Art. 89 Abs. 1 BGG; Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens gegen einen Entscheid über Verfahrens- und Parteikosten; eine Gemeinde ist nur ausnahmsweise legitimiert, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen betroffen ist. Ein bloss finanzielles Interesse oder die Tatsache, dass der angefochtene Entscheid die Kostenverlegung einer hoheitlichen Tätigkeit betrifft, genügt nicht. Auch eine behauptete Präjudizwirkung vermag die Legitimation nicht zu begründen, wenn der Streitwert gering ist und keine über den Einzelfall hinausgehende wesentliche Belastung dargetan wird (consid. 2).
1C_587/2019
Urteil vom 24. Juni 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Haag,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Ried bei Kerzers,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Armin Sahli,
gegen
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion
des Kantons Freiburg,
Oberamt des Seebezirks,
Gegenstand
Sonderbewilligung und Baubewilligung;
Verfahrenskosten,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof,
vom 9. Oktober 2019 (602 2019 14 + 602 2019 15).
Mit Urteil vom 9. Oktober 2019 hiess das Kantonsgericht Freiburg eine Beschwerde von insgesamt 48 Beschwerdeführern gut und hob die Entscheide über den Neubau einer Kompostierungsanlage und eines Kuhstalls der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg vom 9. April 2018 und des Oberamts des Seebezirks vom 20. Dezember 2018 auf. Es setzte die Parteientschädigung der obsiegenden Beschwerdeführer auf insgesamt Fr. 10'770.-- inkl. Mehrwertsteuer fest. Drei Viertel davon, d.h. Fr. 8'077.50, auferlegte es der Baugesuchstellerin und je ein Achtel, d.h. Fr. 1'346.25, dem Kanton Freiburg und der Gemeinde Ried bei Kerzers.
Dagegen erhob die Gemeinde Ried bei Kerzers am 1. November 2019 Einsprache an das Kantonsgericht. Sie machte geltend, dass sie im betreffenden Verfahren keine Parteistellung hatte und daher in keiner Form an den Verfahrenskosten beteiligt werden dürfe.
Das Kantonsgericht Freiburg trat mit Entscheid vom 6. November 2019 auf die Einsprache nicht ein. Es erwog, dass nach Art. 148 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG/FR; SGF 150.1) gegebenenfalls gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten, der Parteientschädigung oder der Entschädigung des zugewiesenen Rechtsbeistands die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig sei. Dagegen könne eine Partei, wie vorliegend die Gemeinde Ried bei Kerzers, nicht darauf gestützt die Parteikostenverlegung als solche anfechten. Zuständigkeitshalber leitete es die Einsprache deshalb an das Bundesgericht weiter.
Am 14. November 2019 erhebt die Gemeinde Ried bei Kerzers Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, die Ziffer IV des Urteils des Kantonsgerichts Freiburg vom 9. Oktober 2019 sei insoweit aufzuheben, als sie zur Leistung einer Parteientschädigung verurteilt wurde. Die Angelegenheit sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese im Sinne der Erwägungen neu über die Auferlegung der Parteientschädigung entscheide.
In der Vernehmlassung beantragt das Kantonsgericht Freiburg mit Schreiben vom 22. November 2019 die Abweisung der Beschwerde. Das Oberamt des Seebezirks verzichtet mit Schreiben vom 25. November 2019 auf eine Stellungnahme. Die einfache Gesellschaft Gesellschaft B.________ nimmt am 3. Dezember 2019 Stellung zur Beschwerde. Die 48 Beschwerdeführer des angefochtenen Urteils des Kantonsgerichts Freiburg vom 9. Oktober 2019 stellen mit Schreiben vom 16. Dezember 2019 Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das angefochtene Urteil des Kantonsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG) in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit. Da kein Ausnahmegrund nach Art. 83 ff. BGG vorliegt, unterliegt es der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG). Die in der Hauptsache gegebene Beschwerde ist auch bezüglich aller Nebenpunkte des Urteils zulässig, namentlich hinsichtlich Kostenentscheiden, soweit dafür keine besonderen Verfahrenswege vorgeschrieben sind (BGE 134 I 159 E. 1.1 S. 160; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2019 vom 31. Dezember 2019 E. 1; je mit Hinweisen). Die Beschwerde ist form- und fristgerecht eingereicht worden.
Zu prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführerin. Diese beruft sich zu Recht nicht auf einen Legitimationsgrund nach Art. 89 Abs. 2 BGG. Sie macht aber sinngemäss geltend, sie sei nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
2.1. Nach Art. 29 Abs. 1 BGG prüft das Bundesgericht seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116). Immerhin ist die Beschwerde gemäss Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG hinreichend zu begründen. So hat der Beschwerdeführer namentlich darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind. Soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind, ist es nicht Aufgabe des Bundesgerichts, anhand der Akten oder weiterer, noch beizuziehender Unterlagen nachzuforschen, ob und inwiefern der Beschwerdeführer zur Beschwerde zuzulassen ist (BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 133 II 353 E. 1 S. 356; Urteil des Bundesgerichts 2C_1023/2017 vom 21. Dezember 2018 E. 3.1).
2.2. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 mit Hinweisen). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (zum Ganzen BGE 141 II 161 E. 2.1 S. 164 mit Hinweisen).
Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirkungen, hat die Rechtsprechung zwar in verschiedenen Konstellationen die Legitimation von Kanton oder Gemeinde bejaht (vgl. Hinweise in BGE 138 II 506 E. 2.1.2 S. 509 f.). Doch ist die Legitimation nicht schon dann zu bejahen, wenn ein Entscheid Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat: Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens. So wurde die Legitimation des Gemeinwesens namentlich verneint, wenn ihm in Beschwerdeentscheiden gegen seine Verfügungen Verfahrens- oder Parteikosten auferlegt worden sind (BGE 141 II 161 E. 2.3 S. 165 mit Hinweisen).
Bejaht wird die Legitimation, wenn es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht. Im Übrigen ist das Gemeinwesen in seinen fiskalischen Interessen aber grundsätzlich nicht wie ein Privater betroffen, sondern in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger (BGE 138 II 506 E. 2.3 S. 511 f.; 136 II 274 E. 4.2 S. 279; 135 II 156 E. 3.3 S. 160). Die Fälle, in denen diesbezüglich die Legitimation bejaht wurde, betreffen in der Regel Streitsachen zwischen verschiedenen Gemeinwesen, die einander nicht hoheitlich gegenüberstehen oder in denen ein Gemeinwesen Adressat einer von einem anderen Gemeinwesen getroffenen Verfügung ist, namentlich bei Streitigkeiten zwischen Kanton und Gemeinde oder zwischen Gemeinden unter sich (Hinweise in BGE 138 II 506 E. 2.1.2 S. 509 f.).
Auch dann ist eine Gemeinde gegen einen kantonalen Entscheid, der ihr finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 f.), wobei hierfür zusätzlich verlangt wird, dass es sich nicht um einen Bagatellfall handelt (Urteil des Bundesgerichts 2C_486/2017 vom 1. Februar 2018 E. 1.2.2). Eine solche Betroffenheit wird in der Regel bejaht in Bezug auf Leistungen der Sozialhilfe (BGE 140 V 328 E. 6 S. 333 ff.) sowie den interkommunalen Finanzausgleich und ähnliche Regelungen (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 f.; 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.3 S. 160) und im Übrigen dann, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat (Urteil des Bundesgerichts 2C_949/2013 vom 24. März 2014 E. 2.2.2 [bejaht bzgl. kommunale Beiträge an kantonale Schulen]), nicht aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne Grundsatzfragen geht (BGE 140 I 90 E. 1.2.6 S. 95 [kommunaler Kostenanteil an einer Busverbindung]). Verneint wird die Legitimation, wenn es einzig um die finanziellen Folgen der Verwaltungstätigkeit geht, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung als hoheitlich verfügende Behörde treffen (BGE 138 II 506 E. 2.3 S. 511 f.). In solchen Fällen deckt sich das finanzielle Interesse des Gemeinwesens mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was zur Legitimation nicht genügt, auch dann nicht, wenn der angefochtene Entscheid Präzedenzwirkung für weitere Fälle mit Auswirkungen auf die Kantonsfinanzen hat (zum Ganzen BGE 141 II 161 E. 2.3 S. 165 ff. mit Hinweisen).
2.3. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, durch den angefochtenen Entscheid gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG besonders berührt zu sein und gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben. Sie zeigt jedoch nicht auf, weshalb dies der Fall sein soll. Nur in Bezug auf die Anforderung von Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG, dass zur Beschwerdeführung berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, begründet sie, weshalb sie diese Voraussetzung erfülle: Die Parteistellung sei ihr von der Vorinstanz mit der Auferlegung einer Parteientschädigung im vorinstanzlichen Urteil eingeräumt worden.
2.4. Das angefochtene Urteil auferlegt der Beschwerdeführerin Kosten im Zusammenhang mit ihrer Funktion in einem Baubewilligungsverfahren und damit im Zusammenhang mit ihrer öffentlichen Aufgabenerfüllung. Die Beschwerdeführerin wird dadurch nicht wie ein Privater betroffen, sondern in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträgerin. Nach ihren Ausführungen bleibt indes unklar, wie sie durch diese angefochtene Auferlegung eines Teils der Parteientschädigung in erheblicher Weise in wichtigen öffentlichen Interessen berührt sein soll. Nicht ersichtlich ist insbesondere, inwiefern es ihr um über das rein Finanzielle hinausgehende Interessen an der öffentlichen Aufgabenerfüllung gehen könnte. Sowohl im konkreten Fall als auch in Bezug auf die Präzedenzwirkung des angefochtenen Urteils geht es vorliegend vielmehr einzig um die Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.4 S. 167). Die streitige finanzielle Leistung erreicht zudem keine beträchtliche Höhe. Der Streitwert von Fr. 1'346.25 ist vielmehr niedrig, wie die Beschwerdeführerin einräumt. Sie macht dagegen sinngemäss geltend, dass die Anerkennung einer solchen Kostentragungspflicht Präzedenzwirkung habe und ihre Anfechtung notwendig sei, "um wiederkehrenden Entscheiden Einhalt gebieten zu können". Die Beschwerdeführerin zeigt damit nicht rechtsgenüglich auf, dass die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat. Es werden somit keine Gründe substantiiert geltend gemacht und sind auch keine ersichtlich, welche es der Beschwerdeführerin ermöglichten, sich im vorliegenden Fall auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG zu berufen. Die Beschwerdeführerin ist damit nicht beschwerdelegitimiert, weshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens und angesichts der gesamten Umstände verzichtet das Bundesgericht auf die Erhebung von Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG).
3.2. Nach Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG hat die obsiegende gegenüber der unterliegenden Partei in der Regel einen Anspruch auf Parteientschädigung. Obsiegende Partei ist hier der Kanton Freiburg, dem aber als Gemeinwesen nach Gesetz und Rechtsprechung keine Parteientschädigung zusteht (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117). Die übrigen Verfahrensbeteiligten nach Art. 102 Abs. 1 BGG haben nicht Parteistellung und damit für das bundesgerichtliche Verfahren grundsätzlich auch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung nach Art. 68 BGG (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015, N. 5 zu Art. 68 BGG in Verbindung mit N. 6 zu Art. 66 BGG). Davon macht das Bundesgericht lediglich unter ausserordentlichen Umständen, etwa bei Nebenintervenienten aus Billigkeitsgründen, eine Ausnahme (vgl. SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N. 12 zu Art. 66 BGG; THOMAS GEISER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 12 zu Art. 68 BGG). Unter Berücksichtigung des geringen Streitwerts, des damit verbundenen bescheidenen Anfechtungsinteresses sowie des Umstands, dass kein Entscheid in der Sache erging, rechtfertigt es sich nicht, einem der beiden oder beiden weiteren privaten Verfahrensbeteiligten eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführerin zuzusprechen.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg, dem Oberamt des Seebezirks, A.________ sowie den 47 Mitbeteiligten, der Gesellschaft B.________ und dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Juni 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Bisaz