, damit diese über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands befinde. Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller durch das angefochtene Urteil besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist damit gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeführung legitimiert.
Der Beschwerdeführer rügt eine Missachtung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), eine willkürliche Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts (Art. 9 BV) und einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV). Schliesslich macht er eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) geltend; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist er auch zu dieser Rüge legitimiert (Urteil 1C_53/2013 vom 7. Mai 2013 E. 1.1). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Strittig ist vorliegend die rechtliche Unterscheidung zwischen Dach- und Attikageschossen.
Nach Art. 12 des Baugesetzes des Kantons Wallis vom 8. Februar 1996 (BauG/VS; SGS/VS 705.1) ist das Dach- und Attikageschoss bei der Berechnung der Anzahl Vollgeschosse dann mitzurechnen, wenn seine Bruttogeschossfläche mehr als zwei Drittel der darunterliegenden Vollgeschossfläche beträgt. Bei gestaffelten Baukörpern wird die Geschosszahl für jeden der versetzten Gebäudeteile separat gezählt.
Gemäss dem Glossar zur Bauverordnung des Kantons Wallis vom 2. Oktober 1996 (BauV/VS; SGS/VS 705.100) wird das oberste Geschoss in einem Gebäude mit Satteldach als Dachgeschoss bezeichnet (Abbildung 4 "Niveaux toit à pans"). Als Attika wird das letzte bewohnte Geschoss bezeichnet; die Fassaden der Attika müssen gegenüber den Fassaden des Gebäudes zurückversetzt sein (Abbildung 6 "Niveaux toit plat").
Nach Art. 36 lit. b des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Naters vom 9. Juni 1996 (BZR/Naters) gelten Dachgeschosse dann als Vollgeschoss, wenn ihre Kniestockhöhe (inkl. Fusspfette) gemessen an der Verlängerung der Dachfläche bis zur Fassade mehr als 1,2 m Höhe beträgt und ihre Bruttogeschossfläche mit mehr als 1,8 m lichter Höhe zwei Drittel der darunterliegenden Vollgeschossfläche übersteigt. Gemäss Art. 36 lit. c BZR/Naters gelten Attikageschosse dann als Vollgeschoss, wenn ihre Bruttogeschossfläche mehr als zwei Drittel der darunterliegenden Vollgeschossfläche beträgt. Die Fläche des Attikageschosses darf im Maximum gleich gross sein, wie seine theoretische Fläche innerhalb eines Winkels von 45° vom Schnittpunkt der Aussenwand mit der Oberkante der obersten vollen Decke. Die Grenzabstände und die Gebäudehöhe sind in jedem Fall einzuhalten.
Die Berechnung der Bruttogeschossfläche erfolgt somit für Dach- und Attikageschosse unterschiedlich.
3.1. Die Vorinstanz hat erwogen, bei der Ost- und Westfassade sei das Attikageschoss gegenüber dem darunterliegenden Geschoss um je rund vier Meter zurückversetzt. Auf der Südseite hingegen grenze die Attika in der Mitte bündig an die Front der darunterliegenden Fassade. Die Südfassade der Attika sei damit nicht wie in Art. 36 lit. c BZR/Naters vorgeschrieben unter 45° zurückversetzt, sondern gleiche sich optisch einem Vollgeschoss an. Dies widerspreche der Zielsetzung und der Zweckbestimmung der Vorschriften über die Attikageschosse, wonach diese gegenüber den Vollgeschossen klar als solche erkennbar und auf sämtlichen Fassadenseiten durchgehend zurückversetzt sein sollten. Das Attikageschoss befinde sich daher in einem polizeiwidrigen Zustand. Da die Änderung der Attika mangels durchgehender Rückversetzung auf der Südseite nicht bewilligungsfähig sei, erübrige sich die Berechnung der Bruttogeschossflächen des Attikageschosses und des darunterliegenden Obergeschosses.
