Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Sistierung eines Beschwerdeverfahrens betreffend PMT-Massnahmen: Die Sistierung stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid dar und ist anfechtbar, wenn eine Verletzung des Beschleunigungsgebots hinreichend gerügt wird. Eine Sistierung bleibt Ausnahme und setzt sachliche Gründe voraus; blosse Prozessökonomie genügt nicht, wenn kein präjudizieller Entscheid einer anderen Behörde bevorsteht und die betroffene Person Anspruch auf innert angemessener Frist erfolgende richterliche Überprüfung hat. Bei freiheitsrelevanten Massnahmen ist dem Beschleunigungsgebot besonderes Gewicht beizumessen; ein Wegfall des aktuellen Rechtsschutzinteresses schliesst das Eintreten nicht aus, wenn die Wiederholungsgefahr, die fehlende rechtzeitige Überprüfung und die EMRK-relevante Natur der Rügen dafür sprechen.
1C_647/2024
Urteil vom 12. Juni 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Remo Gilomen und Manuel Bodenmann, Rechtsanwälte,
gegen
Bundesamt für Polizei (fedpol),
Guisanplatz 1A, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus; Verfügung vom 13. Mai 2024 des
fedpol; Sistierung,
Beschwerde gegen die Zwischenverfügung vom 9. Oktober 2024 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung VI (F-3243/2024).
Am 11. Januar 2023 beantragte die Schaffhauser Polizei beim fedpol die Anordnung von Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten im Sinne von Art. 23e ff. des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS; SR 120) gegen A.________. Am 17. November 2023 hiess das fedpol den Antrag der Schaffhauser Polizei teilweise gut. Es verfügte gegen A.________ für die Dauer von sechs Monaten eine Gesprächsteilnahmepflicht, Kontaktverbote zu neun Personen und eine Ausgrenzung. Eine von A.________ dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht am 17. April 2024 ab (Urteil F-6954/2023). Eine von A.________ gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht am 14. Oktober 2024 gut (Urteil 1C_347/2024). Das Bundesgericht hob das angefochtene Urteil und die Verfügung vom 17. November 2023 des fedpol wegen der Verletzung des Rechts des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht auf, ohne sich zur materiellen Begründetheit der Beschwerde zu äussern.
Bereits am 13. Mai 2024 verfügte das fedpol erneut verschiedene Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten im Sinne von Art. 23e ff. BWIS gegen A.________. Konkret ordnete es wiederum für die Dauer von sechs Monaten eine Gesprächsteilnahmepflicht, Kontaktverbote zu neun Personen, eine Eingrenzung und die elektronische Überwachung an. Hiergegen erhob A.________ erneut Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Verfahren F-3243/2024).
Mit Verfügung vom 4. September 2024 ordnete das Migrationsamt des Kantons Schaffhausen gegen A.________ die Ausschaffungshaft für die Dauer von sechs Monaten an. Die von A.________ dagegen erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C_577/2024 vom 15. Januar 2025). Unter Hinweis auf die Ausschaffungshaft sistierte das fedpol am 23. September 2024 die gegen A.________ verfügten, laufenden Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten. Gleichzeitig entschied das fedpol, die Dauer der Sistierung werde nicht an die Geltungsdauer der am 13. Mai 2024 verfügten Massnahmen angerechnet.
Mit Zwischenverfügung vom 9. Oktober 2024 sistierte das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren F-3243/2024 bis zur allfälligen Aufhebung der Sistierung der Massnahmen durch das fedpol. Gegen die Sistierung des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 durch das Bundesverwaltungsgericht hat A.________ am 7. November 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, die Zwischenverfügung vom 9. Oktober 2024 sei aufzuheben und sinngemäss, das Beschwerdeverfahren sei wieder aufzunehmen. Das fedpol beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Mit Verfügung vom 2. Dezember 2024 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung der Beschwerde abgewiesen. Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe vom 12. Dezember 2024 an seiner Beschwerde festgehalten.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2025 verlängerte das Migrationsamt die Ausschaffungshaft von A.________ um 12 Monate. Dieser Entscheid wurde vom Kantonsgericht Schaffhausen am 27. Februar 2025 bestätigt. Das Obergericht des Kantons Schaffhausen hiess eine dagegen erhobene Beschwerde von A.________ am 15. April 2025 gut und ordnete an, A.________ sei aus der Ausschaffungshaft zu entlassen. Gegen den Entscheid des Obergerichts erhob das Staatssekretariat für Migration (SEM) am 22. April 2025 Beschwerde an das Bundesgericht (Verfahren 2C_211/2025). Das SEM ersuchte um aufschiebende Wirkung der Beschwerde, nämlich um Fortsetzung der Ausschaffungshaft von A.________ während des Beschwerdeverfahrens. Mit Verfügung vom 2. Mai 2025 wies die Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch des SEM ab und ordnete die Entlassung von A.________ aus der Ausschaffungshaft an.
1.1. Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Die angefochtene Verfügung vom 9. Oktober 2024 erging im Beschwerdeverfahren betreffend einen Entscheid des fedpol über polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten nach dem 5. Abschnitt des BWIS (nachfolgend: PMT-Massnahmen). Gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in diesem Bereich steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen (Urteil 1C_347/2024 vom 14. Oktober 2024 E. 1.2).
1.2. Die angefochtene Verfügung schliesst das Rechtsmittelverfahren über die gegen den Beschwerdeführer angeordneten PMT-Massnahmen nicht ab. Es handelt sich mithin um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid im Sinne von Art. 92 f. BGG. Gegen die angefochtene Zwischenverfügung kann Beschwerde an das Bundesgericht erhoben werden, weil der Beschwerdeführer mit hinreichender Begründung rügt, die Sistierung führe dazu, dass in der Hauptsache nicht innerhalb angemessener Frist mit einem Urteil gerechnet werden könne, womit das Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV) verletzt werde (vgl. BGE 138 III 190 E. 6; 138 IV 258 E. 1.1; Urteil 4A_651/2024 vom 11. Februar 2025 E. 1.1).
1.3. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Vorausgesetzt ist grundsätzlich ein aktuelles praktisches Interesse an der Behandlung der Beschwerde (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Ausnahmsweise tritt das Bundesgericht unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde ein, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt. In Fällen, in denen durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen, tritt das Bundesgericht regelmässig auf die Beschwerde ein, auch wenn kein aktuelles praktisches Interesse mehr besteht (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Die Vorinstanz liess dem Bundesgericht eine im Verfahren F-3243/2024 erlassene Zwischenverfügung vom 28. Mai 2025 zukommen. Darin informierte der Instruktionsrichter am Bundesverwaltungsgericht die Verfahrensbeteiligten, er beabsichtige die Sistierung des Beschwerdeverfahrens aufzuheben, nachdem das fedpol die Sistierung der PMT-Massnahmen am 21. April 2025 aufgehoben habe. Eine Aufhebung der Sistierung des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 hätte allenfalls zur Folge, dass das aktuelle praktische Interesse des Beschwerdeführers an der Behandlung der vorliegenden Beschwerde wegfallen würde. Allerdings ist auf diese ohnehin einzutreten, weil sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre, die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig die angefochtene Verfügung vom 9. Oktober 2024 und damit die Frage, ob die Vorinstanz das Beschwerdeverfahren F-3243/2024, welches gegen die am 13. Mai 2024 angeordneten Massnahmen angehoben wurde, sistieren durfte. Über die Rechtmässigkeit der PMT-Massnahmen und die Sistierung der Massnahmen durch das fedpol für die Dauer der Ausschaffungshaft ist vorliegend nicht zu befinden. Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers, die nicht den in diesem Sinne zulässigen Streitgegenstand betreffen, ist nicht weiter einzugehen.
Der Beschwerdeführer beantragt die Edition weiterer Akten. Dieser Antrag ist abzuweisen, weil sich der für den vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt mit hinreichender Klarheit aus den Akten ergibt und nicht ersichtlich ist, inwiefern die Abnahme weiterer Beweise zusätzliche entscheidwesentliche Erkenntnisse liefern könnte.
Der Beschwerdeführer rügt, mit der Sistierung des Beschwerdeverfahrens werde das Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK) verletzt.
4.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum verfassungsmässigen Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK) entzieht sich die Beurteilung der angemessenen Verfahrensdauer starren Regeln. Ob sich die Dauer eines Verfahrens als angemessen erweist, ist in jedem Einzelfall unter Würdigung aller konkreten Umstände zu prüfen (BGE 143 IV 373 E. 1.3.1; 135 I 265 E. 4.4 S. 277; 130 I 312 E. 5.2). Die Sistierung eines Verfahrens kann mit dem Beschleunigungsgebot in Konflikt geraten. Sie kann sich insbesondere aus Gründen der Verfahrensökonomie anbieten, wenn ein präjudizieller Entscheid einer anderen Behörde bevorsteht (BGE 130 V 90 E. 5; Urteil 2C_804/2019 vom 21. April 2020 E. 3.1; für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht vgl. Art. 6 Abs. 1 BZP i.V.m. Art. 4 VwVG sowie MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 3.15). Die Sistierung eines Verfahrens soll grundsätzlich die Ausnahme bleiben. Im Zweifelsfall ist dem Beschleunigungsgebot der Vorrang einzuräumen (vgl. BGE 135 III 127 E. 3.4; 119 II 386 E. 1b; Urteil 4A_608/2023 vom 8. März 2024 E. 3.2). Es ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, mit der die mit der Sistierung verbundenen Vorteile einerseits und die voraussichtliche Sistierungsdauer andererseits abgewogen werden (Urteil 4A_651/2024 vom 11. Februar 2025 E. 2).
4.2. Die Vorinstanz hat das Beschwerdeverfahren sistiert, weil sich ein sofortiger Entscheid über die Rechtmässigkeit der PMT-Massnahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht rechtfertige, zumal die Massnahmen während der gegen den Beschwerdeführer angeordneten Ausschaffungshaft nicht vollzogen würden. Der Beschwerdeführer bringt vor, es sei nicht ersichtlich, welchen Mehrwert die Sistierung des Beschwerdeverfahrens mit sich bringen würde. Es mangle an der Konnexität des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 mit den Verfahren betreffend Ausschaffungshaft und es sei nicht zu erkennen, inwiefern letzteren rechtsrelevante Erkenntnisse für das Beschwerdeverfahren F-3243/2024 entnommen werden könnten.
4.3. Der Beschwerdeführer wurde von den gegen ihn am 13. Mai 2024 angeordneten PMT-Massnahmen bis zur Anordnung der Ausschaffungshaft am 4. September 2024 in seinen Freiheitsrechten eingeschränkt. Unabhängig davon, dass er sich anschliessend bis Anfang Mai 2025 in Ausschaffungshaft befand und dass die Massnahmen jedenfalls während der Haft ausgesetzt waren, hat er Anspruch darauf, dass die Vorinstanz die Rechtmässigkeit der angeordneten PMT-Massnahmen prüft. Dies hat mit Blick auf Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK innert angemessener Frist zu geschehen.
Es ist sodann nicht davon auszugehen, dass das Beschwerdeverfahren F-3243/2024 gegenstandslos werden könnte. Selbst wenn das aktuelle Rechtsschutzinteresse an einer Überprüfung der PMT-Massnahmen wegen der Befristung der Massnahmen oder wegen einer Ausschaffung des Beschwerdeführers wegfallen würde, müsste die Vorinstanz mutmasslich auf die Beschwerde des Beschwerdeführers eintreten, weil sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse läge. Ausserdem wäre auf die Beschwerde auch deshalb einzutreten, weil durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen (vgl. Urteil 1C_347/2024 vom 14. Oktober 2024 E. 1.3). Diese bundesgerichtliche Praxis ist auch für die Vorinstanzen des Bundesgerichts verbindlich (vgl. Urteil 1C_28/2024 vom 8. Oktober 2024 E. 9.2, zur Publikation vorgesehen, mit Verweisung auf den Grundsatz der Einheit des Verfahrens [Art. 111 Abs. 1 BGG]).
Hinzu kommt, dass von Vornherein nicht auszuschliessen war, dass der Beschwerdeführer - was inzwischen geschehen ist (vgl. Sachverhalt lit. D) - aus der Haft entlassen werden könnte, dies unter Umständen mit der Folge, dass die angeordneten PMT-Massnahmen wieder wirksam werden könnten. Dies spricht zusätzlich für eine rasche Erledigung des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 und gegen eine Sistierung während der Ausschaffungshaft.
4.4. Wie der Beschwerdeführer zu Recht vorbringt, ist nach dem bereits Ausgeführten nicht erkennbar, inwiefern der Grundsatz der Prozessökonomie für eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 sprechen würde. Dass der Entscheid über die Rechtmässigkeit der angeordneten PMT-Massnahmen von einem Entscheid einer anderen Behörde präjudiziert werden könnte, ist nicht ersichtlich. Auch sonst sind keine wichtigen Gründe auszumachen, die für eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens sprechen würden. Damit steht die von der Vorinstanz am 9. Oktober 2024 angeordnete Sistierung des Beschwerdeverfahrens F-3243/2024 im Widerspruch zum in Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerten Beschleunigungsgebot.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde gutzuheissen, ohne dass auf die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers eingegangen werden muss. Die angefochtene Verfügung vom 9. Oktober 2024 ist aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das Beschwerdeverfahren F-3243/2024 beförderlich fortzuführen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind für das bundesgerichtliche Verfahren keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 BGG). Die Schweizerische Eidgenossenschaft (fedpol) hat dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.-- auszurichten (vgl. Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Damit wird das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege inklusive unentgeltliche Verbeiständung gegenstandslos.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom 9. Oktober 2024 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, das Beschwerdeverfahren F-3243/2024 beförderlich fortzuführen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft (fedpol) hat dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung VI, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Juni 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mattle