Access to identity of anonymous whistleblower deniedKI-generiert

1C_60/2024

Urteil vom 12. Februar 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.

Verfahrensbeteiligte
Verein A.________,
handelnd durch B.________ und C.________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Patrik Kneubühl,

gegen

Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Untere Sternengasse 2, 4509 Solothurn,
Volkswirtschaftsdepartement,
Departementssekretariat, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Bekanntgabe Meldeperson,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 8. Dezember 2023 (VWBES.2023.199).

Sachverhalt:

A.

Mit E-Mail vom 20. Januar 2021 erstattete eine Person beim Gesundheitsamt des Kantons Solothurn die Meldung, dass an der Privatschule des Vereins A.________ trotz der damals wegen der Covid-19-Pandemie geltenden Maskentragepflicht offenbar keine Masken getragen würden. Gestützt auf diese Meldung wurden durch das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Solothurn in der betreffenden Schule am 22. Januar 2021 sowie am 4. Februar 2021 Kontrollgänge durchgeführt und dabei Verstösse gegen die Maskentragepflicht festgestellt. In der Folge wurde gegen die Schulleiterin und weitere der Schulleitung angehörende Personen Strafanzeige erstattet. Die betreffenden Personen wurden in der Zwischenzeit vom Vorwurf der Widerhandlung gegen die Covid-19-Verordnung freigesprochen.
Der Verein A.________ ersuchte das Amt für Wirtschaft und Arbeit mit Schreiben vom 5. September 2022 im Rahmen des Akteneinsichtsrechts um Zustellung sämtlicher Unterlagen betreffend die Meldung beim Gesundheitsamt. Sollte die Meldeperson bekannt sein, werde um die Angabe der Personalien ersucht.
Das Amt für Wirtschaft und Arbeit lehnte mit Verfügung vom 7. Oktober 2022 das Akteneinsichtsgesuch ab. Eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde des Vereins A.________ lehnte das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn am 1. Juni 2023 ab. Hiergegen reichte der Verein am 9. Juni 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn ein, welches sein Rechtsmittel am 8. Dezember 2023 abwies.

B.

Der Verein A.________ gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2023 sei aufzuheben und ihm sei vollständige Auskunft, insbesondere betreffend die anonyme Meldeperson, zu gewähren. Eventualiter sei das angefochtene Urteil zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Volkswirtschaftsdepartement und das Verwaltungsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Hierzu äusserte sich der Verein A.________ nicht mehr.

Erwägungen:

1.

1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und verfügt über ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids, da seinem Gesuch um Informationszugang nicht stattgegeben wurde. Er ist somit zur Beschwerdeerhebung befugt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).

2.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Er macht geltend, ihm sei unter Anwendung des kantonalen Informations- und Datenschutzgesetzes das Recht auf Akteneinsicht, namentlich die Preisgabe der Identität der Meldeperson, zu Unrecht verweigert worden. Das Informationsinteresse des Beschwerdeführers überwiege vorliegend das Geheimhaltungsinteresse der Meldeperson. Die Interessenabwägung sei durch das Verwaltungsgericht daher falsch vorgenommen worden.

2.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 2 BV kann der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass die betroffene oder eine Drittperson Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsieht. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass die rechtsuchende Person ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Dieses kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit oder aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben. Soweit die Verwaltung nicht dem sogenannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, reicht die Berufung auf Art. 16 Abs. 3 BV nicht aus und bedarf es daher der Geltendmachung eines spezifischen schützenswerten Interesses im dargelegten Sinn. Das Akteneinsichtsrecht findet indes seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 147 I 463 E. 3.3.3; 129 I 249 E. 3; 113 Ia 1 E. 4a; je mit Hinweisen).

