Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG; Art. 87 Abs. 2 BGG; Zulässigkeit der direkten Beschwerde gegen die Genehmigung eines kommunalen bzw. interkommunalen Richtplans: Der Ausnahmegrund des vorwiegend politischen Charakters ist restriktiv auszulegen und setzt voraus, dass der angefochtene Entscheid offensichtlich nicht justiziabel ist und rechtlich geschützte Interessen nur nebensächlich berührt werden. Ein interkommunaler Richtplan, der als Koordinations- und Steuerungsinstrument der Nutzungs- und Erschliessungsplanung dient, besitzt regelmässig keinen vorwiegend politischen Charakter. Ist gegen den Genehmigungsentscheid ein kantonales Rechtsmittel an eine obere kantonale Instanz gegeben, fehlt es an der direkten Anfechtbarkeit beim Bundesgericht; das Rechtsmittel ist mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs unzulässig (vgl. insb. consid. 1.3 f.).
1C_553/2023
Urteil vom 10. Dezember 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Bern,
handelnd durch den Gemeinderat,
vertreten durch die Präsidialdirektion der Stadt Bern, Generalsekretariat, Erlacherhof, Junkerngasse 47, Postfach, 3000 Bern 8,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern,
Nydeggasse 11/13, 3011 Bern.
Gegenstand
Genehmigung des Interkommunalen Richtplans Abstimmung Siedlung und Verkehr für den Entwicklungsschwerpunkt Wankdorf,
Beschwerde gegen den Beschwerdeentscheid der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 11. September 2023 (2022.DIJ.6501 SAB).
Der "Interkommunale Richtplan Abstimmung Siedlung und Verkehr" für den Entwicklungsschwerpunkt (ESP) Wankdorf (nachfolgend: Richtplan ESP Wankdorf) wurde am 28. Oktober 2020 vom Gemeinderat Bern, am 7. Dezember 2020 vom Gemeinderat Ittigen und am 8. Dezember 2020 vom Gemeinderat Ostermundigen beschlossen.
Mit Verfügung vom 1. September 2022 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) den Richtplan ESP Wankdorf mit gewissen Änderungen. Insbesondere wurde der unverbindliche Abschnitt 2.7.3 Bst. d auf S. 72 mit einem grau hinterlegten Genehmigungsinhalt und folgender Formulierung ergänzt:
"In den nachgelagerten Nutzungsplanungen muss für sämtliche Planungsgebiete, welche von einem Konsultationsbereich (teilweise) überlagert werden, eine abschliessende Koordination mit der Störfallvorsorge vorgenommen werden. Die Planungsbehörden legen zudem fest, dass im Rahmen dieser Koordination ggf. Vorgaben und Schutzmassnahmen raumplanerischer oder baulicher Art geprüft, evaluiert und verbindlich festgeschrieben werden."
Mit Eingabe vom 30. September 2022 erhob die Stadt Bern Beschwerde bei der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern (DIJ) und beantragte, die angeordnete Ergänzung des Kapitels 2.7.3 Bst. d "Störfallvorsorge" sei wie folgt anzupassen:
"In den nachgelagerten Nutzungsplanungen muss für sämtliche Planungsgebiete, welche von einem Konsultationsbereich (teilweise) überlagert werden, eine abschliessende Koordination mit der Störfallvorsorge vorgenommen werden. Die Planungsbehörden legen zudem fest, dass im Rahmen dieser Koordination ggf. Vorgaben und Schutzmassnahmen raumplanerischer oder baulicher Art geprüft, evaluiert und verbindlich festgeschrieben werden."
Die DIJ wies die Beschwerde am 11. September 2023 ab.
Dagegen hat die Stadt Bern am 12. Oktober 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der Beschwerdeentscheid der DIJ sei aufzuheben und der Genehmigungsentscheid des AGR sei anzupassen, durch Streichung der Wörter "abschliessend" und "verbindlich".
Die DIJ beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, der vom AGR ergänzte, strittige Passus im Richtplan ESP Wankdorf sei mit dem übergeordneten Bundesrecht konform, durch dieses geboten und verhältnismässig.
Das AGR und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
In ihrer Replik vom 27. November 2024 äussert sich die Beschwerdeführerin zur Stellungnahme des BAFU und hält an ihren Rechtsbegehren fest.
Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid der DIJ. Diese entscheidet gemäss Art. 61a Abs. 3 des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG/BE; BSG 721.0) kantonal letztinstanzlich über die Genehmigung von Richtplänen; die Beschwerde an das Verwaltungsgericht Bern ist ausgeschlossen (vgl. Art. 76 Abs. 2 und Art. 77 lit. b des Bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG/BE; BSG 155.21]). Die DIJ ging in ihrer Rechtsmittelbelehrung daher davon aus, ihr Entscheid könne direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (mit Verweis auf ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, Band II, 4. Aufl., 2017, Art. 61a N. 8).
1.1. Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können sie anstelle eines Gerichts eine andere Behörde einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Art. 87 BGG enthält eine Sonderregelung für kantonale Erlasse: Gegen diese ist unmittelbar die Beschwerde gemäss Art. 82 lit. b BGG an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann (Abs. 1). Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Art. 86 BGG Anwendung (Abs. 2).
1.1.1. Der Begriff "kantonale Erlasse" in Art. 82 lit. b und 87 BGG umfasst sämtliche kantonalen Hoheitsakte mit rechtsetzendem Charakter (AEMISEGGER/SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl., 2018, N. 27 zu Art. 82 BGG). Dazu gehören auch kommunale Erlasse (Urteile 2C_161/2016 vom 26. September 2016 E. 1.1; 2C_1076/2012 und 2C_1088/2012 vom 27. März 2014 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 140 I 176; Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4319) sowie interkommunale Vereinbarungen mit rechtsetzendem Charakter (HEINZ AEMISEGGER, in: Spühler/Aemisegger/Dolge/Vock, Praxiskommentar BGG, 2. Aufl., 2013, N. 20 zu Art. 82 BGG). Direktbeschwerden gegen kommunale Erlasse sind allerdings selten, da viele Kantone die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle gegen sie vorsehen (AEMISEGGER/SCHERRER REBER, a.a.O., N. 48 zu Art. 82 BGG); dazu gehört auch der Kanton Bern (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 und Art. 74 Abs. 2 lit. b VRPG/BE).
1.1.2. Bedarf ein kommunaler Erlass der Genehmigung durch eine kantonale Behörde, so ist zu unterscheiden: Wird die Genehmigung erteilt, so ist Anfechtungsobjekt der genehmigte Erlass. Wird die Genehmigung dagegen verweigert, so tritt der Erlass nicht in Kraft, weshalb es an einem Anfechtungsobjekt im abstrakten Normenkontrollverfahren fehlt; die betroffene Gemeinde kann sich jedoch dagegen im Verfahren der Einzelaktanfechtung mit der Rüge der Autonomieverletzung wehren. Anfechtungsobjekt bildet dann der Nichtgenehmigungsentscheid (AEMISEGGER/SCHERRER REBER, a.a.O., N. 42 zu Art. 82 BGG).
Vorliegend wehrt sich die Stadt Bern gegen gewisse, vom AGR angeordnete Ergänzungen eines interkommunalen Richtplans und deren Bestätigung durch die DIJ. Ob ein solcher Entscheid einem Nichtgenehmigungsentscheid gleichzustellen oder der geänderte Richtplan Anfechtungsobjekt ist, kann vorliegend offenbleiben, wenn so oder so auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
1.2. Richtpläne sind behördenverbindliche Planungsinstrumente. Da sie keine Rechte und Pflichten für Private begründen, können sie im Wesentlichen nur von Gemeinden (und ihnen gleichgestellten Organisationen) wegen Verletzung ihrer Autonomie und Verfahrensmängeln angefochten werden (BGE 146 I 36 E. 1.4; 136 I 265 E. 1.3).
1.2.1. Richtpläne haben keinen rechtsetzenden Charakter, weshalb es sich materiell-rechtlich nicht um Erlasse i.S.v. Art. 82 lit. b BGG handelt. Dennoch werden kantonale Richtpläne nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verfahrensrechtlich den Regeln der Erlassanfechtung unterstellt (Art. 82 lit. b und 87 Abs. 1 BGG). Dies wird damit begründet, dass Richtpläne vom Kantonsrat festgesetzt werden, wobei im Wesentlichen die Grundsätze des kantonalen Rechtsetzungsverfahrens zur Anwendung kommen (BGE 136 I 265 E. 1.1; bestätigt in BGE 146 I 36 E. 1.1; in BGE 147 I 433 nicht publ. E. 1.1). Zudem habe der kantonale Richtplan vorwiegend politischen Charakter, weshalb sich der Ausschluss eines kantonalen Rechtsmittels und damit die direkte Anfechtbarkeit beim Bundesgericht auch auf Art. 86 Abs. 3 BGG stützen könne (BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267; 146 I 36 E. 1.2; in BGE 147 I 433 nicht publizierte E. 1.2).
1.2.2. Es erscheint fraglich, ob diese Rechtsprechung auch auf kommunale und interkommunale Richtpläne anwendbar ist. Diese werden nicht vom Kantonsrat, sondern von den Gemeinden erlassen, und zwar i.d.R. im gleichen Verfahren wie kommunale Nutzungspläne (vgl. für den Kanton Bern Art. 58 ff. BauG/BE). Nutzungspläne unterliegen der Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a BGG vor Bundesgericht, d.h. für sie gilt Art. 86 BGG und nicht Art. 87 BGG. Im Urteil 1C_537/2018 vom 28. Mai 2019 E. 1.1 (betreffend eine Autonomiebeschwerde der Gemeinde Ittigen gegen eine Ergänzung des Berner Inventars der Fruchtfolgeflächen [FFF-Inventar]) ging das Bundesgericht ebenfalls von einer Einzelaktanfechtung gemäss Art. 82 lit. a BGG (und nicht von einer Erlassbeschwerde) aus.
1.2.3. Die aufgeworfene Frage (Einzelakt- oder Erlassbeschwerde) kann vorliegend offenbleiben, weil Art. 87 Abs. 2 BGG auf Art. 86 BGG verweist, falls das kantonale Recht ein Rechtsmittel vorsieht. Dies ist hier der Fall, steht doch gegen kommunale und interkommunale Richtpläne bzw. den diesbezüglichen Genehmigungsentscheid des AGR die Beschwerde an die DIJ offen. Auf dieses Rechtsmittel findet Art. 86 BGG Anwendung, d.h. unmittelbare Vorinstanz des Bundes muss ein oberes Gericht sein (Abs. 2), sofern der Entscheid nicht vorwiegend politischen Charakter hat (Abs. 3). Dies ist im Folgenden zu prüfen.
1.3. In Übereinstimmung mit den Materialien legen Lehre und Rechtsprechung die in Art. 86 Abs. 3 BGG enthaltene Ausnahme vom kantonalen Gerichtszugang restriktiv aus (BGE 149 I 146 E. 3.3.2; 147 I 1 E. 3.3.2; 136 II 436 E. 1.2; 136 I 42 E. 1.5 mit weiteren Hinweisen). Der Begriff des vorwiegend politischen Charakters ist namentlich durch die mangelnde Justiziabilität sowie die spezielle Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung geprägt (BGE 149 I 146 E. 3.3.3; Urteil 2C_761/2012 vom 12. April 2013, in: ZBl 114/2013 683 und RDAF 2014 I 338, E. 2.2 mit Hinweisen). Art. 86 Abs. 3 BGG soll den Kantonen insbesondere die Möglichkeit einräumen, nicht justiziable, politisch bedeutsame Verwaltungsakte des Parlaments von der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung auszunehmen (BGE 136 II 436 E. 1.2 S. 439). Der politische Charakter eines Entscheids muss offensichtlich sein und allfällige rechtlich schutzwürdige Interessen als nebensächlich erscheinen lassen (BGE 149 I 146 E. 3.3.2; 141 I 172 E. 4.4.1 S. 180; 136 I 42 E. 1.5.4 S. 46; je mit Hinweisen; zum Ganzen vgl. zuletzt zur amtlichen Publikation bestimmtes Urteil 2C_302/2023 vom 11. Oktober 2024 betr. Beschluss des Verkehrsrats des Zürcher Verkehrsverbunds, E. 1.1.2 mit Hinweisen).
1.3.1. Im bereits zitierten Urteil 1C_537/2018 vom 28. Mai 2019 E. 2.2 verneinte das Bundesgericht den überwiegend politischen Charakter des vom Berner Regierungsrat festgelegten FFF-Inventars. Es führte aus, darin würden alle Flächen ausserhalb der Bauzonen erfasst, welche die bundesrechtlichen Qualitätsanforderungen an FFF (Bodenqualität, Höhenlage, etc.) erfüllten. Ob diese Voraussetzungen vorlägen, könne im Streitfall ohne weiteres von einem Gericht überprüft werden. Gleiches gelte, wenn geltend gemacht werde, das Inventar verletze die Gemeindeautonomie, weil es eine angestrebte, richtplankonforme Nutzungsplanung negativ präjudiziere: Auch dies sei keine politische, sondern eine Rechtsfrage, die der gerichtlichen Kontrolle zugänglich sei. Das kantonale Recht bestimme, ob und inwiefern der Gemeinde bei der Einzonung von FFF Autonomie zustehe und inwiefern der Kanton diese bei der Richt- und Sachplanung bzw. im FFF-Inventar berücksichtigen müsse.
1.3.2. Analoges gilt im vorliegenden Fall. Der Interkommunale Richtplan ESP Wankdorf soll vor allem die Entwicklung von Siedlung und Verkehr im Planungsperimeter aufeinander abstimmen; dazu werden die in den nächsten Jahren zusätzlich vorgesehenen Nutzungen aufgezeigt. Es handelt sich um ein Koordinations- und Steuerungsinstrument für die kommunale Nutzungs- und Erschliessungsplanung, dem - wie dieser - keine vorwiegend politische Bedeutung zukommt. Ohnehin kann der interkommunale Richtplan lediglich von der Gemeinde oder einer ihr gleichgestellten öffentlich-rechtlichen Organisation angefochten werden. Dabei richtet sich die Beschwerde nicht gegen den (von der Gemeinde selbst festgesetzten) Richtplaninhalt, sondern den Genehmigungsentscheid des AGR, wenn dieser die Genehmigung ganz oder teilweise versagt oder (wie hier) den Richtplan abändert oder ergänzt. Ob dies die Gemeindeautonomie verletzt, ist eine Rechtsfrage, die der richterlichen Überprüfung zugänglich ist. Dies trifft auch auf die vorliegend streitige Frage zu, ob die Koordination mit der Störfallvorsorge abschliessend und verbindlich in der Nutzungsplanung geregelt werden muss (wie vom AGR festgesetzt) oder teilweise auf das Baubewilligungsverfahren verlagert werden darf (wie die Stadt Bern geltend macht).
1.4. Ist Art. 86 Abs. 3 BGG somit nicht anwendbar, muss der angefochtene Beschluss von einem oberen kantonalen Gericht überprüft werden, bevor dagegen Beschwerde an das Bundesgericht erhoben werden kann (Art. 86 Abs. 2 BGG). Hierfür kommt nur das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in Betracht. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten und die Sache zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zu überweisen (Art. 30 Abs. 2 BGG).
Es sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG) und keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Streitsache wird dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zum Entscheid überwiesen.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Amt für Gemeinden und Raumordnung, der Direktion für Inneres und Justiz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, dem Bundesamt für Raumentwicklung, dem Bundesamt für Umwelt, der Einwohnergemeinde Ostermundigen sowie der Einwohnergemeinde Ittigen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Dezember 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber