1C_7/2018
Urteil vom 1. Juni 2018
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Einwohnergemeinde Bubendorf,
Hintergasse 20, 4416 Bubendorf,
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.
Gegenstand
Demontage Überwachungskamera und Mikrophone, Reben und Klettergerüst,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 27. September 2017 (810 17 72).
A.a. Am 6. August 2013 erwarben A.________ und B.________ die Liegenschaft Parzelle Nr. 2371 an der X.________strasse "..." in der Gemeinde Bubendorf/BL. Im Grundbuch ist darauf ein öffentliches Fusswegrecht angemerkt, das 1965 bei der Aufteilung der ursprünglichen Parzelle Nr. 154 auf die beiden Nachfolgeparzellen Nrn. 154 und 1376 und 1992 bei der Aufteilung der Parzelle Nr. 1376 auf die entsprechenden Nachfolgeparzellen Nrn. 1376 und 2371 übertragen wurde.
Nach dem Erwerb des Grundstücks beanstandete A.________ bei der Gemeinde verschiedene Störungen im Zusammenhang mit der Benutzung des auf seiner Liegenschaft verlaufenden Fusswegs. In der Folge installierte er auf seiner Parzelle eine Bild- und Tonüberwachungsanlage, pflanzte im Bereich des Fusswegs zwei Reben, errichtete dafür zwei Kletterhilfen und erstellte eine Einfriedung an der Grenze zur Parzelle Nr. 155.
A.b. Am 28. Juni 2016 ordnete der Gemeinderat Bubendorf die Entfernung der Video- und Tonüberwachungsanlage sowie der Reben und der dazugehörigen Kletterhilfen an und verfügte die Anpassung der Einfriedung an der Grenze zur Parzelle Nr. 155.
A.c. Mit Beschluss vom 14. März 2017 wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine dagegen von A.________ erhobene Beschwerde ab, soweit sie sich gegen die Entfernung der Video- und Tonüberwachungsanlage sowie der Reben richtete. Hinsichtlich der Einfriedung an der Grenze zur Parzelle Nr. 155 leitete der Regierungsrat die Beschwerde an die dafür zuständige Baurekurskommission des Kantons Basel-Landschaft weiter.
Mit Urteil vom 27. September 2017 hiess das Kantonsgericht Basel-Landschaft eine dagegen von A.________ und B.________ eingereichte Beschwerde teilweise gut, soweit damit die Demontage der Tonüberwachungsanlage angeordnet wurde, und wies die Angelegenheit insofern zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Einwohnergemeinde Bubendorf zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Zugleich verpflichtete das Gericht A.________, innert 30 Tagen nach Rechtskraft seines Entscheids die Videoüberwachungsanlage, die Reben und die Kletterhilfen zu entfernen (Dispositivziffer 1). Überdies wies es die Sache an den Regierungsrat zurück zur Neuverlegung der Kosten des regierungsrätlichen Verfahrens (Dispositivziffer 2), auferlegte A.________ einen Verfahrenskostenanteil von Fr. 1'000.-- (Dispositivziffer 3) und schlug die Parteikosten wett (Dispositivziffer 4).
Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, die Beschwerdelegitimation von B.________ könne offen bleiben, da jedenfalls A.________ zur Beschwerde berechtigt sei. In der Sache handle es sich entgegen der Auffassung von A.________ sehr wohl um ein öffentlich-rechtliches Fusswegrecht. Die errichteten Gegenstände stellten gesteigerten Gemeingebrauch dar, der aufgrund des anwendbaren Strassenreglements bewilligungspflichtig sei. Die Bewilligung könne verweigert werden, wenn sich die Entfernung der errichteten Objekte als verhältnismässig erweise. Die angefochtene Anordnung sei im Wesentlichen mit Blick auf die verfolgten öffentlichen Interessen, insbesondere die Gewährleistung der informationellen Selbstbestimmung der Nutzer des Wegrechts, geeignet, erforderlich und zumutbar. Einzig bei der strittigen Tonüberwachungsanlage sei nicht klar, ob es sich um ein Aufnahmegerät oder lediglich um eine Gegensprechanlage handle, weshalb die Sache in diesem Punkt an die Gemeinde zurückzuweisen sei zur ergänzenden Abklärung der Sachlage und zu neuem Entscheid.
Mit als Einsprache bezeichneter Eingabe vom 12. Dezember 2017 wenden sich A.________ und B.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen sinngemäss die Aufhebung des Urteils des Kantonsgerichts und der Anordnung, Kamera, Mikrophon und Reben zu entfernen; überdies stellen sie das Begehren, dass die unteren Instanzen ihnen die Verfahrens- und Anwaltskosten zu erstatten hätten, und verlangen eine angemessene Entschädigung durch die Gemeinde Bubendorf für sonstigen im Zusammenhang mit der Streitsache angefallenen Aufwand. Insgesamt beantragen sie eine abschliessende Beurteilung der Streitsache durch das Bundesgericht ohne Rückweisung an eine untere Instanz.
Die Einwohnergemeinde Bubendorf sowie der Regierungsrat schliessen auf Abweisung der Beschwerde und legen übereinstimmend nahe, die Ton- der Bildüberwachungsanlage gleichzusetzen und ohne Rückweisung auch deren Demontage anzuordnen. Das Kantonsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme.
A.________ und B.________ äusserten sich am 15. Februar 2018 nochmals zur Sache und reichten dem Bundesgericht am 25. Mai 2018 mit kurzem Begleitschreiben neue Unterlagen ein.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Bereich des öffentlichen Rechts, gegen den grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nach Art. 82 ff. BGG offen steht. Nicht Streitgegenstand bildet allerdings der Antrag der Beschwerdeführer auf angemessene und rückwirkende Entschädigung durch die Gemeinde für die öffentliche Nutzung des Grundstücks (bzw. des darauf liegenden Fusswegrechts) sowie für die Kosten für die Anschaffung und allfällige Entfernung der Kamera sowie Reben sowie für anfallende Instandstellungsarbeiten. Darüber haben die Vorinstanzen nicht befunden, weshalb insofern auch das Bundesgericht, das nur als Rechtsmittel- und nicht als erstentscheidende Instanz amtet, nicht angerufen werden kann. Insofern erweist sich die Beschwerde daher mangels massgeblichen Streitobjekts als unzulässig.
1.2. Der Beschwerdeführer 1 war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der Entfernungsanordnung und des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG). Hingegen ist die Beschwerdeführerin 2 erst vor dem Kantonsgericht als solche aufgetreten; am Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat nahm sie noch nicht teil, weshalb die Vorinstanz ihre Beschwerdeberechtigung offen gelassen hat. In analoger Weise kann mit Blick auf die Beschwerdebefugnis des Beschwerdeführers 1 auch vor Bundesgericht dahingestellt bleiben, ob die Beschwerdeführerin 2 zur Beschwerde legitimiert ist.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Bundesverfassungsrechts sowie die offensichtlich unrichtige, d.h. willkürliche, Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 95 lit. a und Art. 97 Abs. 1 BGG). Soweit die Vorinstanz kantonales Recht anzuwenden hatte, kann im Wesentlichen geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht bzw. gegen die verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze. Das Bundesgericht prüft kantonales Recht somit nur auf Bundesrechtsverletzung, namentlich Willkür, hin.
2.1. Gemäss Art. 90 BGG ist die Beschwerde nur zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (sog. Endentscheide). Gegen Teilentscheide, die nur einen Teil der Begehren behandeln, steht die Beschwerde insbesondere dann offen, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (Art. 91 lit. a BGG). Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde, von hier nicht interessierenden weiteren Ausnahmen abgesehen, nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weiteres Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 BGG).
2.2. Das angefochtene Urteil stellt nur insoweit einen Endentscheid dar, als darin in Form eines Teilentscheids abschliessend über die strittige Entfernung der Videoüberwachungsanlage und der Reben sowie über die entsprechenden Kosten und Entschädigungen geurteilt wird. Insofern ist die Beschwerde zulässig. Soweit das Kantonsgericht die Angelegenheit hinsichtlich der Demontage der Tonüberwachungsanlage zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurückgewiesen hat, handelt es sich hingegen um einen Zwischenentscheid. Dieser bewirkt keinen irreversiblen Nachteil für die Beschwerdeführer. Mangels Vollständigkeit der massgeblichen Sachverhaltsfeststellungen lässt sich auch nicht sofort ein Endentscheid herbeiführen, und das nachzuholende ergänzende Beweisverfahren ist nicht mit einem vermeidbaren bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten verbunden. Soweit ein Zwischenentscheid vorliegt, kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
2.3. Daran ändert auch nichts, dass Gemeinde und Regierungsrat anregen, die Ton- mit der Bildüberwachungsanlage gleichzusetzen und die Entfernung der Gesamtanlage anzuordnen. Die Gemeinde ist nicht Beschwerdeführerin. Das vorgeschlagene Vorgehen liefe damit auf einen Verstoss gegen das Verschlechterungsverbot (Verbot der reformatio in peius) hinaus und ist daher unzulässig.
3.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Rein appellatorische Kritik ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt nicht. Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten, unter Einschluss von Willkür bei der Sachverhaltserhebung sowie der Anwendung von kantonalem Recht, gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
3.2. Die Beschwerdebegründung ist in weiten Teilen appellatorisch. Zwar wird hin und wieder auf das angefochtene Urteil Bezug genommen; es wird aber im Wesentlichen nicht ausgeführt, welche bundesrechtlichen Bestimmungen und inwiefern solche verletzt worden sein sollten. Dass und weshalb der angefochtene Entscheid in willkürlicher Weise gegen allenfalls anwendbares kantonales Recht verstossen sollte, wird ebenfalls kaum dargetan. Abgesehen von wenigen rechtlichen Gesichtspunkten kann mit Blick darauf, dass es sich um eine Laienbeschwerde handelt, von einer teilweise genügenden Begründung ausgegangen werden, soweit die Beschwerdeführer die tatsächlichen Feststellungen des Kantonsgerichts anfechten. Auf die Beschwerde ist daher nur im nachfolgenden Umfang einzutreten; im Übrigen erweist sie sich mangels ausreichender Begründung als unzulässig.
4.1. Eine offensichtlich unrichtige bzw. willkürliche Sachverhaltsfeststellung liegt vor, wenn diese widersprüchlich oder aktenwidrig ist oder auf einem offensichtlichen Versehen beruht bzw. klarerweise den tatsächlichen Verhältnissen widerspricht (vgl. etwa BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Auch die unvollständige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist offensichtlich unrichtig (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.1 S. 373; 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295 f.).
4.2. Nach Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Bei den von den Beschwerdeführern am 25. Mai 2018 eingereichten Unterlagen handelt es sich um solche unzulässigen neuen Tatsachen und Beweismittel, die überdies erst nach dem angefochtenen Urteil entstanden sind (sog. echte Noven). Diese sind demnach nicht zu berücksichtigen.
4.3. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Kantonsgerichts errichteten die Beschwerdeführer eine Bild- und Tonüberwachungsanlage. Die Rechtswidrigkeit der Bildüberwachung erachtete die Vorinstanz als erstellt. Zur Tonüberwachung hielt sie fest, es sei fraglich, ob die Tonüberwachungsanlage überhaupt unabhängig von der Überwachungskamera betrieben werde könne, weshalb die Sache in diesem Punkt an die Gemeinde zurückzuweisen sei, die zu überprüfen habe, ob von der Tonüberwachungsanlage allenfalls auch ein gesteigerter Gemeingebrauch ausgehe. Das Kantonsgericht stützte sich dabei insbesondere auf die These, es handle sich möglicherweise nicht um eine Tonüberwachungs-, sondern lediglich um eine Gegensprechanlage, bei der es eventuell anders zu beurteilen wäre, ob sie beibehalten werden dürfe oder entfernt werden müsse.
4.4. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, das Mikrophon bilde Bestandteil der Kamera. Diese diene zwar auch als Gegensprechanlage; das Mikrophon lasse sich aber nicht von der Kamera trennen, ohne die gesamte Anlage zu zerstören. Die Beschwerdeführer schliessen daraus auf die Zulässigkeit der gesamten Überwachungsanlage. Die Gemeinde und der Regierungsrat gehen offenbar von derselben tatsächlichen Annahme aus, indem sie geltend machen, die Anlage sei als Gesamteinheit zu beurteilen und als solche zu demontieren.
4.5. Dass der Standpunkt von Gemeinde und Regierungsrat vom Bundesgericht im jetzigen Verfahrensstadium wegen des Verschlechterungsverbots nicht übernommen werden kann, wurde bereits dargelegt (vgl. vorn E. 2.3). Die Übereinstimmung in der Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse durch die Beschwerdeführer einerseits und die Gemeinde und den Regierungsrat andererseits rufen jedoch erhebliche Zweifel hervor, ob es sich um zwei getrennte Anlagen handelt. So oder so ist es offensichtlich widersprüchlich, wenn es für das Kantonsgericht einerseits nicht geklärt war, ob die Ton- unabhängig von der Bildüberwachungsanlage funktioniert, es jedoch trotzdem verschiedene Rechtsfolgen aussprach, indem es die Entfernungsanordnung für die Bildüberwachung schützte, für die Tonüberwachung hingegen eine eigene Regelung nicht ausschliesst. Der angefochtene Teilentscheid lässt sich nur vollziehen, wenn die beiden Anlagen getrennt betrieben werden können bzw., soweit sie wirklich demontiert werden sollen, sich auch faktisch aufteilen lassen und nicht eine integrale untrennbare Einheit bilden. Andernfalls hätte gar kein Teilentscheid zur Bildüberwachungsanlage gefällt werden dürfen. Die entsprechende tatsächliche Grundlage ist mit Blick auf das angefochtene Urteil entscheidwesentlich. Die massgeblichen Sachverhaltsfeststellungen sind daher nicht nur, wovon das Kantonsgericht ausging, hinsichtlich der strittigen Ton-, sondern auch hinsichtlich der Bildüberwachungsanlage unvollständig und bedürfen der entsprechenden Ergänzung. Da damit dem Bundesgericht die Entscheidungsgrundlage fehlt und es nicht seine Aufgabe ist, die erforderlichen Abklärungen vorzunehmen, sowie allenfalls mit Blick auf das bereits erwähnte Verschlechterungsverbot kann es nicht einen den Streit abschliessenden integralen Entscheid fällen. Vielmehr muss die Streitsache ebenfalls im Punkt der Bildüberwachung zur ergänzenden Sachverhaltserhebung und zu neuem Entscheid über die Bild- und Tonüberwachung an die Gemeinde zurückgewiesen werden. Diese wird insbesondere zu prüfen haben, ob es sich, wie die Beschwerdeführer behaupten, um eine einheitliche Anlage handelt, die nicht aufgeteilt werden kann, und welche integralen Rechtsfolgen gegebenenfalls daran zu knüpfen sind. Sollte eine Aufteilung möglich sein, wäre zwar ebenfalls über beide Gesichtspunkte nochmals zu befinden; hinsichtlich der Bildüberwachungsanlage könnte sich der insofern nochmals zu fällende Entscheid allerdings am Urteil des Kantonsgerichts ausrichten.
4.6. Davon unberührt bleibt die Frage der Entfernung der Reben und der entsprechenden Kletterhilfen. Da insoweit keine ausreichende Beschwerdebegründung vorliegt, ist darauf nicht einzugehen (vgl. vorne E. 3). Analoges gilt für die teilweise behaupteten Verfahrensmängel wie insbesondere die Rüge, der Regierungsrat hätte seinen Entscheid auch der Beschwerdeführerin 2 als Miteigentümerin der betroffenen Liegenschaft eröffnen müssen. Inwiefern dabei massgebliches Bundesrecht verletzt worden sein sollte, wird nicht dargetan. Es kann daher hier mit dem Hinweis sein Bewenden haben, dass die Beschwerdeführerin 2 vor dem Regierungsrat gar nicht Beschwerde erhoben hatte.
Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer, dass ihnen das Kantonsgericht keine Parteientschädigung zugesprochen hat. Sie verweisen dazu auf § 21 Abs. 1 des basel-landschaftlichen Gesetzes vom 16. Dezember 1993 über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO). Zwar ist erneut fraglich, ob sie damit die Voraussetzungen einer rechtsgenüglichen Willkürrüge erfüllen. Das kann aber offen bleiben. Das Kantonsgericht hatte eine Parteientschädigung nämlich deshalb abgelehnt, weil die eingereichte Honorarnote des früheren Rechtsvertreters der Beschwerdeführer Kosten betraf, die während des regierungsrätlichen Verfahrens angefallen waren, und die Beschwerdeführer vor dem Kantonsgericht gar nicht mehr anwaltlich vertreten waren. Im Verfahren vor dem Regierungsrat hätten die Beschwerdeführer keine Entschädigung geltend gemacht, was nicht vor dem Kantonsgericht nachgeholt werden könne. Diese Beurteilung der Entschädigungsfrage durch die Vorinstanz ist jedenfalls nicht willkürlich.
6.1. Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen, soweit sie den Streitpunkt der Entfernung der Videoüberwachungsanlage betrifft. Dispositivziffer 1 des angefochtenen Entscheids ist insofern aufzuheben und die Angelegenheit diesbezüglich - in Analogie zur gleich gelagerten Rückweisung im Zusammenhang mit der Tonüberwachungsanlage durch das Kantonsgericht - an die Einwohnergemeinde Bubendorf zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). Aufzuheben ist sodann Dispositivziffer 3 des angefochtenen Urteils über die Verlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens. Die Sache geht insoweit an das Kantonsgericht zu neuem Entscheid über die Kostenverteilung. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
6.2. Bei diesem Verfahrensausgang sind den Beschwerdeführern unter Solidarhaft reduzierte Gerichtskosten für das bundesgerichtliche Verfahren aufzuerlegen. Gemeinde und Kanton sind nicht kostenpflichtig (vgl. Art. 65 und 66 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen; da die Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren nicht anwaltlich vertreten sind und sie keinen ausserordentlichen Aufwand geltend machen, steht ihnen eine solche praxisgemäss auch nicht insoweit zu, als sie obsiegen. Schliesslich ist die Übernahme von Anwaltskosten aus dem regierungsrätlichen Verfahren ebenfalls vor Bundesgericht ausgeschlossen.
1.1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
1.2. Dispositivziffer 1 des Urteils des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 27. September 2017 wird im Streitpunkt der Bildüberwachungsanlage aufgehoben. Die Angelegenheit wird insofern an die Einwohnergemeinde Bubendorf zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
1.3. Dispositivziffer 3 des Urteils des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 27. September 2017 wird vollumfänglich aufgehoben. In diesem Punkt geht die Sache an das Kantonsgericht Basel-Landschaft zu neuem Entscheid über die Verlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens.
1.4. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Den Beschwerdeführern werden unter Solidarhaft reduzierte Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Bubendorf, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Juni 2018
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Uebersax