Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 98 BGG; interlocutory protective orders and the right to be heard. A measure that, although issued in the context of an appeal against an administrative decision, contains a binding instruction to cease operations and an express warning under Art. 292 StGB is not a mere indication of the legal status quo but an appealable public-law decision. In the field of precautionary measures, the right to be heard generally requires prior participation; an exception for urgency must be expressly justified. Where the cantonal court dispenses with hearing and fails to motivate the statutory exception, the violation is not cured by a subsequent possibility of written observations, and the decision must be annulled and remanded (consid. 1–3).
1C_737/2025
Urteil vom 23. Januar 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Ralph van den Bergh,
gegen
Gemeinde Gebenstorf, Gemeinderat, Vogelsangstrasse 2, 5412 Gebenstorf,
vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Rey,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau,
Abteilung Umwelt, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau.
Gegenstand
Abfallrechtliche Betriebsbewilligung (Sprungbeschwerde); aufschiebende Wirkung,
Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau,
3. Kammer, Einzelrichter, vom 24. November 2025 (WBE.2025.409 / WI / jb).
Am 25. September 2024 erteilte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau der A.________ AG eine bis zum 30. September 2025 befristete abfallrechtliche Betriebsbewilligung zur Annahme und Behandlung von Abfällen am Betriebsstandort an der Vogelsangstrasse 20 in Gebenstorf. Am 26. Februar 2025 ersuchte die A.________ AG beim BVU um Erneuerung dieser Bewilligung. Mit Entscheid vom 30. September 2025 gab das BVU dem Gesuch statt, wobei es die bewilligten Abfälle und Entsorgungsverfahren näher bezeichnete. Es befristete die Bewilligungsdauer zudem auf sechs Monate (vom 1. Oktober 2025 bis zum 31. März 2026) und verfügte, die Bewilligungsnehmerin habe mindestens vier Monate vor Ablauf dieser Frist ein Erneuerungsgesuch einzureichen.
Mit Beschwerde vom 29. Oktober 2025 beantragte die Einwohnergemeinde Gebenstorf dem Regierungsrat des Kantons Aargau, die abfallrechtliche Bewilligung vom 30. September 2025 aufzuheben. In prozessualer Hinsicht stellte sie zudem den Antrag, das Verfahren als Sprungbeschwerde direkt dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau zu überweisen. Weiter sei die A.________ AG unter Androhung gemäss Art. 292 StGB im Widerhandlungsfalle anzuweisen, den Betrieb der Bauschuttaufbereitungsanlage und Aushubwaschanlage einzustellen.
Der Regierungsrat überwies die Beschwerde wie beantragt dem Verwaltungsgericht. Mit Verfügung vom 24. November 2025 ordnete dieses Folgendes an:
"1. Der Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Einwohnergemeinde Gebenstorf kommt von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu, weshalb die abfallrechtliche Betriebsbewilligung vom 30. September 2025 keine Wirkung entfaltet. Ein allfällig aufgenommener Abfallbeseitigungsbetrieb (Annahme und Behandlung von Abfällen am Betriebsstandort an der Vogelstrasse 20 in Gebenstorf) ist sofort einzustellen.
2. lm Falle einer Widerhandlung gegen Dispositiv-Ziffer 1 dieser Verfügung während des vorliegenden Verfahrens wird eine Bestrafung nach Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311) angedroht. Art. 292 StGB lautet wie folgt:
'Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen
Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft.'
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 9. Dezember 2025 beantragte die A.________ AG, die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 24. November 2025 sei aufzuheben (Antrag Nr. 1) und der Beschwerde der Einwohnergemeinde Gebenstorf vom 29. Oktober 2025 sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen (Antrag Nr. 2). Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Antrag Nr. 3). Die Massnahmen gemäss den Anträgen Nrn. 1 und 2 seien superprovisorisch sofort zu verfügen (Antrag Nr. 4).
Noch vor Ablauf der 30-tägigen Beschwerdefrist reichte die A.________ AG am 22. Dezember 2025 eine neue, umfassendere Beschwerde ein, wobei sie nun keinen Antrag mehr auf eine superprovisorische Massnahme stellte. Sie hielt fest, dass die neue Fassung die frühere vollständig ersetze. Inhaltlich machte sie geltend, das Verwaltungsgericht habe sie nicht angehört. Zudem sei die aufschiebende Wirkung nach § 46 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) nur die Regel, von der es nach Abs. 2 Ausnahmen gebe. Das Verwaltungsgericht habe sich mit dieser Möglichkeit allerdings nicht befasst und auch keine Interessenabwägung vorgenommen.
Das Bundesgericht, das den weiteren Verfahrensbeteiligten ursprünglich eine Frist zur Stellungnahme bis zum 5. Januar 2026 gesetzt hatte, verfügte nach Eingang der zweiten Beschwerdeschrift eine neue Frist bis zum 16. Januar 2026.
Das Verwaltungsgericht beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, und eventualiter, sie abzuweisen. Es geht davon aus, dass es sich bei seiner Verfügung vom 24. November 2025 nicht um einen anfechtbaren Entscheid handle, weil darin lediglich darauf hingewiesen worden sei, was ohnehin von Gesetzes wegen gelte, nämlich dass die Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung habe. Sollte das Bundesgericht vom Gegenteil ausgehen, sei jedenfalls eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu verneinen. Nach § 21 Abs. 2 VRPG könne die Anhörung unterbleiben, wenn Gefahr im Verzug sei. Das rechtliche Gehör sei zudem nachträglich durch die Möglichkeit zur Stellungnahme zur Beschwerde gewährt worden, wovon die Beschwerdeführerin freilich keinen Gebrauch gemacht habe.
Die Gemeinde beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Es handle sich um eine superprovisorische Verfügung gestützt auf § 21 Abs. 2 VRPG. Dagegen sei mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs keine Beschwerde an das Bundesgericht möglich (BGE 137 III 417 E. 1.2). Zudem habe die Beschwerdeführerin das Verwaltungsgericht der Möglichkeit beraubt, nach Anhörung die superprovisorische durch eine provisorische Massnahme zu ersetzen, da mit ihrer Beschwerde der Verfahrensgegenstand an das Bundesgericht übergegangen sei (Devolutiveffekt). Dies sei erst möglich, nachdem das Bundesgericht das Beschwerdeverfahren (durch Nichteintreten) erledigt haben werde. Weiter weist die Gemeinde darauf hin, dass das BVU zusammen mit Vertretern der Gemeinde und der Polizei am 4. Dezember 2025 auf dem Betriebsareal der Beschwerdeführerin eine Kontrolle durchgeführt und dabei festgestellt habe, dass der Betrieb entgegen der Verfügung vom 24. November 2025 nicht eingestellt worden sei. Im Anschluss habe das BVU am 9. Dezember 2025 diverse Anordnungen getroffen (Verbot zur Annahme von verschmutztem und unverschmutztem Abfall; Verbot, die Abfallanlagen zu betreiben; Androhung der Ersatzvornahme etc.). Inhaltlich scheine damit die Verfügung vom 24. November 2025 ersetzt worden zu sein.
Das BVU verzichtet auf eine Stellungnahme, teilt jedoch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, wonach in der Verfügung vom 24. November 2025 nur darauf hingewiesen worden sei, dass einer Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukomme.
1.1. Die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 24. November 2025 erging im Rahmen eines Verfahrens über eine abfallrechtliche Betriebsbewilligung und betrifft damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (vgl. BGE 138 I 274 E. 1.2; 137 III 261 E. 1.4; Urteil 9D_14/2025 vom 22. September 2025 E. 2.2; je mit Hinweisen). Entgegen der Auffassung, welche das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung vertritt, stellt die angefochtene Verfügung keinen blossen Hinweis auf die Rechtslage (d.h. den Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 46 Abs. 1 VRPG) dar. Zwar hat das Verwaltungsgericht nicht, wie in § 46 Abs. 2 VRPG eigentlich vorgesehen, geprüft, ob eine gegenteilige Anordnung (Entzug der aufschiebenden Wirkung) zu treffen gewesen wäre. Es hat jedoch angeordnet, dass ein allfällig aufgenommener Abfallbeseitigungsbetrieb (Annahme und Behandlung von Abfällen am Betriebsstandort an der Vogelsangstrasse 20 in Gebenstorf) sofort einzustellen sei. Darin liegt eine verbindliche hoheitliche Verhaltensanweisung, die im Übrigen eine objektive Tatbestandsvoraussetzung von Art. 292 StGB bildet (vgl. BGE 147 IV 145 E. 2.1; Urteil 1B_250/2008 vom 13. Mai 2009 E. 6; je mit Hinweisen). Weiter war auch die ausdrückliche Strafandrohung in der angefochtenen Verfügung auf Rechtswirkungen ausgerichtet (vgl. BGE 141 II 233 E. 3.1 mit Hinweisen). Ohne einen solchen Hinweis gemäss Art. 292 StGB wäre denn auch keine Ungehorsamsstrafe möglich. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem Gesetzeswortlaut. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich somit nicht bloss um einen Hinweis, sondern um einen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts gemäss Art. 82 lit. a BGG.
1.2. Zu prüfen ist weiter, ob der kantonale Instanzenzug erschöpft ist (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; Urteil 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 1.2). Das Bundesgericht tritt auf Beschwerden gegen Entscheide betreffend superprovisorische Massnahmen grundsätzlich nicht ein, weil es an dieser Voraussetzung fehlt. Kantonal letztinstanzlich ist ein Entscheid nur, wenn für die gegen ihn erhobenen Rügen kein kantonales Rechtsmittel mehr offensteht. Der Begriff des Rechtsmittels umfasst jeden Rechtsbehelf, welcher der Beschwerdeführerin einen Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Behörde gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen. Deshalb ist vor der Ergreifung der Beschwerde an das Bundesgericht das kontradiktorische Verfahren vor dem Massnahmengericht zu durchlaufen, dessen Entscheid über die vorsorgliche Massnahme die zuvor angeordnete superprovisorische Massnahme bestätigt, ändert oder aufhebt und damit ersetzt (BGE 140 III 289 E. 1.1 mit Hinweisen auf Ausnahmen von diesem Grundsatz).
Der Grund für diese Rechtsprechung liegt darin, dass die Zulassung der Beschwerde gegen einen superprovisorischen Entscheid zu Doppelspurigkeiten führen würde. Zu beachten ist ferner, dass die rechtsuchende Person bei Weiterverfolgung des Massnahmeverfahrens in aller Regel rascher zum Ziel kommt als mit einer Beschwerde an die Rechtsmittelinstanz: Es entspricht dem System des Massnahmeverfahrens, dass dieses rasch vorangetrieben und abgeschlossen wird (BGE 137 III 417 E. 1.2). Dementsprechend sieht § 21 Abs. 2 Satz 2 VRPG vor, dass eine unterbliebene Anhörung "umgehend" nachzuholen und ein neuer Entscheid zu erlassen ist. Hinzu kommt, dass im Verfahren vor Bundesgericht ein Antrag auf Erlass einer superprovisorischen Anordnung (Art. 103 Abs. 3 und Art. 104 BGG) regelmässig abgelehnt werden müsste, weil damit der Entscheid über die Beschwerde selbst vorweggenommen würde (BGE 137 III 417 E. 1.2).
Würde es sich somit, wie vom Verwaltungsgericht und der Gemeinde behauptet, bei der angefochtenen Verfügung um eine superprovisorische Massnahme handeln, wäre vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung auf die Beschwerde nicht einzutreten. Gegen eine derartige Qualifikation sprechen allerdings verschiedene Umstände. Zunächst ist an keiner Stelle der angefochtenen Verfügung davon die Rede, dass es sich dabei lediglich um eine superprovisorische Anordnung handeln soll. Die Gemeinde hatte in ihrer Beschwerde denn auch keine solche beantragt. Dementsprechend werden in der angefochtenen Verfügung die betreffenden Voraussetzungen nicht erwähnt: Nach § 21 Abs. 2 Satz 1 VRPG kann die Anhörung nämlich nur dann ausnahmsweise unterbleiben, wenn Gefahr im Verzug ist oder eine vorgängige Anhörung den Zweck der behördlichen Anordnung vereiteln würde. Dass eine dieser alternativen Voraussetzungen hier erfüllt sein sollte, wird in der Verfügung weder dargelegt noch liegt dies angesichts des Umstands, dass die Bewilligung des BVU im Wesentlichen die Fortführung einer seit Jahren ausgeübten Tätigkeit der Beschwerdeführerin ermöglichen sollte, auf der Hand. Und schliesslich gab das Verwaltungsgericht auch in keiner Weise zu erkennen, dass nach der angeblich lediglich superprovisorischen Massnahme gemäss § 21 Abs. 2 Satz 2 VRPG ein neuer Entscheid gefällt werden sollte. Ziff. 4 des Verfügungsdispositivs räumt der Beschwerdeführerin, die im Übrigen zu jenem Zeitpunkt noch nicht anwaltlich vertreten war, die Möglichkeit einer Beschwerdeantwort und nicht diejenige einer Stellungnahme zur vorsorglichen Massnahme ein.
Aus diesen Gründen handelt es sich beim angefochtenen Entscheid nicht um eine superprovisorische Anordnung. Die Sachurteilsvoraussetzung der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs ist somit erfüllt (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).
1.3. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der strafbewehrten vorinstanzlichen Anordnung zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Diese Anordnung ist im Übrigen nicht durch die Verfügung des BVU vom 9. Dezember 2025 abgelöst worden, sondern hat weiterhin Bestand. Die von der Gemeinde in dieser Hinsicht sinngemäss geltend gemachte Gegenstandslosigkeit ist deshalb zu verneinen. Das nach Art. 89 Abs. 1 BGG erforderliche aktuelle praktische Interesse an der Beschwerde ist mit anderen Worten nicht dahingefallen.
1.4. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG, gegen den die Beschwerde gemäss Abs. 1 lit. a dieser Bestimmung zulässig ist, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Die Beschwerdeführerin legt nachvollziehbar dar, dass die durch die aufschiebende Wirkung (bzw. durch das Absehen von einer gegenteiligen Anordnung im Sinne von § 46 Abs. 2 VRPG) verursachten Betriebsunterbrüche zu erheblichen wirtschaftlichen Einbussen führen. Die Beschwerde ist somit auch in dieser Hinsicht zulässig.
1.5. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Insbesondere stand es der Beschwerdeführerin offen, ihre erste Beschwerdeschrift innerhalb der Beschwerdefrist von 30 Tagen (Art. 100 Abs. 1 BGG) zu ersetzen bzw. zu ergänzen (Urteil 1B_262/2021 vom 11. Juni 2021 E. 1.2). Die dadurch verursachte Verzögerung des Verfahrens hat sie sich freilich selbst zuzuschreiben.
1.6. Da sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über vorsorgliche Massnahmen richtet, kann nach Art. 98 BGG nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden. Dazu gehört insbesondere die von der Beschwerdeführerin gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV).
2.1. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Dieser Anspruch ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 148 IV 22 E. 5.5.2 mit Hinweisen).
2.2. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die Akten zu nehmen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (zum Ganzen: BGE 144 I 11 E. 5.3 mit Hinweisen). Weiter ist die Behörde nach Art. 29 Abs. 2 BV verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen, wobei sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken kann. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 146 II 335 E. 5.1; 143 III 65 E. 5.2; je mit Hinweisen).
2.3. Die Vorinstanz hat nicht geprüft, ob statt der gesetzlich als Regelfall vorgesehenen aufschiebenden Wirkung eine gegenteilige Anordnung oder andere vorsorgliche Massnahmen zu treffen gewesen wären (vgl. § 46 VRPG). Sie hat die Beschwerdeführerin dazu und zur angedrohten Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 StGB auch nicht vorgängig angehört (vgl. im Übrigen zur Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf juristische Personen Urteil 2C_950/2012 vom 8. August 2013 E. 6.2.1 mit Hinweisen). Weshalb sie von einer solchen Anhörung abgesehen hat (vgl. § 21 Abs. 2 VRPG), legte sie nicht dar. Damit bleibt der angefochtene Entscheid hinter den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV zurück. Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin nachträglich ein Gesuch um Wiedererwägung hätte stellen können. Denn es ist nicht das Gleiche, ob das Gericht nach Anhörung der Betroffenen entscheidet oder auf deren Intervention nachträglich auf seinen Entscheid zurückkommt (Urteil 5A_350/2013 vom 8. Juli 2013 E. 2.2).
Da eine Heilung des Verfahrensmangels aufgrund der beschränkten Kognition des Bundesgerichts (vgl. Art. 98 BGG) von vornherein ausser Betracht fällt, ist der angefochtene Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz mit offenem Ausgang gilt für die Frage der Kosten- und Entschädigungsfolgen als vollständiges Obsiegen (BGE 141 V 281 E. 11.1 mit Hinweis). Somit sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Gemeinde Gebenstorf hat der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, die Verfügung vom 24. November 2025 aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Gemeinde Gebenstorf hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Gebenstorf, Gemeinderat, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Januar 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold