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1P.10/2000/bmt
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay,
Bundesrichter Féraud und Gerichtsschreiberin Gerber.
In Sachen
A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprech Beat Muralt, Gerberngasse 4, Solothurn,
gegen
Einwohnergemeinde Messen, Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch das Baudepartement, Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn,
betreffend
Ortsplanung, hat sich ergeben:
A.- A.________ ist Eigentümerin des Grundstücks Grundbuch Messen Nr. 268. Dieses Grundstück bildet, zusammen mit der südlicher angrenzenden Liegenschaft der landwirtschaftlichen Genossenschaft von Messen (Grundbuch Messen Nr. 270), die Gewerbezone im Nordosten von Messen (eine weitere Gewerbezone befindet sich am westlichen Rand des Gemeindegebiets).
Im Norden und im Osten stösst die Liegenschaft von A.________ an die Landwirtschaftszone, im Westen an die landwirtschaftliche Kernzone der Gemeinde Messen.
B.- Am 1. April 1998 beschloss der Gemeinderat Messen eine Revision der aus dem Jahr 1987 datierenden Ortsplanung.
Das neue Zonenreglement (ZR) umschrieb die Gewerbezone in § 7 wie folgt:
1 Zweck Gewerbezone mit Wohnanteil
2 Nutzung Mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungs- und Industriebetriebe sowie
betriebsnotwendige Wohnungen.
3 Bauweise offen
4 Baumasse Wohnanteil max. 15 %
Ausnützungsziffer max. 0.15
Überbauungsziffer max. 50 %
Grünflächenziffer mind. 15 %
5 GestaltungStellung frei
6 Umgebung Die nicht überbauten Flächen
sind möglichst naturnah zu
gestalten [...]
7 Empfindlichkeitsstufe [...]
A.________ erhob am 7. Mai 1998 Einsprache, weil das neue Zonenreglement die Nutzung ihres Grundstücks in der Gewerbezone gegenüber dem früheren Zustand erheblich einschränke.
Im Einzelnen rügte sie die Bestimmungen über den Wohnanteil, die Ausnützungsziffer, die Gebäudehöhe und den Zonenabstand an der Westgrenze des Grundstücks. Die Einwohnergemeinde Messen wies die Einsprache am 14. August 1998 zurück.
C.-Hiergegen erhob A.________ Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Solothurn. Dieser wies die Beschwerde am 18. Mai 1999 ab und genehmigte die Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde Messen. Dabei änderte er § 7 ZR von Amtes wegen wie folgt ab, um dessen Inhalt - in Übereinstimmung mit den Planungsabsichten der Gemeinde Messen - zu präzisieren:
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies die hiergegen erhobene Beschwerde von A.________ am 8. November 1999 ab.
E.-Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhob A.________ am 6. Januar 2000 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sei unter Rückweisung der Angelegenheit an die letzte kantonale Instanz aufzuheben.
F.-Die Einwohnergemeinde Messen, der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.-Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt die von der Beschwerdeführerin angefochtenen Festsetzungen des Zonenreglements der Gemeinde Messen. Es handelt sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über eine kommunale Zonenplanung, die mit staatsrechtlicher Beschwerde vor Bundesgericht anfochten werden kann (Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG; SR 700]; Art. 84 und 86 OG). Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie, des Willkürverbots und des Gebots der rechtsgleichen Behandlung; hierzu ist sie als Eigentümerin eines von der Zonenplanung betroffenen Grundstücks legitimiert (Art. 88 OG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 89 OG) ist daher einzutreten.
2.-a) Art. 26 Abs. 1 BV gewährleistet - wie bisher Art. 22ter Abs. 1 aBV - das Eigentum. Eigentumsbeschränkungen sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 1-3 BV; gleiches galt vor dem 1. Januar 2000 gemäss Art. 22ter Abs. 2 aBV, vgl. z.B. BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 mit Hinweisen). Bei einem schweren Eingriff in das Eigentum prüft das Bundesgericht die Auslegung des kantonalen Rechts frei (BGE 121 I 117 E. 3b/bb S. 120/121 mit Hinweisen), ansonsten nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots.
Frei prüft das Bundesgericht die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob sie verhältnismässig ist. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken. Das Bundesgericht ist nicht oberste Planungsinstanz und hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum der zuständigen kantonalen Instanzen zu beachten. Die Sachverhaltsfeststellungen und die Beweiswürdigung überprüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür (vgl.
BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall rügt die Beschwerdeführerin nicht die Zuweisung ihrer Liegenschaft in die Gewerbezone, sondern gewisse Nutzungseinschränkungen, die sich aus § 7 ZR ergeben. Sie strebt eine Erhöhung der Ausnützungsziffer für die Wohnnutzung sowie die Heraufsetzung der maximalen Gebäudehöhe auf 10,5 m an, um dreigeschossige Bauten in der Gewerbezone zu ermöglichen. Dabei stellt sie die gesetzliche Grundlage der angefochtenen Beschränkungen nicht in Frage; streitig ist nur, ob diese verhältnismässig und mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar sind. Dies prüft das Bundesgericht nach dem oben Gesagten mit freier Kognition, unter Beachtung der zum Schutz der Planungsautonomie von Gemeinde und Kanton gebotenen Zurückhaltung.
3.-a) § 7 ZR in der vom Regierungsrat präzisierten Fassung enthält für die Gewerbezone eine maximale Ausnützungsziffer für die Wohnnutzung von 0,15 (die gewerbliche Nutzung wird durch diese Ausnützungsziffer nicht begrenzt).
Das Verwaltungsgericht erachtete diese Einschränkung als sinnvoll, weil die Gewerbezone in erster Linie mässig störenden Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetrieben und nicht der Wohnnutzung Platz bieten solle; die Einschränkung der Wohnnutzung unterstütze die Ansiedlung von Gewerbe an dieser Stelle.
b) Dieser Auffassung widerspricht die Beschwerdeführerin:
Die Gemeinde Messen habe nur zwei, von ihrer Grösse her vernachlässigbare Gewerbezonen ausgeschieden, und zwar dort, wo bereits gewerbliche Betriebe ansässig seien. Dies zeige, dass die Gemeinde kein Interesse an der Ansiedlung neuer Gewerbebetriebe habe; vielmehr solle der durch die Landwirtschaft geprägte Charakter des Dorfbildes erhalten bleiben. Vermutlich sei die Liegenschaft Nr. 268 nur deshalb der Gewerbezone zugeschlagen worden, weil sie sich über die ganze Länge des Grundstücks der landwirtschaftlichen Genossenschaft hinziehe. Das neue Zonenreglement sehe weder für die Kernzone, noch für die landwirtschaftliche Kernzone noch für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Ausnützungsziffer vor. Die Ausnützungsziffer für Wohnungen in der Gewerbezone sei daher sachlich in keiner Weise gerechtfertigt und verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot und gegen § 4 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (PBG), wonach die für die Betroffenen im gesamten weniger belastende Lösung zu wählen sei.
c) Die Beschwerdeführerin hat die Belassung ihres Grundstücks in der Gewerbezone nicht angefochten und muss deshalb hinnehmen, dass es überwiegend für mässig störende Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetriebe genutzt werden soll. Es mag sein, dass die Ansiedlung neuer Gewerbebetriebe keine Priorität für die landwirtschaftlich geprägte Gemeinde Messen darstellt. Auch eine solche Gemeinde hat jedoch ein schutzwürdiges Interesse, über eine - wenn auch kleine - Baulandreserve für mässig störende Gewerbe-, Industrie- und Dienstleistungsbetriebe zu verfügen, und sei es nur für eine allfällige Erweiterung der bestehenden Betriebe.
Dieses Interesse hat die Gemeinde zum Ausdruck gebracht, indem sie zwei noch nicht vollständig überbaute Gewerbezonen ausgewiesen hat. In diesen Zonen muss die Gemeinde sicherstellen, dass die gewerbliche Nutzung nicht durch die Wohnnutzung verdrängt wird. Hierfür sieht das kantonale Recht im Wesentlichen zwei Möglichkeiten vor: die Beschränkung der Wohnnutzung auf betriebsnotwendige Wohnungen (§ 32 Abs. 2 PBG - sog. reine Gewerbezone) oder eine quantitative Beschränkung der Wohnnutzung (§ 32 Abs. 1 i.V.m. § 29 Abs. 2 PBG). Nach der bisher geltenden Zonenregelung waren ausschliesslich betriebsnotwendige Wohnungen zulässig (vgl.
Entscheid des Regierungsrates S. 5). Die nach der Ortsplanungsrevision neu geltende Regelung ist für die Beschwerdeführerin günstiger, da sie eine (wenn auch beschränkte) Wohnnutzung unabhängig von der Ansiedlung neuer Gewerbebetriebe und ohne Rücksicht auf deren Wohnbedürfnisse ermöglicht.
Insofern hat sich die Gemeinde für die die Beschwerdeführerin weniger belastende Lösung i.S.v. § 4 Abs. 2 PBG entschieden. Bei der Festlegung der Ausnützungsziffer steht der Gemeinde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Ausnützungsziffer von 0,35 würde derjenigen in der Wohnzone W2a entsprechen und dem von der Gemeinde gewollten Vorrang der gewerblichen Nutzung widersprechen. Berücksichtigt man zudem die geringe Ausdehnung der Gewerbezonen in Messen und die bisher geltende restriktivere Regelung (reine Gewerbezonen), stellt die gewählte Ausnützungsziffer von 15 % für die Wohnnutzung jedenfalls keine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung dar.
d) Die übrigen, von der Beschwerdeführerin genannten Zonen ohne Ausnützungsziffer für die Wohnnutzung lassen sich mit der Gewerbezone nicht ohne weiteres vergleichen: So dient die Kernzone vorrangig dem Wohnen und lässt nur nicht störende, dem Zonencharakter entsprechende Kleingewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zu (§ 5 Abs. 2 ZR); eine Beschränkung der Wohnnutzung wäre hier sinnwidrig. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (§ 8 ZR) lässt grundsätzlich keine Wohnnutzung zu, so dass es hierfür auch keiner Ausnützungsziffer bedarf. Die landwirtschaftliche Kernzone lässt zwar Landwirtschaftsbetriebe, Gewerbe und Wohnungen zu; § 6 Abs. 1 ZR hält jedoch fest, dass Nutzungskonflikte Landwirtschaft - Wohnen unter Vorrangstellung der Landwirtschaft zu lösen seien. Zudem sieht § 6 ZR weitgehende Beschränkungen hinsichtlich Bauweise und Gestaltung zur Erhaltung des Ortsbildes vor und ist insofern restriktiver als § 7 ZR für die Gewerbezone. Die Festsetzung einer Ausnützungsziffer für die Wohnnutzung nur für die Gewerbezone hält nach dem Gesagten auch vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand.
4.- a) § 7 Abs. 4 ZR sieht eine maximale Gebäudehöhe von 7,5 m in der Gewerbezone vor. Die Beschwerdeführerin verlangt eine Erhöhung auf 10,5 m, um dreigeschossige Bauten in der Gewerbezone zu ermöglichen. Das Verwaltungsgericht wies dieses Ansinnen mit dem Argument ab, das bisherige Zonenreglement habe ebenfalls nur zwei Geschosse und eine Gebäudehöhe von nur 6,5 m in der Gewerbezone zugelassen. Die neue Ortsplanung erhöhe somit die zulässige Gebäudehöhe und bedeute keine zusätzliche Einschränkung der Baumöglichkeiten. Im Übrigen sei es nicht zu beanstanden, wenn im national bedeutungsvollen Ortsbild von Messen die Geschosszahl der gewachsenen Bauweise angepasst werde. Dies gelte umso mehr am Bauzonenrand beim Übergang der Bauzone zur Landwirtschaftszone.
b) Dagegen macht die Beschwerdeführerin geltend, in der Gemeinde Messen seien mehrere ältere Häuser mit drei Geschossen vorhanden. Insbesondere weise das bestehende Gebäude der landwirtschaftlichen Genossenschaft auf dem Nachbargrundstück eine Gebäudehöhe von weit über 10,5 m auf. Damit werde die Liegenschaft der Beschwerdeführerin de facto gegenüber derjenigen der landwirtschaftlichen Genossenschaft ungleich behandelt, da mit einer Redimensionierung des Nachbargebäudes nicht zu rechnen sei. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verstosse somit gegen die Rechtsgleichheit und gegen das Willkürverbot.
c) Wie schon der Regierungsrat in seinem Entscheid hervorgehoben hat, sind jedoch nicht nur in der Gewerbezone, sondern auf dem gesamten Gemeindegebiet maximal zweigeschossige Bauten erlaubt (vgl. §§ 3 Abs. 4, 4 Abs. 4, 5 Abs. 4, 6 Abs. 4, 8 Abs. 3 und 10 Abs. 4 ZR); in den meisten Zonen ist die Gebäudehöhe auf 6,5 m beschränkt (vgl. §§ 3 Abs. 4, 4 Abs. 4, 6 Abs. 4 und 10 Abs. 4); nur in der Gewerbezone und der Zone für öffentliche Bauten wurde die nach § 18 Abs. 1 der kantonalen Bauverordnung vom 3. Juli 1978 für zweigeschossige Bauten höchstens zulässige Gebäudehöhe von 7,5 m zugelassen. Diese konsequente Beschränkung von Gebäudehöhe und Geschosszahl ist durch das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Ortsbilds Messens gerechtfertigt, das im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler Bedeutung (SR 451. 12, Anhang 1) aufgeführt ist.
Diese Beschränkungen gelten auch für das Nachbargrundstück der landwirtschaftlichen Genossenschaft: Zwar geniesst das bestehende, aus den 60'er Jahren stammende Gebäude Bestandesschutz; bei einem Ersatz oder einer wesentlichen Änderung dieses Gebäudes müssen jedoch die Gebäude- und Geschosszahlbegrenzung des Zonenreglements eingehalten werden. Eine Ungleichbehandlung könnte deshalb allenfalls vorliegen, wenn schon heute feststünde, dass ein allfälliger Neubau der landwirtschaftlichen Genossenschaft auf eine Ausnahmebewilligung für die Überschreitung der zulässigen Gebäudehöhe und Geschosszahl angewiesen wäre (z.B. aus technischen Gründen) und deshalb eine Perpetuierung des heutigen, baurechtswidrigen Zustands zu erwarten wäre. Hierfür liegen jedoch für die Gebäude (mit Ausnahme möglicherweise des Silos) keine Anhaltspunkte vor.
d) Nach dem Gesagten stellt auch die Beschränkung der Gebäudehöhe und der Geschosszahl keine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung dar und verstösst weder gegen die Rechtsgleichheit noch gegen das Willkürverbot.
5.-Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 156 OG); sie hat keinen Anspruch auf einen Ersatz ihrer Parteikosten (Art. 159 OG). Der Gemeinde sind keine Vertretungskosten erwachsen, weshalb ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.- Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.-Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde Messen, dem Regierungsrat (Baudepartement) und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 24. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: