Standing and costs for unauthorized representation in zoning plan appealKI-generiert

1C_603/2023

Urteil vom 11. November 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
1C_603/2023

1. A.________,
   und Mitbeteiligte, darunter auch:

2. Christian Widmer,
   Beschwerdeführende,
   alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Christian Widmer,

gegen

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich,
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8044 Zürich,
Zoo Seilbahn AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Budliger,

weitere Verfahrensbeteiligte:

Siedlungsgenossenschaft B.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Jost,
Stadt Dübendorf,
Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
vertreten durch Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,
C.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Robert Hadorn,

Gegenstand
Gestaltungsplan,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 13. Juli 2023 (VB.2020.00705, VB.2020.00706, VB.2020.00707, VB.2020.00708).

Sachverhalt:

A.

Am 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion des Kantons Zürich den Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach - Zoo Zürich" fest. Mit Urteil vom 4. September 2014 hob das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich diese Verfügung auf und wies die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und neuem Entscheid an die Baudirektion zurück.

B.

Daraufhin wurde der Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach - Zoo Zürich" überarbeitet und am 26. April 2019 erneut festgesetzt. Dagegen erhoben u.a. A.________ und Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt Christian Widmer, Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses trat auf den Rekurs von 13 Personen, für die (trotz Nachfristsetzung) keine Vollmacht eingereicht worden war, nicht ein und auferlegte die darauf entfallenden Verfahrenskosten dem Rechtsvertreter Christian Widmer persönlich. Auf gewisse Rekurse trat das Baurekursgericht mangels Legitimation nicht ein. Im Übrigen wies es die Rekurse als unbegründet ab.

C.

Dagegen gelangten A.________ und Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt Christian Widmer, am 17. September 2020 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 13. Juli 2023 teilweise gut und passte die Gestaltungsplanvorschriften an; im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Auf die Beschwerde derjenigen Personen, für die auch vor Verwaltungsgericht keine Vollmacht eingereicht worden war, trat es nicht ein; die diesbezüglichen Kosten auferlegte es Christian Widmer. Es passte den Kostenentscheid des Baurekursgerichts an, unter Beibehaltung des Christian Widmer als vollmachtslosem Rechtsvertreter auferlegten Anteils.

D.

Dagegen erhoben A.________ und Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt Christian Widmer, am 9. November 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, der Entscheid der Baudirektion Zürich vom 26. April 2019 sei aufzuheben und die Genehmigung des Kantonalen Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach - Zoo Zürich" sei zu verweigern; eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, zwecks Ergänzung des UVB mit dem nachträglich erstellten Inventar Kulturerbe-Landschaft Zürichberg aus dem Jahr 2022.

E.

Das Verwaltungsgericht und die Baudirektion schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Zoo Seilbahn AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Es wurde keine Replik eingereicht.

F.

Mit Verfügung vom 28. März 2024 wurde Rechtsanwalt Christian Widmer aufgefordert, Vollmachten für die Beschwerdeführung vor Bundesgericht und eine aktuelle Liste der von ihm vertretenen Beschwerdeführenden einzureichen, ansonsten die Rechtsschrift unbeachtet bleiben würde. Am 20. Mai 2024 (innert verlängerter Frist) übermittelte er eine vom 29. Juli 2009 datierte Liste der Einsprechenden gegen die erste Fassung des Gestaltungsplans "Seilbahn Stettbach - Zoo" und (erneut) die dazugehörigen Vollmachten für die Einsprache- und Rekurserhebung.

Erwägungen:

1.

Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts, der einen kantonalen Gestaltungsplan, d.h. einen Nutzungsplan i.S.v. Art. 14 RPG, betrifft, steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d BGG).

1.1. Christian Widmer hat im Namen von A.________ und zahlreichen weiteren Einsprechenden (zu denen er ebenfalls gehört) Beschwerde erhoben. Die von ihm eingereichten Vollmachten beziehen sich indessen einzig auf die Einsprache bzw. den Rekurs. Die in den kantonalen Akten liegenden Vollmachten ermächtigen ihn zur Einsprache gegen die Neuauflage des Projektes "Zoo-Seilbahn" vom 22. Mai 2018 und "falls nötig, die weiteren Rekurse/Beschwerden an den Regierungsrat und Verwaltungsgericht", nicht aber zur Beschwerdeerhebung an das Bundesgericht. Trotz Nachfristsetzung (Art. 42 Abs. 5 BGG) hat Christian Widmer keine Vollmachten eingereicht, welche die Beschwerdeführung vor Bundesgericht umfassen. Auf die Beschwerde kann daher nur insoweit eingetreten werden, als er im eigenen Namen prozessiert (als Einsprecher Nr. 147 gemäss der eingereichten Liste).

1.2. Das Baurekursgericht verneinte die Rekurslegitimation u.a. von Christian Widmer und trat auf dessen Rekurs nicht ein. Dies bestätigte das Verwaltungsgericht und wies die dagegen gerichtete Beschwerde ab. Der Beschwerdeführer ist insoweit beschwert und kann vor Bundesgericht eine formelle Rechtsverweigerung geltend machen (Art. 89 Abs. 1 BGG). Sodann wurden ihm im verwaltungsgerichtlichen Entscheid Kosten als vollmachtlos handelnder Rechtsvertreter auferlegt (sowohl für das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren). Auch insofern hat er ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids.
Fraglich ist allerdings, ob diesbezüglich ein genügender Antrag vorliegt. In der Beschwerdeschrift wird lediglich die Aufhebung des Entscheids der Baudirektion bzw. die Rückweisung an diese zur Ergänzung der UVP beantragt. Immerhin lässt sich der Beschwerdebegründung entnehmen, dass der Beschwerdeführer auch eine Änderung oder Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids, namentlich im Kostenpunkt, anstrebt.

1.3. Nach dem Gesagten ist somit auf die Beschwerde von Christian Widmer (vorbehältlich genügend begründeter Rügen; vgl. unten E. 2) insoweit einzutreten, als er geltend macht, ihm sei die Rekurslegitimation zu Unrecht abgesprochen worden (unten E. 3) und ihm seien willkürlich Kosten als vollmachtslos handelnder Vertreter aufgelegt worden (E. 4). Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit sie im Namen weiterer Personen erhoben wird.

2.

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen). Ob die Beschwerdeschrift den Begründungsanforderungen genügen, wird im jeweiligen Zusammenhang zu prüfen sein.
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

3.

Die Rekursberechtigung im Raumplanungs- und öffentlichem Baurecht ergibt sich im Kanton Zürich aus § 338a Abs. 1 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH). Danach ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (SR 700) gewährleistet das kantonale Recht die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Gleiches ergibt sich aus Art. 111 Abs. 1 BGG.

3.1. Das Baurekursgericht erwog, das in der Rekursschrift angeführte Interesse der Rekurrierenden an der Erhaltung eines für sie wichtigen Naherholungsgebiets genüge nicht zur Begründung der Legitimation, sondern stelle ein allgemeines, öffentliches Interesse dar. Mangels Angaben zur konkreten Betroffenheit einzelner Rekurrierenden sei auf die von der Rechtsprechung entwickelte Regel abzustellen, wonach die Legitimation in einem Umkreis von bis zu rund 100 m von einem Bauvorhaben entfernt bejaht werden könne. Da (trotz Aufforderung) keine Mietverträge eingereicht wurden, prüfte das Baurekursgericht lediglich anhand der angegebenen Parzellen bzw. Wohnadressen, ob die Liegenschaften im Eigentum der Rekurrierenden in einer Entfernung von maximal 100 m zu den Seilbahnstationen bzw. zum Seilbahntrassee liegen. Dies verneinte es für den Beschwerdeführer: Die von ihm angegebenen Parzellen Nrn. 15799 und 15796 seien im GIS-Browser nicht auffindbar und seine Wohnadresse U.________weg xxx in V.________ (Parzelle Nr. 17430) sei mehr als 100 m von der Seilbahninstallation entfernt.

3.2. Das Verwaltungsgericht wies die dagegen gerichtete Beschwerde ab. Zwar komme der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend sei vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermöge. Bei grösseren Entfernungen als 100 m bedürfe es jedoch regelmässig einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lasse. Dies gelte jedenfalls, wenn die Legitimation nicht offensichtlich sei. Vor Baurekursgericht hätten die Rekurrierenden nicht in genügender Weise ausgeführt, inwiefern sie vom Betrieb oder Bau der geplanten Seilbahn mehr als die Allgemeinheit beschwert seien. Spätestens auf die am 14. Juni 2019 ergangene Aufforderung hin wäre die Rekurslegitimation genauer zu substanziieren und die für die Rechtsstellung notwendigen Nachweise zu erbringen gewesen. Dies könne im Verfahren vor Verwaltungsgericht nicht nachgeholt werden.

3.3. Diese Ausführungen lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Auch nach der bundesgerichtlichen Praxis wird die Legitimation von Personen, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden, i.d.R. ohne vertiefte Abklärungen bejaht, während bei grösseren Entfernungen eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden muss (vgl. z.B. Urteil 1C_69/2019 vom 20. August 2019 E. 2.5, in: ZBl 121/2020 681); hierfür können, soweit nötig, Nachweise (z.B. von Mietverhältnissen) verlangt werden.
Vorliegend macht der Beschwerdeführer pauschal geltend, alle Rekurrierenden wohnten in der Nähe des Seilbahnprojekts und seien von dieser speziell betroffen, ohne substanziiert darzulegen, inwiefern dies entweder offensichtlich oder bereits vor Baurekursgericht genügend substanziiert begründet worden sei. Er geht sodann mit keinem Wort auf seine eigene Situation und die diesbezüglichen Feststellungen der Vorinstanzen ein und macht nicht geltend, dass diese auf einer offensichtlich unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung beruhen würden.

3.4. Damit erweist sich seine Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet, sofern sie überhaupt den Begründungsanforderungen genügt. Damit hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf einen Entscheid in der Sache.

4.

Zu prüfen ist noch, ob dem Beschwerdeführer Kosten als vollmachtslos handelndem Rechtsvertreter auferlegt werden durften.

4.1. Das Verwaltungsgericht legte (in E. 1.2) dar, dass ein gültiges Vertretungsverhältnis bei Beschwerdeerhebung im Namen Dritter, nachgewiesen durch eine schritliche Vollmacht, ein Gültigkeitserfordernis darstelle, auf welches auch bei einer grossen Anzahl von Beschwerdeführenden nicht verzichtet werden könne. Nachdem das Baurekursgericht dem Beschwerdeführer eine Nachfrist zur Einreichung der Vollmachten angesetzt und dieser es unterlassen habe, sämtliche Vollmachten einzureichen, erscheine die Kostenauflage an den Rechtsvertreter - in Anwendung des Verursacherprinzips - ohne Weiteres zulässig. Auch vor Verwaltungsgericht seien diesem als vollmachtslosem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84, 3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 Verfahrenskosten aufzuerlegen.

4.2. Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, es gebe keine gesetzliche Grundlage, um ihm als Rechtsvertreter Kosten aufzuerlegen. Die Vorinstanzen stützten die Kostenverlegung jedoch auf das in § 13 Abs. 2 Satz 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH, LS 175.2) verankerte Verursacherprinzip. Danach sind Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können, ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens diesem zu überbinden. Diese Bestimmung stellt eine formell-gesetzliche kantonale Rechtsgrundlage dar. Deren Auslegung und Anwendung prüft das Bundesgericht (von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen) ausschliesslich unter dem Blickwinkel der Willkür (Art. 9 BV; vgl. BGE 138 I 143 E. 2 mit Hinweisen).

4.3. Nach Auffassung des Beschwerdeführers kann es ihm als Rechtsanwalt nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er nachträglich, innert Frist, nicht alle Vollmachten der Rekurrenten bzw. Beschwerdeführenden habe beibringen können. Vorgeworfen wird ihm aber in erster Linie, Rekurs bzw. Beschwerde im Namen von Personen erhoben zu haben, die ihn dazu nicht bevollmächtigt hatten. Er legt nicht dar, weshalb er in guten Treuen von einem Vertretungsverhältnis habe ausgehen dürfen (vgl. dazu Urteil 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012 E. 5.3 und 5.4). Erst recht ist keine Willkür dargetan.

4.4. Schliesslich bestreitet er, einen Mehraufwand verursacht zu haben. Dem ist entgegenzuhalten, dass aufgrund der fehlenden Vollmachten im Rekursverfahren eine Nachfrist angesetzt werden musste; zudem mussten sich sowohl das Baurekursgericht als auch das Verwaltungsgericht in ihren Erwägungen mit den rechtlichen Konsequenzen der fehlenden Vollmachten auseinandersetzen. Insofern ist es nicht willkürlich, wenn die Vorinstanzen davon ausgingen, der Beschwerdeführer habe als vollmachtslos handelnder Rechtsvertreter Kosten verursacht, die ihm aufzuerlegen seien. Die Bemessung dieser Kosten bzw. die Höhe des Kostenanteils werden vom Beschwerdeführer nicht als willkürlich gerügt.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten- und entschädigungspflichtig, sei es als unterliegende Partei (Art. 66 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 2 BGG), sei es als vollmachtloser Vertreter von A.________ und Mitbeteiligten (Art. 66 Abs. 3 und Art. 68 Abs. 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden Christian Widmer auferlegt.

3.

Christian Widmer hat die Zoo Seilbahn AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.

Dieses Urteil wird den Beschwerdeführenden, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Stadtrat von Zürich, der Zoo Seilbahn AG und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer und den weiteren Verfahrensbeteiligen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. November 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Gerber