Art. 21 Abs. 2 RPG, Art. 26 Abs. 1 RPG, § 18 PBG/SO; plan approval and cantonal powers in the zoning approval procedure: the approval authority may refuse approval of a municipal land-use plan that is unlawful or clearly unsuitable and remit the matter to the municipality; it may not, absent a specific and narrowly construed cantonal basis, replace the municipal planning decision by adopting a different land-use regime itself. The decisive distinction is between non-approval and substitutional amendment. Under the principle of municipal autonomy, direct modification is admissible only for obvious defects or plan errors whose content is clearly determinable. If the plan is outdated or incompatible with changed legal and planning conditions, the correct response is refusal of approval and remittal, not unilateral abolition. The federal court also reiterates that inadequate reasoning violates Art. 29 Abs. 2 BV only if it prevents effective appeal.
1C_550/2023
Urteil vom 21. Juli 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
Erbengemeinschaft A.________sel., bestehend aus:
gegen
Einwohnergemeinde Kappel,
Dorfstrasse 27, 4616 Kappel SO,
Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Rötihof, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn.
Gegenstand
Ortsplanungsrevision Kappel,
Beschwerde gegen das Urteil vom 7. September 2023 des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn (VWBES.2023.10).
Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Kappel beschloss am 22. September 2021 (Verfügung vom 23. September 2021) eine Gesamtrevision seiner Ortsplanung, bestehend aus einem Bauzonenplan mit Lärm-Empfindlichkeitsstufen, einem Gesamtplan, drei Erschliessungsplänen mit Baulinien und Strassenklassierung (Ortsteile Nordost, Nordwest und Süd) sowie dem Zonenreglement. Der Gemeinderat entschied unter anderem, den speziellen "Bebauungsplan Gebiet Fühler mit Bauvorschriften" (nachfolgend Bebauungsplan Fühler) aus dem Jahr 1977 nicht aufzuheben. Wie aus der Begründung seiner Verfügung vom 23. September 2021 hervorgeht, erkannte der Gemeinderat zwar, dass der Bebauungsplan Fühler überarbeitungsbedürftig sei. Er war jedoch der Auffassung, der Bebauungsplan solle einstweilen bestehen bleiben und später zeitgleich mit dem Erlass eines neuen Gestaltungsplans aufgehoben werden. Die Gesamtrevision der Ortsplanung wurde dem Regierungsrat des Kantons Solothurn am 23. September 2021 zur Genehmigung unterbreitet.
Gegen die Verfügung des Gemeinderats vom 23. September 2021 erhob die Erbengemeinschaft A.________ sel., bestehend aus B.________, C.________ und D.________ Beschwerde beim Regierungsrat. Die Mitglieder der Erbengemeinschaft beantragten unter anderem, der Bebauungsplan Fühler sei aufzuheben, die Grundstücke GB Kappel Nrn. 721 und 723, die sich teilweise ausserhalb der Bauzone befinden, seien als Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht der zweigeschossigen Einfamilienhauszone zuzuweisen und der Bauzonenplan bzw. der Gesamtplan seien entsprechend zu korrigieren.
Mit Beschluss vom 12. Dezember 2022 genehmigte der Regierungsrat grundsätzlich die Gesamtrevision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde Kappel (Ziffer 5.1). Allerdings entschied er in teilweiser Gutheissung der genannten Beschwerde, der Bebauungsplan Fühler werde aufgehoben (Ziffer 5.3, letzter Spiegelstrich von Ziffer 5.7.1 und zweiter Spiegelstrich von Ziffer 5.8). Darüber hinaus wies der Regierungsrat den Gemeinderat an, für die vom Bebauungsplan Fühler umfassten Parzellen ein Gestaltungsplanverfahren durchzuführen, wobei die ausserhalb der Bauzone liegenden Grundstückteile und eine in der Landwirtschaftszone liegende Parzelle vom Gestaltungsplanperimeter auszunehmen seien. Hierfür setzte der Regierungsrat dem Gemeinderat eine Frist von 30 Monaten bis zur Planauflage (Ziffer 5.7.2). Ausserdem wies der Regierungsrat den Gemeinderat an, den Perimeter des bisherigen Bebauungsplans Fühler in den entsprechenden Plänen als Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht zu vermerken, dies wiederum mit Ausnahme des ausserhalb der Bauzone liegenden Teils (erster Spiegelstrich von Ziffer 5.8).
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 12. Dezember 2022 erhoben E.________, F.________, G.________ und H.________ am 23. Dezember 2022 bzw. am 20. Februar 2023 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Sie beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die Gesamtrevision der Ortsplanung unter Festhalten am Bebauungsplan Fühler zu genehmigen. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter seien der angefochtene Beschluss und der Bebauungsplan Fühler aufzuheben und zur Überarbeitung an die Einwohnergemeinde zurückzuweisen.
Mit Urteil vom 7. September 2023 (berichtigte Fassung vom 11. September 2023) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut. Es entschied, die Aufhebung des Bebauungsplans Fühler rückgängig zu machen, womit der Plan weiterhin gelte. Zudem hob es die Anordnung auf, wonach die Gemeinde die entsprechenden Pläne zu korrigieren und innert 30 Monaten einen neuen Gestaltungsplan zu erlassen habe.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts haben B.________, C.________ und D.________ als Mitglieder der Erbengemeinschaft A.________ sel. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben, und sinngemäss, der Beschluss des Regierungsrats vom 12. Dezember 2022, mit welchem der Bebauungsplan Fühler aufgehoben wurde, sei zu bestätigen. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und zur Ergänzung des Sachverhalts sowie neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn für den Regierungsrat beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen. E.________, F.________, G.________ und H.________ beantragen Beschwerdeabweisung. Die Vorinstanz beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Einwohnergemeinde Kappel liess sich nicht vernehmen. Das vom Bundesgericht zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) teilte mit, es habe keine Bemerkungen anzubringen.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. c, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als Gesamteigentümerinnen von im Perimeter des Bebauungsplans Fühler gelegenen Grundstücken zur gemeinsamen Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG i.V.m. Art. 602 Abs. 2 ZGB). Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 1 i.V.m. Art. 95 BGG) einzutreten.
Neben der Verletzung von Bundesrecht rügen die Beschwerdeführerinnen auch die Verletzung von kantonalem Recht. Ob ein Entscheid kantonales Recht verletzt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich nur auf Willkür hin und nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 95 BGG i.V.m. Art. 9 BV und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Vorinstanz habe ihr Urteil unzureichend begründet und damit Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 142 II 49 E. 9.2; 136 I 229 E. 5.2; je mit Hinweisen).
3.2. Die Vorinstanz hat nur rudimentär begründet, weshalb ihrer Ansicht nach der Bebauungsplan Fühler entgegen den ausführlichen Erwägungen des Regierungsrats trotz des hohen Alters des Plans noch recht- und zweckmässig sein soll. Auf die vom Regierungsrat vorgenommene Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen ist sie nur am Rande eingegangen. Die Begründung des vorinstanzlichen Urteils ist jedoch nicht derart mangelhaft, dass das Urteil schon aus formellen Gründen aufzuheben wäre. Wie die Beschwerdeschrift zeigt, waren die Beschwerdeführerinnen in der Lage, das vorinstanzliche Urteil in voller Kenntnis der Sache an das Bundesgericht weiterzuziehen. Eine Verletzung der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Begründungspflicht ist gerade noch zu verneinen.
Soweit die Beschwerdeführerinnen eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts rügen, sind ihre Einwände für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht wesentlich (siehe E. 8 hiernach), weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG).
Die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen betrifft den Entscheid des Gemeinderats, den Bebauungsplan Fühler anlässlich der Gesamtrevision der Ortsplanung nicht aufzuheben. Der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde und als erste Rechtsmittelinstanz beschloss, den Bebauungsplan aufzuheben und die Gemeinde unter Ansetzung einer Frist von 30 Monaten zur Erarbeitung eines (neuen) Gestaltungsplans für das betroffene Gebiet zu verpflichten. Die Vorinstanz als zweite Rechtsmittelinstanz kam hingegen zum Schluss, der Regierungsrat sei nicht zuständig gewesen, den Bebauungsplan selber aufzuheben, weshalb sie die Aufhebung des Plans rückgängig machte. Ausserdem hob die Vorinstanz auch die Anordnung des Regierungsrats auf, wonach die Gemeinde für das betroffene Gebiet einen (neuen) Gestaltungsplan zu erarbeiten habe. Damit hat die Vorinstanz den Bebauungsplan Fühler faktisch genehmigt. Die vorliegende Beschwerde ans Bundesgericht zielt darauf ab, den Beschluss des Regierungsrats wiederherzustellen, das heisst, einerseits den Bebauungsplan Fühler für aufgehoben zu erklären und andererseits die Einwohnergemeinde wieder zu verpflichten, innert 30 Monaten einen (neuen) Gestaltungsplan zu erarbeiten.
6.1. Nach § 7 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1987 des Kantons Solothurn (PBG/SO; BGS 711.1) verpflichten sich der Kanton, die Einwohnergemeinden und die Regionalplanungsorganisationen zu einer Raumplanung im Sinne des PBG/SO. Die Ortsplanung ist im Kanton Solothurn grundsätzlich Aufgabe der Einwohnergemeinden (vgl. § 8 Abs. 1 lit. a und § 9 Abs. 1 PBG/SO i.v.m. Art. 25 Abs. 1 RPG [SR 700]). Sie besteht im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften und stützt sich auf einen Raumplanungsbericht (§ 9 Abs. 2 Satz 1 PBG/SO). Planungsbehörde ist der Gemeinderat (§ 9 Abs. 2 Satz 2 PBG/SO). Die Einwohnergemeinde hat die Ortsplanung beförderlich durchzuführen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 PBG/SO).
Nach Art. 21 Abs. 2 RPG und § 10 Abs. 1 Satz 2 PBG/SO sind Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Kanton Solothurn haben die Einwohnergemeinden die Ortsplanung in der Regel alle 10 Jahre zu überprüfen und wenn nötig zu ändern (§ 10 Abs. 2 PBG/SO). Der Regierungsrat kann nach Anhören der Einwohnergemeinde ihr für den Erlass und die Änderung von Nutzungsplänen angemessene Fristen ansetzen und bis zum Inkrafttreten der neuen oder geänderten Nutzungspläne wenn nötig Planungszonen festlegen oder das Siedlungsgebiet und die Bauzone vorläufig abgrenzen (§ 11 PBG/SO). Kommt eine Einwohnergemeinde einer entsprechenden Verpflichtung trotz Ansetzens einer Nachfrist nicht nach, kann der Regierungsrat Nutzungspläne erlassen oder ändern (§ 12 Abs. 1 PBG/SO).
6.2. Gegen Entscheide des Gemeinderates betreffend die Ortsplanung kann beim Regierungsrat Beschwerde geführt werden (§ 17 PBG/SO). Nutzungspläne werden zudem nur verbindlich, wenn der Regierungsrat sie genehmigt (vgl. § 18 Abs. 1 PBG/SO i.V.m Art. 26 Abs. 1 und 3 RPG). Der Regierungsrat entscheidet über die Beschwerden, überprüft die Pläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf die Übereinstimmung mit übergeordneten Planungen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 PBG/SO).
Die Genehmigung eines kommunalen Planes setzt begriffsnotwendig dessen Beschluss auf Gemeindeebene voraus. Genehmigt kann bloss werden, was die Gemeinde beschlossen hat. Die kantonalrechtliche Genehmigung ist dem Gemeindebeschluss nachgeordnet, vermag diesen aber nicht zu ersetzen (vgl. BGE 111 Ia 67 E. 3d). Folgerichtig hat der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren Nutzungspläne, die rechtswidrig oder offensichtlich unzweckmässig sind, und Pläne, die übergeordneten Planungen widersprechen, grundsätzlich an die Gemeinde zurückzuweisen (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 2 PBG/SO). Im Falle der Nichtgenehmigung oder der teilweisen Nichtgenehmigung der neuen Nutzungsplanung gilt für das nicht genehmigte Gebiet grundsätzlich die bisherige Nutzungsordnung weiter (vgl. ALEXANDER RUCH, in: Praxiskommentar RPG, 2016, N. 26 zu Art. 26 RPG). Immerhin kann das kantonale Recht die Genehmigungsbehörde für den Fall der Nichtgenehmigung oder der teilweisen Nichtgenehmigung zum Erlass provisorischer Massnahmen ermächtigen (RUCH, a.a.O., N. 24 zu Art. 26 RPG).
Dagegen ist die kantonale Genehmigungsbehörde grundsätzlich nicht befugt, anlässlich der Genehmigung stellvertretend für die Gemeinde und unter Umgehung der demokratischen kommunalen Willensbildung Nutzungspläne zu ändern oder zu erlassen. Ein solcher Übergriff verletzt die verfassungsmässig geschützte Gemeindeautonomie (vgl. BGE 111 Ia 67 E. 3d). Immerhin kann das kantonale Recht die kantonale Genehmigungsbehörde über den Genehmigungsbegriff hinaus ermächtigen, offensichtliche Mängel oder Planungsfehler direkt zu beheben (RUCH, a.a.O., N. 25 zu Art. 26 RPG). Im Kanton Solothurn ist der Regierungsrat im Genehmigungsverfahren zur Vornahme von Änderungen einzig befugt, wenn der Inhalt des Plans eindeutig bestimmbar ist und die Änderung der Behebung offensichtlicher Mängel oder Planungsfehler dient (§ 18 Abs. 3 PBG/SO).
Die Beschwerdeführerinnen erblicken eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 RPG sowie von § 18 PBG/SO darin, dass die Vorinstanz im angefochtenen Urteil entschied, der Bebauungsplan Fühler gelte weiter, weil der Regierungsrat nicht zuständig gewesen sei, diesen aufzuheben.
7.1. Der Regierungsrat hat mit seinem Beschluss vom 12. Dezember 2022 den Bebauungsplan Fühler aufgehoben und entschieden, in Bezug auf den Perimeter des aufgehobenen Bebauungsplans komme - soweit die Grundstücke in der Bauzone lägen - neu die Grundnutzung gemäss dem neuen Zonenreglement zum Tragen, wobei für das innerhalb der Bauzone gelegene Gebiet eine Gestaltungsplanpflicht gelte. Bei der Unterstellung des Gebiets des Bebauungsplans Fühler unter die Grundnutzung gemäss neuem Zonenreglement durch den Regierungsrat bei gleichzeitiger Aufhebung des Bebauungsplans handelt es sich sodann nicht um eine nach kantonalem Recht zulässige, provisorische Planungsmassnahme im Sinne von § 11 Abs. 1 lit. b PBG/SO. Vielmehr hat der Regierungsrat den Perimeter des Bebauungsplans Fühler im Genehmigungsverfahren selber einer neuen Nutzungsordnung unterstellt, die von der bisherigen abweicht. Damit hat der Regierungsrat die von der Gemeinde beschlossene Ortsplanung bzw. einen Teil davon nicht nur nicht genehmigt, sondern die Planung stellvertretend für die Gemeinde selber abgeändert. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Urteil richtig erkannte, war der Regierungsrat hierzu im Genehmigungsverfahren nicht ermächtigt. Dass - wie die Beschwerdeführerinnen vorbringen und der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 12. Dezember 2022 argumentierte - die Nichtgenehmigung eines nicht mehr recht- bzw. zweckmässigen, aber formell noch gültigen Sondernutzungsplans ohne weiteres zu dessen Aufhebung führt, trifft nicht zu. Vielmehr gilt ein solcher Plan trotz Nichtgenehmigung grundsätzlich weiterhin, bis er von der Gemeinde überarbeitet und die überarbeitete Planung vom Regierungsrat genehmigt wird (vgl. Art. 18 Abs. 2 Satz 2 PBG/SO). Sodann lag auch keine Konstellation im Sinne von § 18 Abs. 3 PBG/SO vor, in welcher der Regierungsrat die Nutzungsplanung ausnahmsweise selber abändern durfte. Was der Regierungsrat hinsichtlich des Planungsperimeters des Bebauungsplans Fühler beschloss, ging weit über die Behebung offensichtlicher Mängel oder Planungsfehler im Sinne dieser Bestimmung hinaus, zumal der Planungsbehörde nach der teilweisen Nichtgenehmigung der Ortsplanung ein bedeutender Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Urteil 1C_588/2023 vom 22. August 2024 E. 10.4.3).
7.2. Unter den gegebenen Umständen gebieten das kantonale Recht und die verfassungsrechtlich geschützte Gemeindeautonomie, dass der Regierungsrat die seiner Ansicht nach fehlerhafte bzw. unzweckmässige Ortsplanung nicht selber abändert, sondern ihr die Genehmigung verweigert und die Sache an die Gemeinde zurückweist. Dass die Einwohnergemeinde in Anwendung von Art. 21 Abs. 2 RPG und § 10 Abs. 1 Satz 2 PBG/SO verpflichtet ist, Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, ändert daran nichts. Soweit die Beschwerdeführerinnen überhaupt ausreichend substanziiert rügen, die Vorinstanz habe kantonales Recht willkürlich angewandt (siehe E. 2 hiervor), indem sie die Aufhebung des Bebauungsplans Fühler durch den Regierungsrat rückgängig machte, dringen sie damit nicht durch. Auch eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 oder Art. 26 Abs. 1 RPG oder eine andere Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG ist darin nicht zu erblicken, weshalb die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist.
7.3. Der Bebauungsplan Fühler bleibt damit einstweilen in Kraft. Die Frage, welche Rechtswirkungen dem Bebauungsplan Fühler in einem konkreten Baubewilligungsverfahren noch zukämen, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu beantworten. Immerhin ist auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts hinzuweisen, wonach Nutzungspläne im Baubewilligungsverfahren ausnahmsweise vorfrageweise zu überprüfen sind, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.3 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerinnen wenden sich sodann gegen die Genehmigung des Bebauungsplans Fühler durch die Vorinstanz und gegen die Aufhebung der der Einwohnergemeinde auferlegten Verpflichtung, für das Gebiet Fühler innert 30 Monaten einen (neuen) Gestaltungsplan zu erarbeiten. Sie rügen unter anderem wiederum eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 RPG sowie von § 18 PBG/SO. Ausserdem rügen sie in diesem Zusammenhang eine willkürliche Feststellung des massgeblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz.
8.1. Der Regierungsrat hat in seinem Beschluss vom 12. Dezember 2022 ausführlich begründet, weshalb der Bebauungsplan Fühler nicht genehmigt werden könne. Er hat in diesem Zusammenhang zunächst auf das hohe Alter des Plans hingewiesen und ausgeführt, dass der Planungshorizont von 15 Jahren im Sinne von Art. 15 RPG längst überschritten sei. Weiter hat er auf die grundlegend veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen hingewiesen und in diesem Zusammenhang namentlich die am 1. Mai 2014 in Kraft getretene Teilrevision des RPG und die am 1. März 2013 in Kraft getretene Teilrevision der Kantonalen Bauverordnung vom 3. Juli 1978 (KBV/SO; BGS 711.61) erwähnt. Der Regierungsrat hat ausgeführt, der Bebauungsplan Fühler sei mit den Vorgaben des RPG hinsichtlich innerer Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. a bis und lit. b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. a bis RPG) nicht mehr konform. In diesem Zusammenhang hat er auch die übergeordnete Richtplanung mitberücksichtigt, welche ebenfalls die innere Verdichtung anstrebt. Ausserdem hat der Regierungsrat auf § 70 Abs. 3 KBV/SO hingewiesen, wonach die Gemeinden aufgefordert sind, ihre Zonenpläne und Reglemente innert 10 Jahren an das neue Recht anzupassen. Weiter hat er erwogen, dass ein Teil des Gebiets des Bebauungsplans Fühler ausserhalb der Bauzone liege, was mit dem Prinzip der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (Art. 1 Abs. 1 RPG) nicht zu vereinbaren sei. Schliesslich hat der Regierungsrat in Anwendung von Art. 21 Abs. 2 RPG und von § 10 Abs. 1 Satz 2 PBG/SO dem öffentlichen Interesse an der Anpassung des Bebauungsplans Fühler die privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümerschaft an der Beibehaltung des Plans gegenübergestellt. Was die von den Beschwerdegegnerschaft des vorliegenden Verfahrens ins Feld geführte unklare Erschliessungssituation nach einer allfälligen Aufhebung des Bebauungsplans anbelangt, hat der Regierungsrat im Wesentlichen darauf hingewiesen, dass diese ihre Interessen anlässlich des durchzuführenden Gestaltungsplanverfahrens werden einbringen können. Zusammenfassend kam der Regierungsrat zum Schluss, die gestiegenen Anforderungen an die Raumplanung und die geänderten gesetzlichen Grundlagen stellten elementare Faktoren dar und seien höher zu gewichten als das private Interesse der Grundeigentümerschaft, einen bald 46-jährigen Bebauungsplan beizubehalten.
8.2. Damit begründete der Regierungsrats nachvollziehbar und überzeugend, weshalb der Bebauungsplan Fühler mit Blick auf Art. 21 Abs. 2 RPG und § 10 Abs. 1 Satz 2 sowie § 18 Abs. 2 PBG/SO nicht zu genehmigen und zu überarbeiten sei. Die Vorinstanz hingegen äusserte sich im angefochtenen Urteil zwar dazu, weshalb der Regierungsrat den Bebauungsplan Fühler nicht hätte selber aufheben dürfen (siehe E. 7 hiervor). Mit den ausführlichen und nachvollziehbaren Erwägungen des Regierungsrats, wonach der Bebauungsplan Fühler überarbeitungsbedürftig sei und wegen veränderter rechtlicher Verhältnisse nicht genehmigt werden könne, setzte sich die Vorinstanz hingegen kaum auseinander. Inwiefern der Regierungsrat die genannten Bestimmungen falsch angewandt hätte, indem er dem Bebauungsplan die Genehmigung verweigerte und die Ortsplanung in diesem Punkt zur Überarbeitung an die Einwohnergemeinde zurückwies, kommt aus dem angefochtenen Urteil nicht hervor und ist nicht ersichtlich. Die vorinstanzlichen Ausführungen zur Erschliessungssituation im betroffenen Gebiet ändern daran nichts.
Hinzu kommt, dass auch der Gemeinderat den Bebauungsplan Fühler als grundsätzlich überarbeitungsbedürftig einstuft. Hierzu führte er in seiner Verfügung vom 23. September 2021 aus, es sei ihm bewusst, dass der Bebauungsplan aufgrund seines hohen Alters wohl nicht mehr wie abgebildet umgesetzt werde bzw. umgesetzt werden könne. Eine Überarbeitung des Bebauungsplans stehe somit auch für ihn im Vordergrund. Entsprechend sei in Absprache mit dem Amt für Raumplanung die Planbeständigkeit im Raumplanungsbericht relativiert worden. Am 21. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat im Verfahren vor dem Regierungsrat sodann, ihm sei bewusst, dass der Bebauungsplan überarbeitet werden müsse, was er in absehbarer Zeit in Angriff nehmen wolle.
8.3. Unter den gegebenen Umständen war der Beschluss des Regierungsrats vom 12. Dezember 2022, den Bebauungsplan Fühler nicht zu genehmigen und die Sache zur Überarbeitung der Planung an die Gemeinde zurückzuweisen, richtig. Wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht einwenden, darf die Überarbeitung der unrecht- und unzweckmässigen Nutzungsplanung nicht ins Belieben der betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer gestellt werden. Der Regierungsrat war mit Blick auf Art. 21 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 1 RPG sowie § 10 Abs. 1 Satz 2 und § 18 Abs. 2 PBG/SO verpflichtet, den Bebauungsplan Fühler nicht zu genehmigen und die Sache zur Überarbeitung der Planung an die Gemeinde zurückzuweisen. Die gesetzliche Verpflichtung, die Nutzungsplanung an die veränderten Verhältnisse anzupassen, lässt es unter den gegebenen Umständen nicht zu, mit der Überarbeitung des veralteten Bebauungsplans Fühler noch länger zuzuwarten. Falsch war der Beschluss des Regierungsrats nur insoweit, als er den Bebauungsplan Fühler nicht nur nicht genehmigte, sondern eigenmächtig aufhob und das Gebiet selber einer anderen Nutzungsordnung unterstellte (siehe E. 7 hiervor). Indem die Vorinstanz den Bebauungsplan Fühler faktisch genehmigte, ohne sich ausreichend mit den überzeugenden Ausführungen des Regierungsrats zur fehlenden Recht- und Zweckmässigkeit der entsprechenden Planung auseinanderzusetzen und indem er die Anordnung des Regierungsrats aufhob, wonach die Gemeinde für das betroffene Gebiet einen (neuen) Gestaltungsplan zu erarbeiten habe, hat sie im Sinne von Art. 95 BGG Bundesrecht verletzt und kantonales Recht offensichtlich unrichtig und damit willkürlich angewandt. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen, ohne dass auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerinnen eingegangen werden muss.
9.1. Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben, soweit mit ihm der Bebauungsplan Fühler genehmigt wurde und die der Einwohnergemeinde auferlegten Verpflichtung, für das Gebiet Fühler innert 30 Monaten einen (neuen) Gestaltungsplan zu erarbeiten, aufgehoben wurde. Der Regierungsratsbeschluss vom 12. Dezember 2022 und die Rückweisung der Sache an die Einwohnergemeinde sind zu bestätigen, dies mit dem Vorbehalt, dass der Bebauungsplan Fühler nicht aufgehoben, sondern nur nicht genehmigt wird. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
9.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen und den Beschwerdegegnern je zur Hälfte zu auferlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerinnen und die Beschwerdegegner haften je für ihren Teil solidarisch (vgl. Art. 66 Abs. 5 BGG). Angesichts des teilweisen Obsiegens rechtfertigt sich, die Parteikosten gegeneinander aufzuwägen und somit keine Parteientschädigungen für das bundesgerichtliche Verfahren zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 1-3 BGG; Urteil 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 9). Die Angelegenheit ist zur Neuverlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Art. 67 BGG).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil der Vorinstanz vom 7. September 2023 wird im Sinne der Erwägungen teilweise aufgehoben. Der Regierungsratsbeschluss vom 12. Dezember 2022 und die Rückweisung der Sache an die Einwohnergemeinde werden bestätigt, dies mit dem Vorbehalt, dass der Bebauungsplan Fühler nicht aufgehoben, sondern nur nicht genehmigt wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 4'000.- werden je zur Hälfte den Beschwerdeführerinnen und den Beschwerdegegnern auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung der vorangegangenen Verfahren an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Kappel, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Juli 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mattle