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{T 0/2}
1P.209/2002 /sta

Urteil vom 23. Juli 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Leuthold.

X.________, Beschwerdeführer,

gegen

Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, 8090 Zürich, vertreten durch das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Uetlibergstrasse 301, 8036 Zürich,
Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, dieser vertreten durch die Staatskanzlei des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.

Kostenauflage (Führerausweisentzug),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, vom 30. Januar 2002.

Sachverhalt:
A.
Das Untersuchungsrichteramt St. Gallen verurteilte X.________ mit Verfügung vom 11. Dezember 2000 zu einer Busse von Fr. 480.--, weil er am 7. November 2000, um ca. 15.33 Uhr, mit seinem Personenwagen auf der Autobahn A1, Gemeindegebiet St. Gallen, die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 100 km/h um 33 km/h überschritten habe. Die Strafverfügung erwuchs in Rechtskraft. Die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich entzog X.________ mit Verfügung vom 9. Januar 2001 den Führerausweis für die Dauer eines Monats. Nach zwei vergeblichen Zustellungsversuchen konnte ihm die Entzugsverfügung am 8. März 2001 durch die Polizei zugestellt werden.

Am 8. April 2001 wandte sich X.________ an den Regierungsrat des Kantons Zürich, mit dem Begehren, der Entzug sei auf Ende des Jahres zu verschieben, da er dann für einen Monat nach Übersee verreise. Die Direktion für Soziales und Sicherheit erklärte sich in ihrer Vernehmlassung vom 19. April 2001 bereit, die Abgabefrist um drei Monate hinauszuschieben, wenn ein sofortiger Entzug den Betroffenen unverhältnismässig hart treffen würde. Mit Schreiben vom 5. Juni 2001 sandte die Staatskanzlei des Kantons Zürich X.________ eine Kopie dieser Vernehmlassung, gab ihm unter Hinweis auf die "eher geringen Erfolgsaussichten" Gelegenheit, den Rekurs (kostenfrei) zurückzuziehen und stellte ihm einen Aufschub des Führerausweisentzugs bis Ende August 2001 in Aussicht. Auch dieses Schreiben konnte X.________ nicht zugestellt werden.

Mit Entscheid vom 18. Juli 2001 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich den Rekurs von X.________ gegen die Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 9. Januar 2001 betreffend Entzug des Führerausweises ab und auferlegte die Kosten von insgesamt Fr. 1'106.-- dem Rekurrenten. Nach einem ersten erfolglosen Zustellungsversuch am 24. Juli 2001 wurde der Entscheid des Regierungsrates anfangs September 2001 dem Rekurrenten ein zweites Mal zugestellt. Mit Eingabe vom 29. September 2001 erhob X.________ gegen den Entscheid des Regierungsrates Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts trat mit Verfügung vom 30. Januar 2002 auf die Beschwerde nicht ein.
B.
Gegen diese Verfügung reichte X.________ mit Eingabe vom 15. April 2002 beim Bundesgericht eine Beschwerde ein. Er beantragt, es seien die Verfügung des Einzelrichters des Zürcher Verwaltungsgerichts (samt Kostenauflage von Fr. 390.--) und auch der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli 2001 (samt Kostenauflage von Fr. 1'114.--) aufzuheben. Zudem stellte er das Gesuch, der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung beizulegen. Im Weiteren ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das bundesgerichtliche Verfahren.
C.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Zürich stellen unter Verzicht auf Gegenbemerkungen den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Mit Präsidialverfügung vom 24. Mai 2002 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer bezeichnet seine Eingabe als Verwaltungsgerichtsbeschwerde und als staatsrechtliche Beschwerde.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 97 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) unzulässig, da sich der Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts nicht auf öffentliches Recht des Bundes stützt und daher keine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren darstellt.
1.2 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erging in Anwendung kantonalen Rechts und kann beim Bundesgericht einzig mit dem Rechtsmittel der staatsrechtlichen Beschwerde angefochten werden (Art. 84 OG). Die vorliegende Eingabe ist als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.
1.3 Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann unter bestimmten Voraussetzungen neben dem letztinstanzlichen kantonalen Entscheid auch das Urteil der unteren kantonalen Behörde angefochten werden. Dies setzt aber voraus, dass die letzte kantonale Instanz die Sache materiell geprüft hat. Ist sie auf das Rechtsmittel nicht eingetreten, so liegt kein neuer Entscheid in der Sache vor, weshalb in diesem Fall nur der Nichteintretensentscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden kann (BGE 126 II 377 E. 8b S. 395; 109 Ia 248 E. 1 S. 250).

Nach dieser Rechtsprechung kann im vorliegenden Fall nur der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. Januar 2002 Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden. Auf das Begehren des Beschwerdeführers, es sei auch der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli 2001 aufzuheben, kann deshalb nicht eingetreten werden.
1.4 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss in einer staatsrechtlichen Beschwerde dargelegt werden, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Es ist fraglich, ob die vorliegende Eingabe diesen Anforderungen genügt. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da sich die Beschwerde als unbegründet erweist.
2.
Gegen den Regierungsratsentscheid vom 18. Juli 2001, mit dem der Rekurs gegen die Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 9. Januar 2001 betreffend Entzug des Führerausweises abgewiesen und die Kosten im Betrag von Fr. 1106.-- dem Rekurrenten auferlegt worden waren, hatte dieser mit Eingabe vom 29. September 2001 Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht. Er machte geltend, er habe gegen die Entzugsverfügung vom 9. Januar 2001 "nie Einsprache" erhoben. Er habe sich mit seinem Schreiben vom 8. April 2001 lediglich erkundigt, ob es möglich sei, den Ausweis erst gegen Ende des Jahres abzugeben, weil ihm dies bei der Berufsausübung weniger schaden würde. Der Regierungsrat habe sich "offensichtlich geirrt", indem er das erwähnte Schreiben als Rekurs behandelt habe. Der Beschwerdeführer betonte, er sei der Ansicht, dass es nicht erlaubt sei, ihm Kosten für ein Verfahren aufzuerlegen, welches er nie gewollt und auf das er sich nie eingelassen habe.
2.1 Mit dem angefochtenen Entscheid trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde vom 29. September 2001 nicht ein. Es führte aus, nach § 10 Abs. 1 des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sei die Erledigung einer Angelegenheit schriftlich mitzuteilen. Urteile und andere Entscheide seien in der Regel durch die Post zuzustellen. Die ordnungsgemässe Zustellung vermöge Rechtswirkungen zu entfalten, namentlich den Fristenlauf auszulösen. Wenn bei einer eingeschriebenen Sendung eine Übergabe zufolge Abwesenheit des Adressaten nicht möglich sei, so sei die Zustellung nach zürcherischer Praxis zu wiederholen. Bei erneutem Scheitern sei die Anordnung nach § 10 Abs. 3 VRG amtlich zu eröffnen, oder es habe eine amtliche Zustellung durch den Gemeindeammann, allenfalls durch die Polizei, zu erfolgen. Die Behörden dürften jedoch von einer Wiederholung der Zustellung absehen, wenn eine schuldhafte Annahmeverweigerung vorliege. Treffe dies zu und habe die Post beim Adressaten eine Abholungseinladung hinterlassen, so gelte der letzte Tag der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes Zustelldatum. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelte eine Zustellung als schuldhaft vereitelt, wenn der Adressat die erforderlichen Vorkehren für die Zustellbarkeit von behördlichen Postsendungen unterlasse, obwohl ein Prozessrechtsverhältnis bestehe, welches die Parteien verpflichte, sich nach Treu und Glauben zu verhalten, d.h. unter anderem dafür zu sorgen, dass ihnen Entscheide, welche das Verfahren betreffen, zugestellt werden könnten. Die an einem Verfahren beteiligten Personen hätten bei Adressänderungen während eines laufenden Verfahrens diese der Behörde anzuzeigen, einen bevollmächtigten Vertreter zu bestellen oder wenigstens der Post einen Nachsendungsauftrag zu erteilen. Würden sie diese Vorkehren unterlassen, so liege eine aktive und schuldhafte Vereitelung der Zustellung vor, weshalb diese nach Ablauf der siebentägigen Abholungsfrist vermutet werden dürfe.
Im vorliegenden Fall sei - wie das Verwaltungsgericht im Weiteren erklärte - der Regierungsratsentscheid am 24. Juli 2001 der Post übergeben worden, in der Folge aber mit dem Vermerk "Abgereist ohne Adressangabe" wieder an die Staatskanzlei des Kantons Zürich zurückgekommen. Die Staatskanzlei habe am 30. Juli 2001 in Erfahrung gebracht, dass der Beschwerdeführer keinen festen Wohnsitz in Winterthur habe und aus diesem Grund der Heimatschein am 30. April 2001 an den Heimatort Au/SG gesandt worden sei. Nach den Angaben des Zivilstandsamtes Au sei der Beschwerdeführer jedoch immer noch - oder jedenfalls wieder - in Winterthur, neu an der Strasse Y.________, wohnhaft. An diese Adresse habe der Entscheid des Regierungsrats anfangs September 2001 zugestellt werden können. Dem Beschwerdeführer habe spätestens seit der polizeilichen Zustellung am 8. März 2001 bewusst sein müssen, dass er für die Behörden nicht leicht erreichbar sei. Nachdem er anfangs April 2001 dem Regierungsrat ein konkretes Begehren bezüglich Führerausweisentzug gestellt habe, habe ihm klar sein müssen, dass er der postalischen Erreichbarkeit nunmehr Beachtung zu schenken habe. Die Einwohnerkontrolle Winterthur habe sich jedoch schon am 30. April 2001 veranlasst gesehen, den Heimatschein an die Heimatgemeinde zurückzusenden. Diese Massnahme sei nur damit zu erklären, dass der Beschwerdeführer für die örtlichen Behörden erneut - oder immer noch - nicht erreichbar gewesen sei. Die Einwohnerkontrolle sei denn auch davon ausgegangen, dass es an einem festen Wohnsitz fehle. Bei dieser Sachlage müsse zulasten des Beschwerdeführers davon ausgegangen werden, dass er die Annahme des Entscheids des Regierungsrates schuldhaft verweigert habe. Die Zustellung dürfe demnach als Ende Juli 2001 erfolgt angenommen werden. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands bis 20. August 2001 habe daher die Frist zur Erhebung der Beschwerde am 21. August 2001 zu laufen begonnen und am 19. September 2001 geendet. Die bei der Post am 1. Oktober 2001 aufgegebene Eingabe vom 29. September 2001 sei somit verspätet, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.

In einer Eventualbegründung legte das Verwaltungsgericht dar, dass die Kostenauflage im Regierungsratsentscheid sachlich gerechtfertigt sei.
2.2 Der Beschwerdeführer wendet gegen die Hauptbegründung ein, es liege keine schuldhafte Annahmeverweigerung vor, denn er habe davon ausgehen dürfen, dass ihm mitten in der Ferienzeit keine Gerichtsentscheide zugestellt würden und ihm im Falle einer Zustellung eine Abholungseinladung in den Briefkasten gelegt werde. Er habe aber nie eine Abholungseinladung in seinem Briefkasten vorgefunden. Da der erste Versand des Entscheids mitten in der Ferienzeit erfolgt sei, in welcher die Post viele Aushilfskräfte beschäftige, nehme er an, dass ein Versehen der Post vorliege, das die Zustellung verunmöglicht habe und nicht ihm angelastet werden könne. Der Regierungsrat habe in der Folge gemäss zürcherischer Praxis gehandelt und ihm den Entscheid nochmals zugestellt. Es sei nicht statthaft, der zweiten Zustellung die Wirkung abzusprechen, den Fristenlauf auszulösen.
2.2.1 Wird der Adressat einer eingeschriebenen Briefpostsendung oder Gerichtsurkunde nicht angetroffen und daher eine Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder sein Postfach gelegt, so wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt betrachtet, in welchem sie auf der Post abgeholt wird. Geschieht dies nicht innert der Abholfrist von sieben Tagen, so gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt. Ein allfälliger zweiter Versand und die spätere Entgegennahme der Sendung vermögen an diesem Ergebnis - unter Vorbehalt des verfassungsmässigen Rechts auf Vertrauensschutz - nichts zu ändern und sind rechtlich unbeachtlich (BGE 119 V 89 E. 4b/aa S. 94 mit Hinweisen). Die Zustellungsfiktion rechtfertigt sich, weil die an einem Verfahren Beteiligten nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dafür zu sorgen haben, dass behördliche Entscheide sie erreichen können. Diese Pflicht entsteht mit der Begründung eines Verfahrensverhältnisses und gilt insoweit, als während des hängigen Verfahrens mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit mit der Zustellung eines behördlichen Aktes gerechnet werden muss (BGE 123 III 492 E. 1 S. 493; 119 V 89 E. 4b/aa S. 94).
2.2.2 Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht bei der Auslegung der Vorschrift von § 10 Abs. 1 VRG die dargestellten, in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Zustellungsregeln übernommen. Das Bundesgericht kann nur prüfen, ob das Verwaltungsgericht diese Regeln in willkürlicher Weise angewendet hat (BGE 116 Ia 90 E. 2b S. 92; 115 Ia 12 E. 3a S. 15). Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid wegen Verletzung des Willkürverbots nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist (BGE 127 I 60 E. 5a S. 70 mit Hinweisen).

Der Entscheid des Regierungsrates wurde am 24. Juli 2001 als eingeschriebene Sendung an den Beschwerdeführer versandt, kam aber mit dem Vermerk "Abgereist ohne Adressangabe" an den Absender zurück. Nachdem Nachforschungen über den Aufenthalt des Beschwerdeführers gemacht worden waren, wurde der Entscheid am 3. September 2001 mit gewöhnlicher Post an die neue Adresse des Beschwerdeführers gesandt und von diesem in Empfang genommen. Das Verwaltungsgericht erachtete - entsprechend der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung - den zweiten Versand des Entscheids als rechtlich unbeachtlich, da der Beschwerdeführer beim ersten Versand im Juli 2001 die Annahme des Regierungsratsentscheids schuldhaft verweigert habe. Es betonte, dem Beschwerdeführer hätte spätestens seit der polizeilichen Zustellung der Entzugsverfügung am 8. März 2001 klar sein müssen, dass er für die Behörden nicht leicht erreichbar sei. Nachdem er sich in der Angelegenheit betreffend Führerausweisentzug anfangs April 2001 mit einer Eingabe an den Regierungsrat gewandt habe, hätte er dafür sorgen müssen, dass behördliche Akte ihn erreichen könnten. Er habe dies unterlassen, weshalb die Zustellung als Ende Juli 2001 erfolgt angenommen werden dürfe. Der Beschwerdeführer ist zu Unrecht der Meinung, es dürften ihm während der Ferienzeit keine Gerichtsentscheide zugestellt werden. Es war zulässig, dass der Regierungsratsentscheid am 24. Juli 2001, mithin während der Gerichtsferien, an den Beschwerdeführer versandt wurde. Nach der kantonalen Vorschrift betreffend die Gerichtsferien (§ 140 Abs. 1 des zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetzes), wonach die gesetzlichen und die richterlichen Fristen in der Zeit vom 10. Juli bis und mit 20. August stillstehen, hatte die Zustellung während der Gerichtsferien im vorliegenden Fall zur Folge, dass die 30-tägige Frist für die Anfechtung des Regierungsratsentscheids beim Verwaltungsgericht erst am 21. August 2001 zu laufen begann. Dass die Zustellung verunmöglicht worden sei, weil ihm die Post keine Abholungseinladung in den Briefkasten gelegt habe, ist eine blosse Behauptung des Beschwerdeführers, mit welcher nicht dargetan wird, dass die oben (E. 2.1 Abs. 2) angeführten Überlegungen des Verwaltungsgerichts unhaltbar wären. Dieses konnte in vertretbarer Weise erwägen, der Beschwerdeführer habe die Annahme des am 24. Juli 2001 an ihn versandten Regierungsratsentscheids schuldhaft verweigert, weshalb die Zustellung als Ende Juli 2001 erfolgt angenommen werden dürfe und die Beschwerde vom 29. September 2001 somit verspätet sei. Das Verwaltungsgericht verletzte daher das Willkürverbot nicht, wenn es auf die Beschwerde nicht eintrat. Die Hauptbegründung hält demnach vor der Verfassung stand.
2.3 Da sich die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als verfassungskonform erweist, besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Prüfung der Eventualbegründung, wonach die Kostenauflage im Entscheid des Regierungsrates gerechtfertigt sei (Art. 88 OG). Soweit der Beschwerdeführer diese Kostenauflage kritisiert, ist auf seine Vorbringen nicht einzugehen.

Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
3.
Gemäss Art. 156 Abs. 1 OG hätte der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen. Er hat jedoch ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gestellt. Diesem Begehren kann mit Rücksicht auf die gesamten Umstände des Falles entsprochen werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, dem Staat Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juli 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: