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{T 0/2}
1P.354/2006 /ggs

Urteil vom 17. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Martin Schnyder,

gegen

Gemeinde Wängi, vertreten durch den Gemeinderat, Steinlerstrasse 2, Postfach 69, 9545 Wängi,
Departement für Inneres und Volkswirtschaft
des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570 Weinfelden.

Gegenstand
Rechtsverweigerung,

Staatsrechtliche Beschwerde wegen Rechtsverweigerung gegen den Präsidenten des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.

Sachverhalt:
A.
An der ordentlichen Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde Wängi (Thurgau) vom 20. Februar 2006 genehmigten die Stimmberechtigten das Budget 2006 (Laufende Rechnung und Investitionsrechnung). Darunter befand sich unter Position 7.701.501.15 "Wasserversorgung, Neubau Schür" der Investitionsrechnung ein Betrag von Fr. 340'000.-- für den Bau eines neuen Grundwasserpumpwerks.

Diesem Bau und dem dazu erforderlichen Kredit hatten die Stimmberechtigten bereits im Vorjahr, an der Gemeindeversammlung vom 21. Februar 2005, zugestimmt. Den dagegen erhobenen Rekurs von X.________ wies das Departement für Inneres und Volkswirtschaft (DIV) am 2. Mai 2005 ab. Nachdem mit dem Bau im Jahr 2005 nicht mehr begonnen werden konnte, musste der Kredit erneut im Budget 2006 aufgeführt werden.
B.
Mit Schreiben vom 23. Februar 2006 erhob X.________ Stimmrechtsrekurs an das DIV mit dem Antrag, die Beschlüsse zu einzelnen Positionen des Budgets 2006, darunter auch der Gesamtkredit für das Pumpwerk Schür, seien aufzuheben. Am 19. Juni 2006 wies das DIV den Rekurs ab.
C.
Dagegen erhob X.________ am 7. Juli 2006 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Am 5. und am 17. September machte er weitere Eingaben.
D.
Mit Schreiben vom 18. September 2006 erhob X.________ Rechtsverweigerungsbeschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt, gestützt auf Art. 94 OG sei ohne Anhörung der Gegenparteien sofort zu verfügen, dass die Baubarbeiten durch die Gemeinde Wängi am Pumpwerk Schür, Wängi, einzustellen seien; gegebenenfalls sei durch das Bundesgericht zu verfügen, dass der Verwaltungsgerichtspräsident diese Anordnung unverzüglich zu treffen und durchzusetzen habe.
E.
Das DIV, die Gemeinde Wängi und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
F.
Mit Verfügung vom 21. September 2006 wurde X.________ aufgefordert, einen Kostenvorschuss vom Fr. 2'000.-- bis 2. Oktober 2006 einzuzahlen. Mit Schreiben vom 28. September 2006 wies X.________ darauf hin, dass es um eine Sicherungsmassnahme für eine Stimmrechtsbeschwerde gehe, die praxisgemäss kostenfrei sei, und ersuchte um Wiedererwägung der Kostenvorschussverfügung. Am 9. Oktober 2006 hielt der Abteilungspräsident am Kostenvorschuss fest und setzte hierfür eine neue Frist bis 23. Oktober 2006.

Daraufhin ersuchte X.________ am 11. Oktober 2006 um die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und die Verbeiständung durch Rechtsanwalt Martin Schnyder.
G.
Am 29. September 2006 wurde das Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen.
H.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2006 teilte das Verwaltungsgericht mit, dass der Beschwerdeführer am 11. Oktober 2006 ein ausdrückliches Gesuch um Anordnung eines Baustopps eingereicht habe. Das Verwaltungsgericht habe am 18. Oktober 2006 die Stimmrechtsbeschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen, soweit es darauf eingetreten sei. Aus dem beigelegten Dispositiv geht hervor, dass zugleich auch das Gesuch um superprovisorische Massnahmen zum Stopp der Bauaktivitäten am Grundwasserpumpwerk Schür abgewiesen wurde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Staatsrechtliche Beschwerde kann auch gegen die Untätigkeit kantonaler Behörden erhoben werden, wenn geltend gemacht wird, es liege eine verfassungswidrige Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV vor (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 148; BGE 120 III 143 E. 1b S. 144). Der Beschwerdeführer kann somit mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend machen, das Verwaltungsgericht habe seinen Antrag auf Erlass eines Baustopps missachtet bzw. die Verfügung hinausgezögert, bis durch den Bau des Pumpwerks vollendete Tatsachen geschaffen worden seien.