3.2.
3.2.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, mit seinem Abänderungsgesuch vom 6. August 2010 habe er eine Anpassung des Dachgeschosses beantragt; auch in den Planunterlagen sei der Begriff Dachgeschoss verwendet worden. Im vorinstanzlichen Verfahren habe er in seiner Vernehmlassung vom 9. November 2011 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdegegner an verschiedenen Stellen hervorgehoben, das fragliche Geschoss mit Giebeldächern sei rechtlich als Dach- und nicht als Attikageschoss zu qualifizieren. Die Vorinstanz habe sich mit dieser Argumentation nicht auseinandergesetzt, sondern ohne jegliche Begründung die Vorschriften über Attikageschosse angewendet. Damit sei die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen, was eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV bedeute. Dies müsse zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen.
Zudem habe die Vorinstanz auch dadurch gegen Art. 29 Abs. 2 BV verstossen, indem sie in willkürlicher antizipierter Beweiswürdigung seinen Beweisantrag auf Durchführung eines Augenscheins abgewiesen habe.
3.2.2. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz sei in Willkür verfallen, indem sie die Bestimmungen über Attikageschosse statt jene über Dachgeschosse angewendet habe. Abbildung 6 des Glossars zur BauV/VS sei mit "Geschosse (Flachdach) " betitelt und zeige als Attikageschoss einen Gebäudeteil mit Flachdach. Vorliegend aber seien Giebeldächer erstellt worden, weshalb es sich um ein Dachgeschoss und nicht um ein Attikageschoss handle. Dies ergebe sich auch aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. So habe das Bundesgericht in einem den Kanton Basel-Landschaft betreffenden Fall ausgeführt, wenn es sich beim streitigen Bauelement um eine zulässige Dachform handle, so liege ein Dachgeschoss vor, und die Vorschriften über Dachaufbauten, zu denen auch Attikageschosse gehörten, kämen von vornherein nicht zur Anwendung (Urteil 1P.145/2006 vom 22. Mai 2006 E. 2.3, in: ZBl 108/2007 S. 499). Nach dem Bau- und Zonenreglement der Gemeinde Naters seien die Dachformen in der Wohnzone W5 frei wählbar, weshalb die bundesgerichtlichen Feststellungen auch im zu beurteilenden Fall gelten würden.
3.2.3. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, selbst wenn aber das fragliche Geschoss als Attikageschoss qualifiziert würde, liege eine willkürliche Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts vor, da die Vorinstanz zu Unrecht geschlossen habe, alle Fassadenseiten eines Attikageschosses müssten zurückversetzt sein. Dies ergebe sich weder aus Abbildung 6 des Glossars zur BauV/VS noch aus Art. 36 lit. c BZR/Naters. Letztere Bestimmung lege die maximal zulässige Fläche von Attikageschossen fest, was dazu führe, dass diese stets in einem gewissen Mass zurückversetzt seien, um die Flächenbeschränkung einzuhalten. Daraus folge aber nicht, dass zwingend sämtliche Fassadenseiten zurückversetzt sei müssten. Auch in der von namhaften Experten erarbeiteten Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) vom 22. September 2005 (in Kraft seit 26. November 2010) sei definiert worden, dass Attikageschosse bei mindestens einer ganzen Fassade gegenüber dem darunterliegenden Geschoss um ein festgelegtes Mass zurückversetzt sein müssten (Ziffer 6.4 des Anhangs 1 zur IVHB). Überdies widerspreche die Auslegung der Vorinstanz der kommunalen Praxis. So habe die Gemeinde Naters seit jeher Attikageschosse bewilligt, welche nicht durchgehend zurückversetzt seien. Die Vorinstanz habe damit das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verletzt und in unzulässiger Weise in den geschützten Autonomiebereich der Gemeinde eingegriffen, was gegen Art. 50 Abs. 1 BV verstosse.
3.3.
3.3.1. Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Die urteilende Behörde kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss indes so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236).
Des Weiteren ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 5.3 S. 236 f.).
3.3.2. Das Bundesgericht überprüft die Auslegung und Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts nur auf Willkür hin. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
3.4. Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht ist stichhaltig:
Der Beschwerdeführer ist in seinem Abänderungsgesuch vom 6. August 2010, in den eingereichten Planunterlagen wie auch in seiner Vernehmlassung vom 9. November 2011 im vorinstanzlichen Verfahren davon ausgegangen, der fragliche Gebäudeteil sei als Dachgeschoss (Art. 36 lit. b BZR/Naters) und nicht als Attikageschoss (Art. 36 lit. c BZR/Naters) zu qualifizieren. Es kann deshalb entgegen der Behauptung der Beschwerdegegner in ihrer Beschwerdeantwort im bundesgerichtlichen Verfahren nicht von einem neuen Vorbringen gesprochen werden. Die Gemeinde Naters erachtete die rechtliche Qualifikation nicht als entscheidend, da aus ihrer Sicht die Bewilligungsvoraussetzungen in beiden Fällen erfüllt sind, weil die Bruttogeschossfläche des Attika- oder Dachgeschosses weniger als zwei Drittel der darunterliegenden Vollgeschossfläche betrage. Der Staatsrat wiederum verwendete die Begriffe Attika- und Dachgeschoss in seinem Entscheid fälschlicherweise synonym. Es kann deshalb auch nicht gesagt werden, die urteilenden Behörden seien von einem Attikageschoss ausgegangen.
Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Urteil nicht mit der Abgrenzung zwischen Dach- und Attikageschossen befasst und ist nicht auf die Vorbringen des Beschwerdeführers eingegangen. Vielmehr hat sie ohne Begründung die Vorschriften über Attikageschosse als einschlägig erachtet. Im Gegensatz zur Gemeinde Naters hat die Vorinstanz aber die rechtliche Würdigung als entscheidend eingestuft, führt ihres Erachtens doch die Qualifikation als Attikageschoss zur Bewilligungsverweigerung, weil das fragliche Geschoss nicht auf sämtlichen Fassadenseiten durchgehend zurückversetzt ist. Da die rechtliche Qualifikation als Dach- oder als Attikageschoss nach Auffassung der Vorinstanz somit zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führt, wäre sie zwingend gehalten gewesen, zu begründen, weshalb sie das fragliche Geschoss entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers nicht als Dachgeschoss ansieht. Dies gilt umso mehr, als dass die Qualifikation als Attikageschoss zumindest nicht offensichtlich ist. Die Vorinstanz hat in ihrer Urteilsbegründung auf Abbildung 6 des Glossars zur BauV/VS verwiesen. Die Abbildung aber zeigt eine Dachaufbaute mit Flachdach. Es hätte daher einer Begründung bedurft, weshalb das zu beurteilende Geschoss trotz Giebeldächern als Attikageschoss zu gelten hat.
Diese Verletzung der Begründungspflicht führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückweisung der Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz, da eine Heilung der Gehörsverletzung durch das Bundesgericht nicht in Betracht kommt. Sollte die Vorinstanz bei ihrer Neubeurteilung (erneut) zum Schluss kommen, es liege ein Attikageschoss vor, wird sie sich auch mit der vom Beschwerdeführer korrekt wiedergegebenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung (Urteil 1P.145/2006 vom 22. Mai 2006 E. 2.3, in: ZBl 108/2007 S. 499) auseinanderzusetzen und darzulegen haben, weshalb sich diese den Kanton Basel-Landschaft betreffende Rechtsprechung nicht auf den zu beurteilenden Fall übertragen lässt.
Da folglich ein Verstoss gegen Art. 29 Abs. 2 BV infolge Verletzung der Begründungspflicht zu bejahen ist, erübrigt sich ein Eingehen auf das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör auch deshalb verletzt, weil sie keinen Augenschein durchgeführt habe. Die Vorinstanz wird zu prüfen haben, ob sie für die Neubeurteilung der rechtlichen Qualifikation des fraglichen Geschosses auf die Vornahme eines Augenscheins angewiesen ist.
3.5. Aus prozessökonomischen Gründen ist es hingegen geboten, die Rüge der willkürlichen Anwendung kantonalen und kommunalen Rechts zu behandeln.
Die Vorinstanz hat erwogen, Art. 36 lit. c BZR/Naters konkretisiere Abbildung 6 des Glossars zur BauV/VS und verlange, dass ein Attikageschoss auf sämtlichen Fassadenseiten unter der Linie von 45° zurückversetzt sei. Die Vorinstanz hat sich dabei in ihrer Urteilsbegründung mit dem allgemeinen Hinweis auf die Zielsetzung und Zweckbestimmung der Vorschriften über Attikageschosse begnügt, wonach diese gegenüber Vollgeschossen klar als solche erkennbar sein sollten.
Art. 36 lit. c BZR/Naters enthält jedoch einzig eine Flächenbegrenzung und schreibt nicht vor, dass sämtliche Fassadenseiten eines Attikageschosses gegenüber dem darunterliegenden Geschoss zurückversetzt sein müssten. Die Auslegung der Vorinstanz lässt sich somit nicht auf den Wortlaut stützen. Sie folgt auch nicht aus Abbildung 6 des Glossars zur BauV/VS, welche einen (Flach-) Dachaufbau mit zwei zurückversetzten Fassaden zeigt. Wie diese Abbildung deutlich macht, kann auch nicht gesagt werden, einzig ein auf sämtlichen Fassadenseiten zurückversetztes Attikageschoss sei gegenüber den Vollgeschossen als solches erkennbar. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang weiter auf Ziffer 6.4 des Anhangs 1 zur IVHB, wonach Attikageschosse nur bei mindestens einer ganzen Fassade - nicht jedoch zwingend bei allen Fassaden - gegenüber dem darunterliegenden Geschoss zurückversetzt sein müssen. Da der Kanton Wallis dem Konkordat nicht beigetreten ist, ist diese Begriffsbestimmung vorliegend zwar nicht verbindlich. Sie zeigt aber auf, dass das Begriffsverständnis der Vorinstanz unüblich ist.
Die Auslegung der Vorinstanz ist nach dem Gesagten nicht nachvollziehbar. Sie lässt sich nicht auf den Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen stützen, und es sind auch keine sachlichen Gründe ersichtlich, welche für das restriktive Begriffsverständnis der Vorinstanz sprechen würden. Damit aber erweist sich die Rechtsanwendung der Vorinstanz (auch) im Ergebnis als nicht haltbar. Die Willkürrüge ist begründet. Ein Eingehen auf die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers erübrigt sich.
3.6. Die Vorinstanz hat, wie dargelegt, keine Berechnung der Bruttogeschossflächen vorgenommen. Dies wird sie bei ihrer Neubeurteilung nachzuholen haben. Die Frage, ob ein Dach- oder ein Attikageschoss vorliegt, könnte von der Vorinstanz in diesem Punkt offen gelassen werden, wenn die beiden Berechnungen nicht zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen, weil die Bruttogeschossfläche des fraglichen Geschosses in beiden Fällen weniger bzw. in beiden Fällen mehr als zwei Drittel der darunterliegenden Vollgeschossfläche ausmacht.
Die Beschwerde ist gutzuheissen, das angefochtene Urteil vom 14. September 2012 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Diese haben dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), wofür sie solidarisch haften (Art. 68 Abs. 4 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Kantonsgerichts Wallis vom 14. September 2012 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das Kantonsgericht zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdegegnern auferlegt.
Die Beschwerdegegner haben den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- unter solidarischer Haftung zu entschädigen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Naters, dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Januar 2014
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner