Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d, 89 Abs. 1, 95 lit. a, 105, 106 Abs. 1-2 BGG; Art. 49 Abs. 1 BV; formelle Enteignung wegen Baustellenimmissionen: Soweit der Entschädigungsanspruch auf kantonalem Enteignungsrecht beruht und nachbarrechtliche ZGB-Grundsätze nur analog angewendet werden, prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts einzig unter dem Gesichtswinkel verfassungsmässiger Rechte. Bloss appellatorische Kritik an der Sachverhaltsfeststellung genügt nicht; erforderlich ist die substantiierte Darlegung von Willkür. Eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts liegt nicht schon dann vor, wenn die Übermässigkeit der Immissionen im Einzelfall verneint wird, sondern erst, wenn das kantonale Recht Bundesrecht vereitelt oder dessen Entschädigungsanspruch faktisch leerlaufen lässt. Die blosse Ablehnung einer Entschädigung begründet weder eine Willkür- noch eine Gleichheitsverletzung ohne Nachweis vergleichbarer Fälle.
1C_9/2024
Urteil vom 12. Februar 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Emanuel Tschannen,
gegen
Stadt Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8001 Zürich,
vertreten durch Herr Dr. iur. Kaspar Plüss, Stv. Rechtskonsulent des Stadtrats,
Stadthausquai 17, 8001 Zürich.
Gegenstand
Formelle Enteignung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 26. Oktober 2023 (VR.2023.00001).
Das Tiefbauamt der Stadt Zürich führte von Mitte Mai bis Mitte Dezember 2018 umfangreiche Bauarbeiten an der Universitätsstrasse im Abschnitt zwischen der Bolleystrasse und dem Rigiplatz durch. Dabei wurden die Werkleitungen im Untergrund saniert, die Tramgleise neu verlegt, die Tramhaltestelle "Winkelriedstrasse" neu gebaut und der Strassenoberbau erneuert. Zwischen dem 9. und dem 27. Juli 2018 wurde die Gleislage verlegt und anschliessend bis zum 29. Juli 2018 die neuen Gleise eingebaut. Die Haltestelle "Winkelriedstrasse" wurde stadteinwärts von Mitte Mai bis Anfang September 2018 und stadtauswärts von Ende Juli bis Anfang November 2018 nicht bedient.
A.A.________ betreibt an der Universitätsstrasse xx eine Filiale seines Einzelunternehmens Bäckerei Konditorei Café B.A.________. Mit Schreiben vom 22. Januar 2019 stellte er ein Schadenersatzbegehren für die während der Bauarbeiten erlittene Umsatzeinbusse in Höhe von Fr. 170'822,--. Nach Ablehnung dieser Forderung durch das Tiefbauamt und einer ergebnislos verlaufenen Einigungsverhandlung wurde auf Antrag der Stadt Zürich ein Schätzungsverfahren eingeleitet. Am 12. Januar 2023 fand eine Schätzungsverhandlung mit Augenschein statt. Am 6. April 2023 entschied die Schätzungskommission, dass die 2018 erfolgte Bautätigkeit keine Immissionen verursacht habe, die eine Entschädigungspflicht der Stadt begründen würden.
Das Verwaltungsgericht Zürich wies den dagegen erhobenen Rekurs am 26. Oktober 2023 ab.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat A.A.________ am 5. Januar 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Stadt Zürich sei zu verpflichten, ihm eine angemessene Entschädigung (Abgeltung) in Höhe des festgestellten Schadens, d.h. der festgestellten Umsatzeinbusse in Höhe von mindestens Fr. 169'488.--, zu bezahlen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen und es sei festzustellen, dass ihm eine Entschädigung (Abgeltung) in richterlich festzustellender Höhe zu bezahlen sei.
Die Stadt Zürich und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Es wurde keine Replik eingereicht.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde gegen die Abweisung seines Entschädigungsgesuchs legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich - vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 106 Abs. 2 und Art. 42 Abs. 2 BGG) - einzutreten.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Die Verletzung kantonaler Bestimmungen bildet - von den hier nicht gegebenen Fällen gemäss Art. 95 lit. c-e BGG abgesehen - keinen zulässigen Beschwerdegrund. Es kann daher einzig geltend gemacht werden, die Auslegung oder Anwendung des kantonalen Rechts verletze das Willkürverbot (Art. 9 BV) oder andere verfassungsmässige Rechte. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).
1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). "Offensichtlich unrichtig" ist gleichbedeutend mit "willkürlich" (BGE 133 II 249 E. 1.2.2). Dabei werden strenge Anforderungen an die Begründungspflicht gestellt: Es genügt nicht, einen von den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten, sondern es ist in der Beschwerdeschrift detailliert darzulegen und wenn möglichst zu belegen, inwiefern diese Feststellungen willkürlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.3).
Der Beschwerdeführer beanstandet die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz. Allerdings macht er lediglich geltend, gewisse Feststellungen seien falsch bzw. müssten korrigiert werden, ohne darzulegen, inwiefern die Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich sei. Auf die diesbezüglichen Rügen kann daher nicht eingetreten werden.
Dies gilt auch, soweit er die Beweiskraft der Fotodokumentation der Stadt anzweifelt, auf welche sich die Vorinstanzen für ihre Sachverhaltsfeststellung stützten, ohne darzulegen, in welchen Punkten diese unvollständig oder irreführend sei. Im Übrigen sind nicht die einzelnen Baumassnahmen und ihre Dauer an sich streitig, sondern in erster Linie die Frage, ob die damit verbundenen positiven und negativen Immissionen "übermässig" waren; dies ist eine Rechtsfrage (vgl. unten E. 3.1).
Soweit der Beschwerdeführer bestreitet, dass die Bäckerei jederzeit über eine Treppe von der Huttenstrasse her erreichbar gewesen sei, weil es sich dabei lediglich um einen privaten Durchgang handle, erscheint dies nicht entscheidrelevant: Das Verwaltungsgericht stellte einzig auf die Zugänglichkeit der Bäckerei über die Universitätsstrasse ab. Es bejahte daher eine gravierende Beeinträchtigung von Mitte September bis Mitte Dezember 2018, als die Arbeiten auf der östlichen Strassenseite (d.h. auf der Seite der Bäckerei) durchgeführt wurden, ungeachtet eines allenfalls noch bestehenden Zugangs ab der Huttenstrasse.
In der Sache rügt der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe das Abtretungsgesetz und das materielle Bundesprivatrecht, welches analog Anwendung finde, unrichtig angewendet.
3.1. Das Verwaltungsgericht erwog, unmittelbare Rechtsgrundlage für einen Entschädigungsanspruch des Eigentümers wegen übermässiger, aber unvermeidlicher Immissionen aus Bauarbeiten gegenüber dem Gemeinwesen seien nicht die Art. 684 i.V.m. Art. 679 und 679a ZGB, sondern das kantonale Enteignungsrecht. § 1 des Zürcher Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG/ZH; LS 781) verpflichte die Grundeigentümer, ihr Eigentum sowie andere dingliche Rechte dauernd oder zeitweilig abzutreten, wenn das öffentliche Wohl es verlange. Zu den "anderen Rechten", die Gegenstand der Enteignung bilden könnten, gehörten nach langjähriger Praxis auch die nachbarrechtlichen Abwehransprüche i.S.v. Art. 684 und Art. 679 ZGB. Für die Enteignung der nachbarrechtlichen Abwehransprüche sei gemäss § 11 AbtrG volle Entschädigung zu leisten. Voraussetzung des Entschädigungsanspruchs sei, in analoger Anwendung der im Zivilrecht geltenden Bedingungen, dass die Einwirkungen ihrer Art, Stärke und Dauer nach übermässig bzw. aussergewöhnlich seien und zu einer beträchtlichen Schädigung des Nachbarn führten.
3.2. Damit stützt sich der Entschädigungsanspruch nicht auf Bundeszivilrecht, sondern auf kantonales Enteignungsrecht. Die nachbarrechtlichen Bestimmungen des Zivilrechts werden nicht direkt, sondern (wie der Beschwerdeführer selbst darlegt) analog, als kantonales öffentliches Recht, angewendet. Dies hat zur Folge, dass ihre Auslegung und Anwendung vom Bundesgericht nicht frei überprüft werden kann, sondern nur unter dem Blickwinkel verfassungsmässiger Rechte, insbesondere des Willkürverbots (vgl. Urteil 1C_671/2017 vom 14. August 2018 E. 2.1).
Soweit der Beschwerdeführer daher lediglich eine falsche Rechtsanwendung rügt, ohne aufzuzeigen, inwiefern die Vorinstanz das Willkürverbot oder andere verfassungsmässige Rechte verletzt habe, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.3. Zu den verfassungsmässigen Individualrechten gehört auch der der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. z.B. BGE 142 II 425 E. 4.1 mit Hinweisen); insbesondere kann geltend gemacht werden, das kantonale öffentliche Recht führe zu einer Vereitelung von Bundesrecht. Im Urteil 5A_772/2017 vom 14. Februar 2019 E. 3.3.2.5 wurde ausgeführt, dies sei der Fall, wenn unter dem Vorwand des Enteignungsrechts die Entschädigungsvoraussetzungen derart verschärft würden, dass erlittene Schäden gar nicht mehr ersetzt würden. Dies ist vorliegend weder genügend dargetan noch ersichtlich. Das Verwaltungsgericht hat sich ausdrücklich auf die vom Bundesgericht (in BGE 145 II 282 E. 4.6) aus der zivilrechtlichen Praxis abgeleiteten, bundesrechtskonformen Leitlinien für die Übermässigkeit von Baustellen-Immissionen gestützt (BGE 145 II 282 E. 4.6), wobei es diese zunächst einzeln prüfte und anschliessend eine Gesamtbetrachtung vornahm (E. 6.6 des angefochtenen Entscheids). Dass diese im konkreten Fall zu Ungunsten des Beschwerdeführers ausfiel, stellt keine Vereitelung von Bundeszivilrecht dar (vgl. zum grossen Ermessensspielraum, der auch den kantonalen Zivilgerichten bei der Beurteilung der Übermässigkeit der Immissionen im konkreten Fall zusteht, BGE 114 II 230 E. 5a).
Die Verneinung eines Entschädigungsanspruchs begründet, für sich allein, auch keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV). Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass andere Gewerbetreibende für dieselben oder vergleichbare Bauarbeiten und Beeinträchtigungen entschädigt worden wären.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Februar 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Gerber