Zur Rüge der formellen Rechtsverweigerung ist der Beschwerdeführer als Partei des kantonalen Verwaltungsgerichtsverfahrens ohne Weiteres befugt (BGE 121 II 171 E. 1 S. 173 mit Hinweisen).
1.1 Allerdings erscheint fraglich, ob der Beschwerdeführer noch ein aktuelles Interesse an der Beurteilung seiner Rechtsverweigerungsbeschwerde hat, nachdem seine Stimmrechtsbeschwerde inzwischen vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden ist. Die Frage kann offen bleiben, wenn die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist.
1.2 Gleiches gilt für die Frage, ob der Beschwerdeführer die Rechtsverweigerung zunächst mit kantonaler Aufsichtsbeschwerde an das Gesamtgericht hätte geltend machen müssen (vgl. BGE 119 Ia 237 E. 2b und 3 S. 238 ff. und §§ 71 Abs. 1 Ziff. 1 i.V.m. § 72 Abs. 3 des Thurgauer Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981 [VRG]).
1.3 Soweit der Beschwerdeführer die Befangenheit der kantonalen und kommunalen Instanzen rügt, kann darauf nicht eingetreten werden: Diese Rügen muss er zunächst im kantonalen Verfahren geltend machen. Erst gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts kann dann staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht geführt werden.
2.
Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass seiner Stimmrechtsbeschwerde nach § 48 i.V.m. § 62 VRG aufschiebende Wirkung zukomme. Mit Schreiben vom 5. September 2006 habe er sich an den Verwaltungsgerichtspräsidenten gewandt und diesen gebeten, seines Amtes zu walten, da die Gemeinde unter offensichtlicher Verletzung der aufschiebenden Wirkung mit den Bauarbeiten begonnen habe. Dies habe er mit einer Fotodokumentation belegt. Dennoch sei nichts geschehen. Zehn Tage nach Versand des Briefes müsse von einer verfassungswidrigen Rechtsverweigerung des Verwaltungsgerichtspräsidenten ausgegangen werden. In dieser Zeit könnten durch die Gemeinde grosse Summen verbaut und Zustände hergestellt werden, die nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten.
3.
Das Verwaltungsgericht führt in seiner Vernehmlassung aus, dass der Beschwerdeführer eine "Breitbandbeschwerde" gegen alle Beschlüsse der Gemeindeversammlung erhoben habe. Am 5. September 2006 sei er mit einem weiteren Schreiben ans Verwaltungsgericht gelangt, in dem er auf die "sehr hohe Ähnlichkeit" der Beschwerdeantworten der Gemeinde und des DIV aufmerksam gemacht und vermutet habe, dass beide Rechtsschriften in Absprache zwischen Gemeinde und Kanton verfasst worden seien. Am Schluss habe der Beschwerdeführer noch darauf hingewiesen, er habe gehört, dass offenbar die ersten Bauarbeiten für das Pumpwerk Schür begonnen hätten. Die ganze Eingabe habe mit dem Satz geendet: "Ich bitte Sie entsprechend, Ihres Amtes zu walten."

Der Präsident des Verwaltungsgerichts habe diesen Satz nicht als Gesuch um Anordnung eines Baustopps aufgefasst, sondern als Aufforderung, die hängige Beschwerde rasch zu behandeln. Dementsprechend habe er das Schreiben dem mit dem Referat beauftragten Mitglied des Gerichts zukommen lassen. Der Schriftenwechsel sei bereits am 25. August 2006 abgeschlossen worden. In diesem Verfahrensstadium werde das Gericht nicht mehr ohne klaren Auftrag aktiv. Die Eingaben des anwaltlich vertretenen Beschwerdeführers hätten jedoch keinen konkreten Antrag auf Erlass eines Baustopps enthalten.

Im Übrigen vertritt das Verwaltungsgericht, wie auch das DIV und die Gemeinde, die Auffassung, dass die Anfechtung des Budgets 2006 der Gemeinde grundsätzlich keinen Einfluss auf das Bauverfahren habe. Der Baustopp sei eine Massnahme aus dem Baurecht und müsse grundsätzlich durch die Gemeinde bzw. das Departement für Bau und Umwelt als Aufsichtsbehörde in Bausachen verfügt werden. Zwar bestehe die Möglichkeit, im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen gemäss § 11 VRG anzuordnen. Nachdem das geplante Pumpwerk Schür sowie die dazugehörigen Kredite bereits im Jahre 2005 beschlossen und das entsprechende Baubewilligungsverfahren rechtskräftig abgeschlossen worden sei, habe für den Verwaltungsgerichtspräsidenten keine Veranlassung bestanden, gegen den Beginn der Bauarbeiten einzuschreiten.
4.
Streitgegenstand des vorliegenden Entscheids ist einzig die Frage, ob die Untätigkeit des Verwaltungsgerichts seit der Eingabe des Beschwerdeführers vom 5. September 2006 eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung darstellt, die Art. 29 Abs. 1 BV verletzt. Zu beurteilen ist daher nur, ob der Beschwerdeführer Anspruch darauf gehabt hätte, dass über sein Gesuch mit einer Zwischenverfügung des Verwaltungsgerichtspräsidenten entschieden wird; nicht zu beurteilen ist dagegen, ob der Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht aufschiebende Wirkung in dem Sinne zukommt, dass die Gemeinde mit der Bautätigkeit nicht beginnen bzw. hierfür keine Gemeindemittel einsetzen darf, oder ob der Beschwerdeführer Anspruch auf die Anordnung eines Baustopps als vorsorgliche Massnahme gehabt hätte.
4.1 Gemäss § 11 i.V.m. § 62 VRG kann der Verwaltungsgerichtspräsident vorsorgliche Massnahmen zur Erhaltung des bestehenden Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen treffen und die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen erlassen. Überdies kann er die sofortige Vollstreckbarkeit einer angefochtenen Verfügung anordnen oder die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen (§ 48 i.V.m. § 62 VRG; vgl. Rudolf Strehler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Thurgau, Diss. Zürich 1987, S. 122 oben und S. 123). Über vorsorgliche Massnahmen wird in einem Zwischenentscheid entschieden, der die generellen Anforderungen an eine Verfügung i.S.v. § 18 VRG erfüllen muss (Urs Haubensack/Peter Litschgi/Philipp Stähelin, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld, 1984, N 2 zu § 11; vgl. auch N 4 zu § 48).
4.2 Aus der Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts geht hervor, dass vorsorgliche Massnahmen regelmässig nur auf Antrag eines Beteiligten erlassen werden; dies gilt insbesondere, wenn das Verfahren sich bereits in einem fortgeschrittenen Verfahrensstadium befindet.
4.2.1 Dies entspricht der Praxis der meisten Gerichte, einschliesslich des Bundesgerichts, und ist nicht zu beanstanden: Es ist in erster Linie Sache der Parteien zu beurteilen, ob sie den Entscheid des Gerichts in der Hauptsache abwarten können oder ob schon zuvor ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht, der nur durch vorsorgliche Massnahmen des Gerichts abgewendet werden kann.
4.2.2 Im Übrigen liegt eine verfassungswidrige Rechtsverweigerung nur vor, wenn eine Behörde ein bei ihr gestelltes Gesuch nicht an die Hand nimmt und behandelt (BGE 87 I 241 E. 3 S. 246 mit Hinweisen; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., S. 495). Wird der Behörde vorgeworfen, sie hätte auch ohne Gesuch von Amtes wegen einschreiten müssen, so mag darin die Verletzung einer Amtspflicht liegen, nicht aber eine formelle Rechtsverweigerung.
4.3 Zu prüfen ist daher, ob der Beschwerdeführer den Erlass vorsorglicher Massnahmen in Form eines Baustopps beim Verwaltungsgericht beantragt hatte.
4.3.1 Eingaben von Parteien eines gerichtlichen Verfahrens sind grundsätzlich nach allgemeinen Grundsätzen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben auszulegen (BGE 105 II 149 E. 2a S. 152 mit Hinweisen). Massgeblich ist somit, wie sie der Empfänger nach den gesamten Umständen in guten Treuen verstehen durfte und verstehen musste.
4.3.2 In der Eingabe vom 5. September 2006 an das Verwaltungsgericht wird vor allem der Verdacht des Zusammenwirkens von Gemeinde und DIV zum Nachteil des Beschwerdeführers thematisiert, die es der "Verfahrensleitung" gebiete, "zum Rechten zu sehen". Nur der letzte Abschnitt des Schreibens befasst sich mit dem Beginn der Bauarbeiten für das Pumpwerk, der durch zwei Fotos dokumentiert wird. In diesem Abschnitt wird dargelegt, dass der Stimmrechtsbeschwerde des Beschwerdeführers aufschiebende Wirkung zukomme und die Auffassung vertreten, dass Bauarbeiten an einem "nicht rechtskräftig bewilligten Projekt" in einem Rechtsstaat nicht zu rechtfertigen seien. Am Ende des Schreibens, vor der Unterschrift des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers, findet sich folgender Satz: "Ich bitte Sie entsprechend, Ihres Amtes zu walten."

Aufgrund seiner Stellung bezieht sich dieser Satz nicht eindeutig auf den vorangegangenen Absatz über den Baubeginn, sondern wird eher als Abschluss der gesamten Eingabe verstanden, die sich in erster Linie mit der angeblichen Befangenheit der Vorinstanz befasst.

Das Schreiben enthält weder einen ausdrücklichen Antrag auf Anordnung eines Baustopps noch einen anderen, als solchen gekennzeichneten Verfahrensantrag. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass das Schreiben nicht vom Beschwerdeführer persönlich, sondern von dessen Rechtsvertreter unterschrieben wurde. Von einem Rechtsanwalt kann erwartet werden, dass er Verfahrensanträge klar formuliert und als solche kennzeichnet, wie dies auch in der Beschwerdeschrift vom 7. Juli 2006 und in der Eingabe vom 17. September 2006 (vgl. dazu unten, E. 4.3.3) geschehen ist.

Insofern durfte der Verwaltungsgerichtspräsident das Schreiben als Aufforderung verstehen, rasch über die Stimmrechtsbeschwerde zu entscheiden, und musste darin keinen Antrag auf Anordnung eines Baustopps erblicken.
4.3.3 Am 17. September 2006 machte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine weitere Eingabe ans Verwaltungsgericht. Darin nahm er ausdrücklich auf seine Eingabe vom 5. September Bezug, machte aber lediglich Ausführungen zur Befangenheit der Vorinstanz. Anschliessend stellte er folgende "zusätzliche Rechtsbegehren":

1. Der Entscheid der Vorinstanz sei wegen Befangenheit und fehlender Unabhängigkeit gänzlich aufzuheben.
   
2. Die Beurteilung des Sachverhalts sei durch eine gemeinsam zu bestimmende ausserkantonale Gerichtsinstanz vorzunehmen.
   
3. KEF."
   Der Antrag auf Erlass eines Baustopps wird dagegen mit keiner Silbe erwähnt. Dies wäre aber zu erwarten gewesen, wenn der Beschwerdeführer tatsächlich einen solchen - seiner Natur nach dringlichen - Antrag gestellt hätte, über den bis zum 17. September 2006 noch nicht entschieden worden war.
   4.4 Nach dem Gesagten musste der Verwaltungsgerichtspräsident die Eingabe von 5. September 2006 - auch im Lichte der nachfolgenden Eingabe vom 17. September 2006 - nicht als Antrag auf Erlass eines Baustopps verstehen. Mangels eines entsprechenden Antrags war er nicht verpflichtet, eine Zwischenverfügung zu erlassen. Schon aus diesem Grund erweist sich der Vorwurf der Rechtsverweigerung als unbegründet.

Es kann daher offen bleiben, ob das Verwaltungsgericht bzw. dessen Präsident angesichts des weit fortgeschrittenen Verfahrens befugt gewesen wäre, den Endentscheid abzuwarten, falls der Beschwerdeführer am 5. September 2006 tatsächlich einen Antrag auf Erlass eines Baustopps gestellt hätte, oder ob über diesen Antrag sofort per Zwischenverfügung hätte entschieden werden müssen.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als offensichtlich unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.

Der Beschwerdeführer hat einen Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung gestellt. Da seine Beschwerde von Anfang an aussichtslos war, ist dieser Antrag jedoch abzuweisen (Art. 152 Abs. 1 OG).

Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wurde eine formelle Rechtsverweigerung und keine Verletzung des Stimmrechts geltend gemacht. Es liegt somit keine Stimmrechtsbeschwerde vor, bei der praxisgemäss auf die Erhebung von Kosten verzichtet wird. Dem Beschwerdeführer ist daher eine Gerichtsgebühr aufzuerlegen (Art. 156 OG) und er hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Wängi, dem Departement für Inneres und Volkswirtschaft und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: