Standing and procedural participation in heritage protection caseKI-generiert

{T 0/2}
1P.347/2006 /sza

Urteil vom 11. August 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Scherrer.

Parteien
Historischer Verein Nidwalden (HVN),
vertr. durch den Präsidenten, Ferdinand Keiser, Wächselacher 41, 6370 Stans,
Nidwaldner Heimatschutz, Untersektion des Innerschweizer Heimatschutzes,
vertr. durch den Präsidenten a.i., Hanspeter Odermatt, St. Klararain 1, 6370 Stans,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Hans-Beat Ulmi, Postfach 5345, 6000 Luzern 5,

gegen

X.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Viktor Furrer, Dorfplatz 6, Postfach 335, 6371 Stans,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Kantonalen Rechtsdienst,
Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz 1, 6371 Stans.

Gegenstand
Unterschutzstellung des Direktorenhauses in Ennetbürgen,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 20. Februar 2006.

Sachverhalt:
A.
Am 21. März 2005 reichte die X.________ AG als Eigentümerin der Liegenschaft Ennetbürgenstrasse 53, Parzelle Nr. 114, Grundbuch Ennetbürgen, ein Baugesuch für den Abbruch des bestehenden Wohnhauses und den Neubau von zwei Dreifamilienhäusern ein. Das Gesuch wurde am 23. März 2005 im Amtsblatt publiziert

Zuvor hatte die Fachstelle für Denkmalpflege dem Gemeinderat Ennetbürgen mit Schreiben vom 25. Februar 2005 mitgeteilt, sie betrachte das zum Abbruch vorgesehene Direktorenhaus als "in hohem Mass schutzwürdig" und seine Erhaltung für den Denkmälerbestand des Kantons Nidwalden als "unabdingbar". Am 21. März 2005 stellte die kantonale Kommission für Denkmalpflege der zuständigen Bildungsdirektion den Antrag, über die Liegenschaft eine vorsorgliche Schutzmassnahme zu erlassen. Die Bildungsdirektion kam diesem Anliegen am 24. März 2005 nach.
B.
Nach einem Augenschein vor Ort am 11. April 2005 stellte die Kommission für Denkmalpflege dem Regierungsrat den Antrag auf Erlass einer definitiven Schutzverfügung. Nachdem der Regierungsrat am 17. Mai 2005 einen offiziellen Augenschein im Beisein der kantonalen Denkmalpflege, der Bauherrschaft, der Gemeinde Ennetbürgen, der Genossenschaft Buochs und der Nachbarn durchgeführt hatte, entschied er mit Beschluss Nr. 354 am 24. Mai 2005, das Wohnhaus Ennetbürgenstrasse 53 nicht unter Schutz zu stellen. Dieser RRB wurde gemäss Verteiler der Eigentümerin, dem Bundesamt für Kultur, Heimatschutz und Denkmalpflege, dem Gemeinderat Ennetbürgen, der Baudirektion, der Bildungsdirektion, dem Amt für Raumplanung, der Kommission für Denkmalpflege, der Fachstelle für Denkmalpflege und dem Amt für Kultur eröffnet.
C.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2005 ersuchte der Historische Verein Nidwalden (HVN) bei der Staatskanzlei um Informationen über den Stand des Unterschutzstellungsverfahrens. Gleichentags setzte ihn die Staatskanzlei über den Inhalt des RRB Nr. 354 vom 24. Mai 2005 in Kenntnis und teilte dem HVN mit, die Beschwerdefrist beginne für ihn ab Empfang dieser Mitteilung zu laufen. Daraufhin erhoben der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 20. Februar 2006 ab.
D.
Gegen dieses Urteil erheben der Historische Verein Nidwalden und der Nidwaldner Heimatschutz mit Eingabe vom 8. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Weiter ersuchen sie darum, die Bauherrin anzuweisen, Abbrucharbeiten oder Zerstörungen des Objekts bis zum bundesgerichtlichen Entscheid zu unterlassen. Diese Anordnung sei superprovisorisch zu erlassen.

Gleichzeitig mit der Einladung zur Vernehmlassung verfügte das Bundesgericht superprovisorisch, dass bis zum Entscheid über das Gesuch um aufschiebende Wirkung alle Vollziehungsarbeiten zu unterbleiben hätten. Abbruch- und Zerstörarbeiten seien zu unterlassen.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden schliesst sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde. Zum Gesuch um aufschiebende Wirkung äussert es sich nicht. Die X.________ AG als Bauherrin und Beschwerdegegnerin beantragt, das Gesuch um aufschiebende Wirkung sei abzuweisen. In der Sache selbst stellen sowohl der Regierungsrat des Kantons Nidwalden wie auch die Beschwerdegegnerin den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verfügung (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Die Legitimation bestimmt sich im bundesgerichtlichen Verfahren ausschliesslich nach Art. 88 OG. Unmassgeblich ist daher grundsätzlich, ob ein Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166).

Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann ein Beschwerdeführer indes aufgrund seiner Parteistellung im kantonalen Verfahren die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222 mit Hinweisen). Zur Verfolgung öffentlicher Interessen oder bloss tatsächlicher Vorteile steht die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verfügung (BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 234; 116 Ia 177 E. 3a S. 179 f.). Das nach Art. 88 OG erforderliche, rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus der Berechtigung in der Sache, sondern aus der Teilnahme am kantonalen Verfahren. Eine solche ist stets dann gegeben, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam. Dieser kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Verfassung zustehen.

Hingegen geht es nicht an, dass auf dem Umweg über die Rüge der Verletzung von Verfahrensvorschriften dem Richter materielle Fragen zur Prüfung vorgelegt werden. Ein in der Sache nicht legitimierter Beschwerdeführer kann deshalb weder die Beweiswürdigung kritisieren, noch geltend machen, die Begründung sei materiell unzutreffend, noch die Tatsache rügen, dass seine Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt wurden. Die Beurteilung dieser Fragen kann von der Prüfung der materiellen Sache nicht getrennt werden. Auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (Urteil 1P.321/1994 des Bundesgerichts vom 3. Februar 1995 E. 2a; BGE 120 Ia 157 E. 2a/bb S. 160; 118 Ia 232 E. 1a S. 234 f.).
1.2 Der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz sind nach diesen Grundsätzen nicht zur Beschwerdeführung in der Sache selbst legitimiert. Sie vertreten beide ausschliesslich öffentliche Interessen, zu deren Wahrnehmung die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verfügung steht. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt im staatsrechtlichen Verfahren nicht (Urteil 1P.321/1994 vom 3. Februar 1995 E. 2b; BGE 117 Ib 35 E. 4a S. 41), abgesehen davon, dass beide Vereine keine gesamtschweizerischen Organisationen sind. Soweit sich die Beschwerde gegen die materielle Würdigung der verweigerten Unterschutzstellung wendet, ist demzufolge nicht darauf einzutreten. Dagegen sind die Beschwerdeführer im Sinne der zitierten Rechtsprechung aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren dazu legitimiert, die Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend zu machen. Auf die Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs und der formellen Rechtsverweigerung ist demnach grundsätzlich einzutreten, zumal die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen unter anderem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Das Verwaltungsgericht habe zwar festgestellt, dass der Regierungsrat sie zu Unrecht nicht ins Unterschutzstellungsverfahren einbezogen habe, daraus aber nicht die richtigen Konsequenzen gezogen. Ihrer Ansicht nach hätte diese Würdigung von Amtes wegen zur Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids und Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens führen müssen.
2.2 Im vorinstanzlichen Verfahren haben die Beschwerdeführer nicht den Standpunkt vertreten, sie hätten bereits in den Entscheidfindungsprozess bei der Unterschutzstellung mit einbezogen werden müssen. In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. Juni 2005 hatten sie lediglich beantragt, der Regierungsrat sei anzuweisen, in Zukunft beschwerdefähige Entscheide kommunaler und kantonaler Behörden entweder im Nidwaldner Amtsblatt zu publizieren oder den beschwerdeberechtigten Organisationen schriftlich mitzuteilen. Dieses Begehren war im Umstand begründet, dass die Beschwerdeführer erst auf Nachfrage hin vom ablehnenden Regierungsratsbeschluss Kenntnis erhalten hatten und darum die ursprüngliche Beschwerdefrist nicht einhalten konnten. In diesem Zusammenhang vertritt das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid u.a. die Auffassung, der Regierungsrat hätte sämtlichen Betroffenen die Gelegenheit geben müssen, sich zur beantragten Massnahme schriftlich zu äussern und ihnen im Anschluss daran einen begründeten Entscheid zustellen müssen. Als Betroffene erachte es zumindest all jene Personen und Organisationen, welche nach dem Gesetz über den Schutz der Kulturdenkmäler vom 4. Februar 2004 (Denkmalschutzgesetz, DSG/NW; NG 322.2) beschwerdelegitimiert seien. Den Beschwerdeführern sei darin zuzustimmen, dass das Wissen um den Vorfall Voraussetzung sei für die Wahrnehmung des gesetzlich verbürgten Beschwerderechts. Eine ähnliche Publikationsregelung könne auch dem NHG entnommen werden. Unter diesen Umständen sei nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführer ihre Eingabe erst am 20. Juni 2005 beim Gericht eingereicht hätten.
2.3 Das Verwaltungsgericht hatte mithin diesbezüglich einzig zu beurteilen, ob die Beschwerdefrist eingehalten war. Die zitierten Erwägungen stehen in direktem Zusammenhang mit der Problematik der Fristwahrung, nicht mit der Stellung der Beschwerdeführer im Unterschutzstellungsverfahren: Zur Diskussion stand, ob der Regierungsrat seinen Entscheid hätte publizieren müssen, um beschwerdelegitimierten Drittbetroffenen die Möglichkeit einzuräumen, rechtzeitig Beschwerde dagegen einzulegen. War jedoch deren Einbindung in die vorhergehende Entscheidfindung gar nie Prozessthema, musste sich das Verwaltungsgericht auch in der Folge nicht dazu äussern. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist zu verneinen.
3.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung, weil das Verwaltungsgericht entgegen der klaren Regelung in Art. 29 des Gesetzes über die Organisation und das Verfahren der Gerichte vom 28. April 1968 (Gerichtsgesetz, GerG/NW; NG 261.1) seine Kognition willkürlich auf die Prüfung einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 90 der Verordnung über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 8. Februar 1985 (Verwaltungsrechtspflegeverordnung, VRPV/NW; NG 265.1) beschränkt habe.
3.1 Gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW obliegt dem Verwaltungsgericht ferner (neben der Beurteilung von Vermögensstreitigkeiten, welche in Abs. 1 von Art. 28 geregelt wird) die Rechtsprechung in allen Verwaltungssachen, soweit die Gesetzgebung eine Angelegenheit nicht in die endgültige Zuständigkeit des Landrates, des Regierungsrates oder einer unabhängigen, vom Landrat gewählten Rekursbehörde legt. Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sieht sodann vor, dass das Verwaltungsgericht Beschwerden gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW mit dem Recht der freien Überprüfung beurteilt, sofern gemäss der Gesetzgebung vor dem Verwaltungsgericht nicht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden können. Demgegenüber können gemäss Art. 90 VRPV/NW mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens gelten als Rechtsverletzung.
Es fragt sich, wie diese beiden - auf den ersten Blick widersprüchlichen - Bestimmungen im Verhältnis zueinander auszulegen sind.
3.2 Nach den allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist (eingehend zur Auslegungsmethodik BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.).
3.3 Das Verwaltungsgericht vertritt im angefochtenen Entscheid die Meinung, entgegen dem Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sei es im Beschwerdeverfahren lediglich zur Rechtskontrolle befugt. Es sei ihm grundsätzlich verwehrt, einen Entscheid der Verwaltung in Bezug auf die Ausübung des Ermessens zu überprüfen, namentlich werde in das pflichtgemäss ausgeübte Ermessen nicht eingegriffen. Ergänzend führt das Verwaltungsgericht im bundesgerichtlichen Vernehmlassungsverfahren aus, aus dem Prinzip der Gewaltenteilung ergebe sich, dass die Verwaltung gleich der Rechtsprechung Gesetzesvollziehung und damit Rechtsanwendung vornehme. Damit die Verwaltung ihre Aufgabe erfüllen könne, müsse es ihr in bestimmten Fällen überlassen sein, selber zu entscheiden, ob, wann und wie sie handeln solle. Der Gesetzgeber gestehe deshalb der Verwaltung bestimmte Ermessensbereiche zu. In Bezug auf die massgeblichen kantonalen Normen zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung, als neuere Bestimmung gehe Art. 29 Abs. 2 GerG/NW, der auf einem Landsgemeindebeschluss vom 25. April 1993 beruht, der Regelung in Art. 90 VRPV/NW aus dem Jahr 1985 vor. Demnach gelte es zu ermitteln, welchen Beurteilungsspielraum dem Verwaltungsgericht nach Art. 29 Abs. 2 GerG/NW zukomme. Der Gesetzgeber verwende den Begriff der "freien Überprüfung" im Verhältnis zur Überprüfung von blossen "Rechtsverletzungen", woraus sich schliessen lasse, der Gesetzgeber habe dem Verwaltungsgericht auch eine umfassende Ermessensprüfung zugedacht. In Berücksichtigung der Gewaltentrennung könne es aber nicht Sinn einer gerichtlichen Ermessensprüfung sein, das richterliche Ermessen an Stelle desjenigen der Verwaltung zu setzen. In das pflichtgemässe ausgeübte Ermessen werde nicht eingegriffen; nur eine fehlerhafte Ermessensausübung solle überprüft, bzw. unter Umständen abgeändert werden.
3.4 Diese Auslegung ist keineswegs willkürlich, sondern widerspiegelt eine in der verwaltungsgerichtlichen Rechtspflege bekannte Regelung der Kognitionsbefugnis. Den Verwaltungsgerichten steht - mindestens im Bereich der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit - in vielen Fällen nur eine Rechts-, keine Ermessenskontrolle zu. Die Beschränkung der Überprüfungsbefugnis ergibt sich auch aus der Tatsache, dass die Verwaltungsgerichte den Verwaltungsbehörden, deren Verfügungen sie überprüfen, nicht hierarchisch übergeordnet sind (siehe zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, RN 1930 S. 400). Solche Kognitionsregelungen finden sich zum Teil sowohl auf Bundes- (vgl. Art. 104 lit. a OG), wie auch auf kantonaler Ebene (so etwa § 50 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH; LS 175.2]; Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG/BE; BSG 155.32]).

Auch wenn es daneben Verfahrensordnungen gibt, welche dem Gericht eine freie Prüfungsbefugnis einräumen (siehe etwa Art. 37 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [VGG] i.V.m. Art. 49 lit. c VwVG), zeigen die erstgenannten Beispiele doch, dass die Auslegung des Verwaltungsgerichtes einer verbreiteten Praxis entspricht und damit nicht verfassungswidrig ist. Die Beschwerdeführer zeigen keine Gründe auf, welche das Vorgehen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar erscheinen liessen. Namentlich legen sie nicht rechtsgenüglich - etwa mit einem einschlägigen Hinweis auf die Materialien - dar, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von 1993 klar eine abweichende Absicht verfolgt hätte.
3.5 Hinzu kommt, dass Art. 29 Abs. 2 GerG/NW im Zusammenhang mit der freien Überprüfung ausdrücklich den Vorbehalt einer anderslautenden gesetzlichen Regelung macht. Art. 90 VRPV/NW, welcher vom Landrat erlassen wurde, kommt sicherlich Gesetzescharakter zu. Es kann nicht entscheidend sein, dass das jüngere Gerichtsgesetz unbesehen der älteren Bestimmung der VRPV/NW vorgehen müsste. Die Interpretation seiner Überprüfungsbefugnis, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, ist demzufolge verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
4.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer vor Bundesgericht kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG). Sie haben die private Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die private Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. August 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: