1C_97/2019
Urteil vom 15. Juli 2019
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
gegen
Einwohnergemeinde Naters,
Junkerhof, Kirchstrasse 3, 3904 Naters,
vertreten durch Rechtsanwalt Urban Carlen,
Staatsrat des Kantons Wallis,
Place de la Planta 3, Postfach 478, 1951 Sitten.
Gegenstand
Politische Rechte; Urversammlung vom 23. Mai 2018,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung,
vom 11. Januar 2019 (A1 18 163).
A.a. Im Jahr 2009 wurde in Naters die World Nature Forum WNF AG gegründet. Sie bezweckte den Betrieb des interaktiven Besucherzentrums WNF Aletsch Campus des UNESCO-Welterbes Schweizer Alpen Jungfrau-Aletsch. Das Gebäude wurde von der Versicherungsgesellschaft AXA-Leben AG gebaut und von dieser an die WNF AG vermietet. Die Einwohnergemeinde Naters beteiligte sich mit einem Aktienkapital von Fr. 150'000.-- (60 %) an der WNF AG und gewährte dieser ein Darlehen von Fr. 800'000.-- für den Ausbau der Ausstellung sowie einen à-fonds-perdu-Beitrag von einer Million Franken. In der Folge erlitt die WNF AG erhebliche Betriebsverluste und kämpfte mit ernsthaften Liquiditätsproblemen.
A.b. Am 3. Mai 2018 berief die Einwohnergemeinde Naters die Urversammlung für den 23. Mai 2018 ein. Die Einladung enthielt unter Ziff. 6 folgendes Traktandum:
"6. Orientierung über die Umstrukturierung World Nature Forum WNF
6.1 Auswirkungen der Umstrukturierung auf die finanzielle Beteiligung der Gemeinde
6.2 Genehmigung im Rahmen des Budgets 2018 - Beteiligung an der neuen WNF-Stiftung im Betrag von 800'000 Franken (Darlehen der Gemeinde an die WNF AG wird auf die neue Stiftung als Stiftungskapital übertragen)
6.3 Struktur der neuen WNF-Stiftung."
Dazu wurde ausgeführt, es sei vorgesehen, die WNF AG zu liquidieren und in Form einer Stiftung weiterzuführen. Die AXA-Leben AG sei bereit, das Gebäude unter grossem Forderungsverzicht für einen Betrag von sechs Millionen Franken an die neue Stiftung abzutreten. Die Finanzierung des Kaufs könne über zinsgünstige Bankdarlehen sowie Darlehen von Kanton und Bund sichergestellt werden. Gebäudeunterhalt und Betrieb würden durch Vermietung der oberen Stockwerke des Gebäudes finanziert. Dabei sei das Aktienkapital der Gemeinde von Fr. 150'000.-- abzuschreiben. Die Gemeinde wäre alleinige Stifterin. Dazu stellte der Gemeinderat von Naters der Urversammlung den folgenden Antrag:
"Der Gemeinderat von Naters beantragt, das Darlehen der Gemeinde von 800'000 Franken bei der WNF AG abzuschreiben und gleichzeitig im Sinne eines Transfers dieses Darlehen als Stiftungseinlage der Gemeinde Naters in die neu zu gründende WNF-Stiftung einzubringen."
Der Gemeindepräsident führte dazu an der Urversammlung vom 23. Mai 2018 aus, es obliege der Urversammlung, über die Einbringung des Darlehens von Fr. 800'000.-- als Stiftungseinlage in die WNF-Stiftung zu entscheiden. Im Sinne der Einheit der Materie müsse der Darlehensbetrag nämlich mit den bereits geleisteten Beiträgen der Gemeinde zusammengerechnet werden. Daraus ergebe sich eine Summe von Fr. 1'950'000.-- (Fr. 800'000.-- + Fr. 150'000.-- + Fr. 1'000'000.--), über die nicht mehr der Gemeinderat entscheiden könne. Die Urversammlung beschloss mit 303 Ja-Stimmen zu 65 Nein-Stimmen bei elf Enthaltungen die Abschreibung des Darlehens von Fr. 800'000.-- und dessen Einlage in die neue Stiftung.
A.c. Dagegen erhoben verschiedene Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Einwohnergemeinde Naters Stimmrechtsbeschwerde beim Staatsrat des Kantons Wallis. Sie machten im Wesentlichen geltend, über die Umstrukturierung des World Nature Forums hätte nicht die Urversammlung, sondern das Stimmvolk an der Urne entscheiden müssen. Der Staatsrat wies die Beschwerde am 20. Juli 2018 ab.
Gegen den Staatsratsentscheid reichten zwei Stimmbürgerinnen und zwei Stimmbürger Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht Wallis ein. Sie führten aus, aufgrund einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise müsse zumindest der Kaufbetrag von sechs Millionen Franken bei der Bestimmung des zuständigen Gemeindeorgans mitberücksichtigt werden, da die Finanzierung weder für den Kauf noch für den Betrieb der Ausstellung und des Gebäudeunterhalts gesichert sei. Daraus ergebe sich ein Betrag von insgesamt 7'950'000.-- Fr., welcher dem obligatorischen Referendum an der Urne unterstehe. Mit Urteil vom 11. Januar 2019 wies das Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, die Beschwerde ab.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht stellen Doris Imhof-Minnig, Eliane Heim Holzer, Markus Holzer und Peter Volken die folgenden Rechtsbegehren:
"1. Die Beschwerdeführer geben Akt, dass die Beschwerde zurückgezogen wird, sobald die Finanzierung gewährleistet ist und der Gemeinderat das Vorhaben dem Volk unterbreitet.
2. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Abstimmung betreffend die Umstrukturierung World Nature Forum WNF vom 23.5.2018 ungültig war und in gesetzeskonformer Weise ein allgemeiner Urnengang durchzuführen ist.
Subsidiär: Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben und zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen."
Zur Begründung wird im Wesentlichen eine Verletzung der Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 39 BV sowie eine willkürliche, treuwidrige und rechtsungleiche Anwendung des kantonalen Rechts und damit ein Verstoss gegen Art. 8 und 9 BV geltend gemacht.
Die Einwohnergemeinde Naters beantragt, auf die Beschwerde insbesondere mangels ausreichender Begründung nicht einzutreten bzw. sie eventuell abzuweisen. Das Kantonsgericht schliesst ohne weitere Ausführungen und unter Verweis auf sein Urteil auf Abweisung der Beschwerde. Der Staatsrat verzichtete auf eine Stellungnahme.
Doris Imhof-Minnig, Eliane Heim Holzer, Markus Holzer und Peter Volken äusserten sich am 18. April 2019 nochmals zur Sache.
1.1. Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Von der Beschwerde werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst (Art. 88 Abs. 1 BGG). Bei den Letzteren ist die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen solchen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer kommunalen Stimmrechtssache. Überdies ist er ein anfechtbarer Endentscheid (vgl. Art. 90 BGG). Streitgegenstand bildet die Frage der Nichtunterstellung eines kommunalen Finanzbeschlusses unter das obligatorische Volksreferendum. Damit steht gegen das angefochtene Urteil grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. c BGG; Urteil des Bundesgerichts 1C_17/2017 vom 23. August 2017 E. 1, in: ZBl 119/2018 S. 26).
1.2. Die Beschwerdeführer sind unbestrittenermassen in der Einwohnergemeinde Naters stimmberechtigt und damit im Hinblick auf die verlangte Urnenabstimmung zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Nach Art. 95 lit. a und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht insbesondere die Verletzung von Bundesrecht sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden. Andere Bestimmungen rufen die Beschwerdeführer nicht an.
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.4. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfahrensrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen (vgl. das Urteil des Bundesgericht 1C_17/2017 vom 23. August 2017 E. 3). Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht jedoch nur auf Willkür hin.
Die Einwohnergemeinde vertritt die Ansicht, die Beschwerdeführer beriefen sich auf neue Tatsachen und Beweismittel, was unzulässig sei. Nach Art. 99 BGG dürfen neue Tatsachen und Beweismittel nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt. Indessen bringen die Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht neue tatsächliche Behauptungen vor, sondern legen ihre Sichtweise der Rechtslage dar. Auch wenn dabei möglicherweise das eine oder andere Argument anders erläutert wird als vor den unteren Instanzen, handelt es sich nicht um unzulässige neue Tatsachen oder Beweismittel. Der Sachverhalt ist denn auch ausreichend erstellt, und die entsprechenden Feststellungen des Kantonsgerichts sind für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorne E. 1.3).
Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rein appellatorische Kritik genügt nicht. Die Beschwerdeführer müssen sich wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen. Insbesondere prüft das Bundesgericht die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen). Die Einwohnergemeinde macht dazu geltend, die Beschwerdebegründung genüge den gesetzlichen Anforderungen nicht. Insbesondere setze sich die Beschwerdeschrift nicht ausreichend mit dem angefochtenen Entscheid auseinander, sondern sei appellatorisch. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 34 und 39 BV rügen, führen sie jedoch zureichend aus, inwiefern ihre politischen Rechte verletzt worden sein sollten. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten. Hingegen legen sie nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern der angefochtene Entscheid gegen das Willkürverbot und den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 9 BV sowie gegen das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV verstossen sollte. Diesbezüglich ist auf die Beschwerde nicht einzugehen.
4.1. Nach Art. 34 BV sind die politischen Rechte gewährleistet (Abs. 1); die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Abs. 2). Gemäss Art. 39 BV regeln die Kantone die politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. Wird ein Beschluss eines Gemeindeorgans nicht wie von der gesetzlichen Regelung vorgeschrieben dem obligatorischen Referendum unterstellt, verletzt das die Garantie der politischen Rechte der kommunalen Stimmbürger gemäss Art. 34 BV.
4.2. Im vorliegenden Fall geht es um einen Entscheid über einen Ausgabenbeschluss der Gemeinde. Es ist strittig, ob dieser in die alleinige Kompetenz der Urversammlung fällt oder dem obligatorischen Finanzreferendum untersteht. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts (BGE 141 I 130 E. 4.3 S. 134). Der Zweck des Finanzreferendums besteht darin, den Bürgern bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die sie als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand des Finanzreferendums sind Aufwendungen, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen (BGE 123 I 78 E. 2b S. 81, mit Hinweisen). Für das Finanzreferendum folgt aus dem Grundsatz der Einheit der Materie, dass sich eine Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der anderen Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 118 Ia 184 E. 3a S. 191, mit Hinweisen). Eine Kreditvorlage muss demnach mit den Gesamtkosten dem Finanzreferendum unterstellt werden, und die Kosten dürfen im umgekehrten Sinne nicht aufgespalten werden, um eine Volksabstimmung zu vermeiden.
4.3. Art. 17 des Gemeindegesetzes vom 5. Februar 2004 des Kantons Wallis (GemG; SGS/VS 175.1) regelt unter der Marginalie "Unveräusserliche Befugnisse" die Zuständigkeiten der kommunalen Urversammlung. Nach Abs. 1 lit. c dieser Bestimmung berät und beschliesst die Urversammlung insbesondere über den Beschluss einer neuen nichtgebundenen Ausgabe, deren Betrag höher ist als fünf Prozent der Bruttoeinnahmen des letzten Verwaltungsjahres, mindestens aber Fr. 10'000.-- beträgt. Art. 68 GemG enthält in Abs. 1 eine Liste von zwingend dem geheimen Urnengang, d.h. einem obligatorischen Referendum, unterstellten Gemeindebeschlüssen; Abs. 2 der gleichen Bestimmung sieht vor, dass das kommunale Organisationsreglement weitere in Art. 17 GemG geregelte Geschäfte dem obligatorischen Referendum unterstellen kann, mit Ausnahme des Voranschlags und der Rechnung. Gemäss Art. 16 Abs. 2 des hier einschlägigen Organisationsreglements der Gemeinde Naters vom 22. September 2013 (homologiert durch den Staatsrat am 6. November 2013; nachfolgend: OGR) unterliegt dem obligatorischen Referendum der Beschluss über eine neue nichtgebundene Ausgabe, deren Betrag nach Abzug von Subventionen und Beiträgen Dritter höher ist als zehn Prozent der Bruttoeinnahmen des letzten Verwaltungsjahres.
4.4. Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz betrugen die Bruttoeinnahmen der Einwohnergemeinde Naters für das Jahr 2016, die im Zeitpunkt der Traktandierung des strittigen Beschlusses bekannt waren, Fr. 33'696'641.--. Die erst später genehmigten Bruttoeinnahmen des Jahres 2017 beliefen sich auf Fr. 34'383'575.--. Damit müsste gemäss Art. 16 Abs. 2 OGR für neue nichtgebundene Ausgaben, die höher sind als Fr. 3'369'664.-- bzw. allenfalls Fr. 3'438'357.--, ein Urnengang durchgeführt werden. Auf welche der beiden Summen es letztlich ankommt, kann offenbleiben. So oder so ist die Urversammlung wie in der vorstehenden Erwägung angeführt, gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c GemG zuständig für Ausgaben, die höher sind als 5 % der kommunalen Bruttoeinahmen, d.h. Fr. 1'648'320.50 bzw. Fr. 1'719'178.75. Es bleibt bei dieser Zuständigkeit, wenn mit den Vorinstanzen von einem wesentlichen Ausgabebetrag von Fr. 1'950'000.-- ausgegangen wird. Wäre jedoch der Kaufpreis für das Gebäude von sechs Millionen Franken mitzuberücksichtigen, würde das obligatorische Referendum greifen, weshalb ein geheimer Urnengang durchgeführt werden müsste.
4.5. Das Sanierungskonzept der Gemeinde für das WNF sieht vor, dass die von der Gemeinde neu zu gründende Stiftung das Gebäude für sechs Millionen Franken von der bisherigen Eigentümerin kaufen soll. Nach Art. 115 Abs. 1 GemG können die Walliser Gemeinden einer juristischen Person des Privatrechts beitreten oder selbst solche gründen. Dafür ist im Rahmen der Befugnisse nach Art. 17 GemG die Genehmigung durch die Urversammlung erforderlich (Art. 115 Abs. 2 GemG). Als Stifterin bestimmt die Gemeinde das Stiftungsvermögen und widmet dieses dem Stiftungszweck (vgl. Art. 80 ZGB). Dem geplanten Sanierungskonzept und damit auch der Gründung der hier fraglichen WNF-Stiftung stimmte die Urversammlung der Einwohnergemeinde Naters am 23. Mai 2018 zu.
4.6. Eine Stiftung nach Art. 80 ff. ZGB ist ein selbständiges Rechtssubjekt und hat als rechtlich verselbständigtes Sondervermögen selbst und ausschliesslich für ihre Verbindlichkeiten einzustehen (vgl. HAROLD GRÜNINGER, in: Honsell et al. [Hrsg.], Zivilgesetzbuch I, Basler Kommentar, 5. Aufl., 2014, N. 16 zu Art. 83 ZGB). Die Gemeinde haftet nicht für die Schulden einer von ihr gegründeten Stiftung. Nicht von Belang ist insofern, ob die Gemeinde allenfalls für Fehlverhalten der Gemeindevertreter als mögliche Stiftungsorgane einstehen müsste. Eine solche Haftung wäre andernfalls bei praktisch jedem Ausgabenbeschluss mitzuberechnen, womit die Grenzbeträge für die Bestimmung des zuständigen Gemeindeorgans obsolet würden. Entscheidend ist mithin nur der eigentliche Ausgabenbetrag. Es stellt sich dabei einzig die Frage, ob der Kaufbetrag von sechs Millionen Franken zu den unbestrittenen Fr. 1'950'000.-- hinzuzurechnen ist. Die Kaufsumme belastet die Gemeinde jedoch nicht, sondern ist von der Stiftung aufzubringen. Sie ist daher bei der Berechnung der für die Geltung des obligatorischen Finanzreferendums massgeblichen Ausgabenhöhe nicht mitzuberücksichtigen.
4.7. Daran vermag eine allfällige Erwartungshaltung seitens der Gläubiger, dass die Gemeinde für eventuellen Schaden einsteht, falls solcher entstehen sollte, nichts zu ändern. Rechtlich dazu verpflichtet ist die Gemeinde nicht. Eine allenfalls moralische oder politische Verpflichtung führt nicht zur Massgeblichkeit der Kaufsumme für die Geltung des obligatorischen Referendums. Im Übrigen wäre eine Urnenabstimmung anzusetzen, sollte die Gemeinde in einem späteren Zeitpunkt doch für die Stiftung einstehen wollen, falls der für das Referendum massgebliche Schwellenbetrag dannzumal überschritten würde.
4.8. Die Beschwerdeführer stossen sich daran, dass die Gemeinde durch Zwischenschalten einer juristischen Person den Urnengang ausschliessen könne. Allenfalls könnte darin dann ein Verstoss gegen die freie Willensbildung der Stimmbürger gesehen werden, wenn eine Gemeinde mit dem gewählten Vorgehen gerade die Umgehung der Referendumsvorschriften bezwecken würde. Ein solches Vorgehen wäre gegebenenfalls auch rechtsmissbräuchlich. Das vermögen die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall indessen nicht zu belegen. Das von der Einwohnergemeinde Naters gewählte Vorgehen kann im gegenteiligen Sinn auch als Risikobeschränkung verstanden werden. Durch die Auslagerung der Verbindlichkeiten für den Grundstückskauf schliesst die Gemeinde aus, dafür rechtlich einstehen zu müssen. Das Projekt wurde überdies in der Einladung zur Urversammlung vom 23. Mai 2018 erläutert und in der Folge von dieser genehmigt, so dass auch nicht vor dem Hintergrund der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung von einem stossenden demokratischen Defizit auszugehen ist.
4.9. Der angefochtene Entscheid verstösst demnach nicht gegen Art. 34 BV.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist der obsiegenden Gemeinde praxisgemäss auch dann nicht zuzusprechen, wenn sie wie hier anwaltlich vertreten ist (vgl. Art. 68 BGG sowie BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.). Weshalb davon bei einer Gemeinde mit knapp 10'000 Einwohnern, wie dies auf die Gemeinde Naters zutrifft, abgewichen werden sollte, ist nicht ersichtlich. Dem entsprechenden ausführlich begründeten Antrag der Einwohnergemeinde Naters ist somit nicht stattzugeben.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Naters, dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Juli 2019
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Uebersax