2.2. Ausgangspunkt des vorliegend streitigen Akteneinsichtsgesuchs bildet ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren des Amts für Wirtschaft und Arbeit. Dieses wurde infolge einer Meldung einer Privatperson eröffnet, die dem Amt mitteilte, dass die damals geltende Maskentragepflicht durch den Beschwerdeführer nicht eingehalten werde. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit führte daraufhin zwei Kontrollen in der Schule des Beschwerdeführers durch. Das Verfahren fand seinen Abschluss, indem das Amt selbst von Verwaltungsmassnahmen absah, jedoch mit Schreiben vom 11. Juni 2021 Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft erstattete.

2.3. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Herausgabe der Identität der anonymen Meldeperson sei zur Einreichung einer zivilrechtlichen Klage wegen Persönlichkeitsrechtverletzung und für allfällige strafrechtliche Schritte notwendig. Inwieweit die Meldeperson durch ihre Mitteilung beim Amt für Wirtschaft und Arbeit gegen zivil- oder strafrechtliche Bestimmungen verstossen haben soll, verdeutlicht der Beschwerdeführer indes in keiner Weise. Wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, war die Meldung lediglich Anlass für die Durchführung von späteren Kontrollen durch das Amt für Wirtschaft und Arbeit. Die Strafanzeige erfolgte anschliessend auf der Grundlage der an den Kontrollen gemachten Beobachtungen des Amts und es ist nicht ersichtlich, worin ein rechtswidriges Verhalten der Meldeperson zu erblicken wäre. Kein besonderes schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV kann im Übrigen aus dem Umstand abgeleitet werden, dass das kantonale Recht allenfalls zusätzlich auf der Grundlage des Öffentlichkeitsprinzips oder des Datenschutzrechts die Möglichkeit der Einsicht in Unterlagen von abgeschlossenen Verwaltungsverfahren vorsieht. Ob ein solcher Anspruch auch tatsächlich besteht, ist ausschliesslich nach den einschlägigen kantonalen Bestimmungen zu beurteilen (vgl. E. 3 sogleich). Der Beschwerdeführer vermag daher kein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft zu machen, das ein Einsichtsrecht gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV rechtfertigen würde.

3.

Es bleibt daher zu prüfen, ob die kantonalen Behörden dem Beschwerdeführer gestützt auf das kantonale Recht Einsicht in das abgeschlossene Verwaltungsverfahren hätten gewähren müssen. Hierbei ist das Bundesgericht auf eine Willkürprüfung beschränkt (vgl. E. 1.2 hiervor).

3.1. Im Kanton Solothurn wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten sowie der Schutz vor Missbrauch von Personendaten durch Behörden (Datenschutz) im Informations- und Datenschutzgesetz vom 21. Februar 2001 (InfoDG; BGS 114.1) geregelt. Gemäss § 12 Abs. 1 InfoDG hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Dieser wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen oder der Zugang Informationen vermitteln würde, die der Behörde von Dritten freiwillig und unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt worden sind (§ 13 Abs. 1 lit. a und b InfoDG). Soweit Personendaten in amtlichen Dokumenten enthalten sind, richtet sich der Zugang hierzu nach den Bestimmungen über das Bekanntgeben von Personendaten (§ 21 - § 23) und über die Rechte der betroffenen Personen (§ 26 - § 30) sowie nach der Spezialgesetzgebung (vgl. § 14 InfoDG). Gemäss § 23 InfoDG wird das Bekanntgeben von Personendaten verweigert, eingeschränkt oder mit Auflagen verbunden, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen. § 26 InfoDG sieht zudem vor, dass jede betroffene Person auf Verlangen Auskunft erhält, welche Daten über sie in einer bestimmten Datensammlung bearbeitet werden (Abs. 1). Sie erhält auf Verlangen auch Einsicht in die Daten (Abs. 2). Auskunft und Einsicht werden eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, soweit ein Gesetz oder schützenswerte private oder wichtige öffentliche Interessen entgegenstehen (Abs. 3). Nach § 5 InfoDG gelten als schützenswerte private Interessen insbesondere die Gewährleistung der Privatsphäre sowie des Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses (Abs. 1), als wichtige öffentliche Interessen insbesondere die Wahrung der öffentlichen Sicherheit sowie der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörden (Abs. 2).

3.2. Da das Einsichtsgesuch des Beschwerdeführers auf die in einem amtlichen Dokument enthaltenen Personendaten einer Drittperson gerichtet ist, hat die Vorinstanz im angefochtenen Urteil eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorgenommen.
Hinsichtlich der privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Bekanntgabe der Identität der Meldeperson hält die Vorinstanz fest, der Beschwerdeführer verkenne, dass das Amt für Wirtschaft und Arbeit im Rahmen von zwei Kontrollgängen Missstände betreffend die Maskentragepflicht festgestellt habe. Die Strafanzeige basiere auf eigenen Wahrnehmungen und nicht auf der Mitteilung der Meldeperson; Letztere habe lediglich Anlass für die beiden Kontrollen gebildet. Des Weiteren habe der Beschwerdeführer auch ohne Preisgabe der Identität der Meldeperson die Möglichkeit, Strafanzeige gegen unbekannt zu erstatten.
Demgegenüber würden bei der Meldeperson private Interessen vorliegen, die klarerweise gegen die Bekanntgabe ihrer Personendaten sprechen würden. Bei der Bekanntgabe der Identität könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Meldeperson mit negativen Auswirkungen auf sich und ihr näheres familiäres Umfeld zu rechnen habe, welche stark in die Privatsphäre, in die psychische Integrität und in die informationelle Selbstbestimmung eingreift. Für die Befürchtungen der negativen Auswirkungen habe die Meldeperson zahlreiche Belege eingereicht. Die Befürchtungen der Meldeperson seien nachvollziehbar und es handle sich dabei nicht um Schutzbehauptungen. Primäre Intention der Meldeperson sei die Sorge um die Gesundheit der Mitarbeitenden und Schülerinnen und Schüler gewesen, und nicht die Denunziation des Beschwerdeführers. Die Meldung sei sachlich formuliert und ohne Wertungen versehen worden. Weitere Erwägungen zu den überwiegenden persönlichen Gründen der Meldeperson müssten unterbleiben, ansonsten Rückschlüsse möglich seien. Die privaten Interessen der Meldeperson an der Nichtbekanntgabe ihrer Identität seien besonders schützenswert und somit gewichtig. Überdies bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass Identitäten von Meldepersonen nicht immer bekanntgegeben werden müssten, ansonsten die Bereitschaft zur Informationserteilung und Mitteilung von Missständen erheblich nachlassen würde.
Zusammenfassend würden die privaten Interessen der Meldeperson und die gewichtigen öffentlichen Interessen die Interessen des Beschwerdeführers überwiegen.

3.3. Ein Entscheid ist gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 II 106 E. 4.6.1; 146 II 111 E. 5.1.1; 145 II 32 E. 5.1; 144 I 170 E. 7.3; je mit Hinweisen).

3.4. Soweit die Beschwerde hinsichtlich der willkürlichen Anwendung kantonalen Rechts überhaupt der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht genügt (vgl. E. 1.2 hiervor), sind die Vorbringen des Beschwerdeführers nicht geeignet, die vorinstanzlichen Ausführungen als offensichtlich unhaltbar erscheinen zu lassen. Die Vorinstanz hat die unterschiedlichen Interessen erfasst und daraufhin eine schlüssige Abwägung dieser Interessen vorgenommen. Stichhaltige Argumente, die auf eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts hinweisen würden, bringt der Beschwerdeführer nicht vor. Folglich ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die privaten Interessen der Meldeperson sowie die öffentlichen Interessen als den privaten Interessen des Beschwerdeführers überwiegend erachtete und dementsprechend die Identität der Meldeperson nicht offengelegt hat.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Den in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden kantonalen Behörden wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Amt für Wirtschaft und Arbeit, dem Volkswirtschaftsdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Februar 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen