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1C_626/2022

Urteil vom 14. Mai 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.

Verfahrensbeteiligte
A.A________ und B.A.________,
Beschwerdeführende,

gegen

Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdegegnerin,

Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Biberist,
Bernstrasse 4 + 6, 4562 Biberist,
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Baubewilligung/Umbau bestehende Mobilfunkanlage,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 26. Oktober 2022 (VWBES.2021.348).

Sachverhalt:

A.

Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) reichte bei der Einwohnergemeinde Biberist am 12. März 2020 ein Baugesuch für den Umbau einer seit 2009 bestehenden Mobilfunkanlage auf der Parzelle Nr. 16 der Gemeinde Biberist ein. Der bestehende Antennenmast soll mit neuen (adaptiven) Antennen ausgestattet werden.

B.

Gegen das Baugesuch der Swisscom reichten unter anderem A.A________ und B.A.________ Einsprache ein. Mit Beschluss vom 19. Januar 2021 wies die kommunale Bau- und Werkkommission deren Einsprache ab und erteilte am 16. Februar 2021 die Baubewilligung für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage.
Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn wies eine hiergegen erhobene Beschwerde von A.A________ und B.A.________ und weiteren Mitunterzeichnenden am 18. August 2021 ab.
A.A________ und B.A.________ reichten gegen den Entscheid des Bau- und Justizdepartements am 30. August 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn ein. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 26. Oktober 2022 ab, soweit es darauf eintrat.

C.

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gelangen A.A________ und B.A.________ mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 28. November 2022 an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Oktober 2022, des vorangehenden Entscheids des Bau- und Justizdepartements sowie der Baubewilligung. Eventualiter sei das Verfahren zur Weiterbearbeitung an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen A.A________ und B.A.________, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis das Bundesgericht in einem anderen, laufenden Fall zur Baubewilligungspflicht für die Inanspruchnahme des Korrekturfaktors entschieden habe.
Mit Verfügung vom 21. Dezember 2022 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu, wies hingegen das Sistierungsgesuch ab.
Die Swisscom schliesst wie das Verwaltungsgericht auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Biberist beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Bau- und Justizdepartement liess sich nicht vernehmen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) reichte am 30. März 2023 eine Vernehmlassung ein und äusserte sich darin insbesondere zur Erforderlichkeit der Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens für die Anwendung des Korrekturfaktors auf bestehende Mobilfunkanlagen.
A.A________ und B.A.________ sowie die Swisscom reichten daraufhin je eine weitere Stellungnahme ein, wobei beide Parteien an ihren Anträgen festhielten. A.A________ und B.A.________ äusserten sich zudem noch einmal abschliessend zu der letzten Stellungnahme der Swisscom.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und wohnen innerhalb des Einspracheperimeters der streitbetroffenen Mobilfunkanlage. Sie sind daher gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen besonderen Bemerkungen Anlass, weshalb grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten ist.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).

2.

Die Beschwerdeführenden machen eine Verletzung der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessenden Begründungspflicht geltend, weil sich die Vorinstanz mit ihren Rügen zum Korrekturfaktor nicht auseinandergesetzt habe. Sie befürchten, dass die Beschwerdegegnerin ohne Durchführung eines erneuten Baubewilligungsverfahrens auf die streitgegenständlichen Mobilfunkanlagen einen Korrekturfaktor anwenden werde. Sie hätten dadurch später keine Möglichkeit mehr, gegen die Anwendung des Korrekturfaktors Einsprache zu erheben und ihre Argumente einbringen zu können, weshalb die Vorinstanz ihre diesbezüglichen Vorbringen hätte berücksichtigen müssen.

2.1. Das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen).

2.2. Die Einführung adaptiver Antennen erforderte eine Anpassung der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710). Der Bundesrat nahm diese Anpassung in zwei Schritten vor: Mit der Änderung vom 17. April 2019 (Inkrafttreten am 1. Juni 2019; AS 2019 1491) verankerte er unter anderem in Anhang 1 Ziff. 63 NISV den Grundsatz, dass die Variabilität der Senderichtungen und Antennendiagramme von adaptiven Antennen bei der Festlegung des massgebenden Betriebszustands (in dem die Anlagegrenzwerte nach Anhang 1 Ziff. 64 NISV eingehalten werden müssen) zu berücksichtigen ist. Mit der Änderung vom 17. Dezember 2021 (Inkrafttreten am 1. Januar 2022; AS 2021 901) führte er den erwähnten Grundsatz in detaillierter Form aus, indem er einen Korrekturfaktor für die maximale ERP (effective radiated power, dt. äquivalente Strahlungsleistung) definierte, der angewendet werden darf, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese Leistungsbegrenzung muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.
Das BAFU empfiehlt zur Art und Weise der konkreten Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme bei der Festlegung des massgebenden Betriebszustands von adaptiven Antennen gestützt auf Art. 12 Abs. 2 NISV geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Weil eine definitive Vollzugshilfe nicht bereits beim Inkrafttreten der Verordnungsrevision publiziert werden konnte, empfahl das BAFU den Kantonen bzw. den kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen mit Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020, dass die Strahlung adaptiver Antennen vorläufig wie bei nicht adaptiven Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung beurteilt werden solle (Worst-Case-Betrachtung, vgl. Urteile 1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 3.2 f.; 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 3.4).

2.3. Die vorliegende Baubewilligung wurde am 16. Februar 2021 erteilt und berücksichtigt die Strahlung der adaptiven Antennen ohne Anwendung eines Korrekturfaktors auf der Grundlage des soeben genannten Worst-Case-Szenarios. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Urteil zutreffend festhielt, ist der Korrekturfaktor somit nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insofern ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf die Vorbringen der Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem Korrekturfaktor nicht eingegangen ist. Gleichermassen ist auch im bundesgerichtlichen Verfahren auf die von den Beschwerdeführenden vorgebrachte Kritik am Korrekturfaktor nicht weiter einzugehen (vgl. auch Urteile 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 2; 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 3.3; 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 4.5).

2.4. Zutreffend ist die Kritik der Beschwerdeführenden an der Annahme der Vorinstanz im angefochtenen Urteil, dass es für die Anwendung eines Korrekturfaktors auf bestehende adaptive Antennen ausreiche, ein aktualisiertes Standortdatenblatt nachzureichen. Dies kann aus Ziff. 62 Abs. 5 bis Anhang 1 NISV, der die Anwendung eines Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung einer Anlage qualifiziert, nicht geschlossen werden. In der zitierten Bestimmung wird keine Aussage zur Baubewilligungspflicht gemacht. Das Bundesgericht hat im zur amtlichen Publikation bestimmten Urteil 1C_506/2023 vom 23. April 2024 E. 4 klargestellt, dass gestützt auf Art. 22 RPG (SR 700) ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist, wenn auf bisher nach dem Worst-Case-Szenario bewilligte adaptive Antennen ein Korrekturfaktor angewendet werden soll. Die unzutreffende Feststellung der Vorinstanz im angefochtenen Urteil bleibt indes ohne Folgen. Wie dargelegt, lag dem Urteil eine Baubewilligung zugrunde, bei welcher der Korrekturfaktor nicht angewendet wurde und bildeten die von den Beschwerdeführenden aufgeworfenen Fragen im Zusammenhang mit dem Korrekturfaktor nicht Streitgegenstand des Verfahrens (vgl. E. 2.3 hiervor). Die diesbezüglichen Vorbringen können in einem allfälligen späteren Baubewilligungsverfahren vorgebracht werden, wenn bzw. soweit der Korrekturfaktor Gegenstand des Verfahrens bildet. Die Vorinstanz hat deshalb den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) der Beschwerdeführenden nicht verletzt, indem sie auf deren Vorbringen zum Korrekturfaktor nicht eingegangen ist.

3.

Die Beschwerdeführenden rügen sodann eine Verletzung von Art. 24 RPG. Sie machen geltend, es liege keine Ausnahmebewilligung für den Umbau der Mobilfunkantenne vor, obwohl diese ausserhalb der Bauzone liege.

3.1. Eine ordentliche Baubewilligung kann erteilt werden, wenn die Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspricht (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Abweichend hiervon können Baubewilligungen erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Die Parzelle, auf der die Mobilfunkantenne errichtet werden soll, ist nach dem kommunalen Nutzungsplan keiner Nutzungszone zugeordnet, sondern als Teil des Areals des Regionalverkehrs Bern-Solothurn (RBS) als weisse Fläche dargestellt. Ihre Zugehörigkeit zum Bau- oder Nichtbaugebiet ist deshalb aufgrund objektiver Kriterien zu beurteilen, wobei eine parzellenübergreifende, gebietsbezogene Sichtweise massgebend ist (Urteile 1C_452/2012 vom 18. November 2013 E. 3.2; 1C_484/2009 vom 21. Mai 2010 E. 4.1, in: URP 2010 S. 531; 1C_452/2007 vom 22. April 2008 E. 3.1, in: URP 2008 S. 390).

3.2. In der vorliegend strittigen Baubewilligung hielt die Bau- und Werkkommission Biberist fest, dass sich das Bauvorhaben innerhalb der Bauzone befinde. Dabei verwies die Baubewilligungsbehörde auf eine Verfügung des Bau- und Justizdepartements des Kantons Solothurn vom 14. Januar 2009, in der sich dieses bereits im Rahmen der Bewilligung des Neubaus der vorliegend zum Umbau geplanten Mobilfunkantenne mit der Zuordnung des betreffenden Grundstücks zum Bau- bzw. Nichtbaugebiet auseinandergesetzt hat. Das kantonale Departement gelangte damals in Anwendung der oben dargelegten Rechtsprechung (vgl. E. 3.1) zum Schluss, das als weisse Fläche dargestellte Bahnareal sei bereits baulich genutzt worden und werde zudem mehrheitlich von der Wohnzone umgeben, weshalb das Projekt als Bauvorhaben innerhalb der Bauzone zu betrachten sei. Der Entscheid blieb unangefochten. Inwiefern die in diesem Entscheid gemachten Ausführungen zur Zugehörigkeit der Bauparzelle zum Baugebiet überholt wären bzw. Gründe für ein Abweichen von dieser Beurteilung vorliegen sollten, legen die Beschwerdeführenden nicht dar. Sie setzen vielmehr als gegeben voraus, dass sich das Grundstück ausserhalb der Bauzone befinde, ohne sich nur ansatzweise mit der Nutzungszuordnung der Bauparzelle und dem Entscheid des Bau- und Justizdepartements vom 14. Januar 2009 auseinanderzusetzen. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, die Feststellungen im unangefochten gebliebenen Entscheid vom 14. Januar 2009 des Bau- und Justizdepartements in Zweifel zu ziehen; die Bauparzelle ist unverändert als zum Baugebiet zugehörig zu betrachten. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG ist angesichts dessen nicht erforderlich.

3.3. Unzutreffend ist zwar die Feststellung der Vorinstanz, dass mit der rechtskräftigen Baubewilligung vom 14. Januar 2009 auch die Standortgebundenheit der Anlage ausserhalb der Bauzone bejaht worden sei. Die Standortgebundenheit musste gerade nicht überprüft werden, da das Grundstück als dem Baugebiet zugehörig betrachtet und die Mobilfunkanlage somit als zonenkonform qualifiziert wurde. Letztlich ändert die durch die Vorinstanz vorgenommene unpräzise Wiedergabe des damaligen Entscheids jedoch nichts am Ergebnis, dass für das streitgegenständliche Baugesuch keine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erforderlich ist. Somit erweist sich auch die Rüge der Beschwerdeführenden, es liege eine Verletzung von Art. 24 RPG vor, als unbegründet. Weitere Rügen erheben die Beschwerdeführenden gegen das angefochtene Urteil und die damit kantonal letztinstanzlich bestätigte Baubewilligung für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage nicht.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der durch ihren internen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin wird im bundesgerichtlichen Verfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 9 mit Hinweisen).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter Solidarhaft auferlegt.

3.

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Bau- und Werkkommission der Einwohnergemeinde Biberist, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Mai 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen