{T 1/2}
1P.547/2001/sta
Urteil vom 11. März 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann, Reeb, Féraud,
Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Grünes Bündnis, 6003 Luzern,
Paula Giger, 6004 Luzern,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Rolf Bühler, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, 6000 Luzern 6,
gegen
Regierungsrat des Kantons Luzern, 6002 Luzern,
Grosser Rat des Kantons Luzern, 6002 Luzern,
beide vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.
Art. 85 lit. a OG, § 39bis Staatsverfassung des Kantons Luzern (Grossratsbeschluss vom 25. Juni 2001 über die Genehmigung der Abrechnung betreffend die finanzielle Beteiligung des Kantons Luzern am Kultur- und Kongresszentrum Luzern)
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen Beschluss des Grossen Rates des Kantons Luzern vom 25. Juni 2001)
Sachverhalt:
A.
Der Grosse Rat des Kantons Luzern fasste am 25. Juni 2001 folgenden Beschluss:
Die Abrechnung über die Teilnahme des Kantons Luzern an der Stiftung für die Trägerschaft des Kultur- und Kongresszentrums am See, Luzern, die Widmung von 3 Millionen Franken sowie einen Baubeitrag an das Kultur- und Kongresszentrum am See mit einer Gesamtleistung des Kantons Luzern von 26'786'620 Franken wird genehmigt.
Dieser Beschluss unterstand nicht dem Referendum. Hintergrund des Beschlusses bilden die vom Kanton Luzern im Jahre 1993 beschlossene Beteiligung an der Errichtung des Kultur- und Kongresszentrums Luzern (KKL), die gewichtigen Kostensteigerungen im Laufe von dessen Errichtung und die Schlussabrechnung: Mit Dekret von 1993 sicherte der Kanton Luzern der Trägerschaft KKL einen Staatsbeitrag von 24 Millionen Franken zu; 3 Millionen waren als Einlage in die Stiftung zweckgebunden, 21 Millionen galten als Baubeitrag. Der Baubeitrag basierte auf dem Luzerner Baukostenindex 1. April 1993 (121,9 Punkte) und entsprach 11,77% des anrechenbaren Gesamtaufwandes; der gleiche Anteil sollte für teuerungsbedingte und gebundene Mehrkosten gelten.
Die ausgewiesenen Mehrkosten für die Errichtung des KKL beliefen sich schliesslich auf total 23'676'000 Franken. Davon entrichtete der Regierungsrat des Kantons Luzern gemäss Beschluss vom 5. Dezember 2000 zu Lasten der Staatsrechnung 2000 einen Beitrag von 2'786'620 Franken. Insgesamt belief sich damit die Beteiligung des Kantons Luzern am KKL auf 26'786'620 Franken.
Mit Botschaft vom 10. April 2001 unterbreitete der Regierungsrat dem Grossen Rat die Genehmigung dieser Schlussabrechnung. Er legte darin insbesondere dar, dass die auf den Kanton fallenden Mehrkosten im Umfang von 2'786'620 Franken gebundene Ausgaben oder teuerungsbedingte Mehrauslagen darstellten und daher dem Referendum nicht unterstünden; dabei unterschied er beim Gesamtbetrag einerseits die eigentlichen Mehrkosten am Bau (total 14'325'600 Franken) und Teuerung/Projektänderungen (total 9'350'000 Franken) andererseits.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. August 2001 erheben das Grüne Bündnis und Paula Giger gegen den Grossratsbeschluss vom 25. Juni 2001 Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und ersuchen um dessen Aufhebung. Sie rügen eine Verletzung der kantonalen Bestimmungen über das Finanzreferendum nach § 39bis Abs. 1 lit. c der Luzerner Staatsverfassung. Sie machen im Wesentlichen geltend, die zusätzlichen Kosten stellten aus verschiedenen Gründen keine gebundenen Ausgaben oder teuerungsbedingten Mehrauslagen dar. Die tatsächliche Kostenbeteiligung des Kantons Luzern belaufe sich daher auf einen die Grenze von 25 Millionen Franken übersteigenden Betrag und erfordere daher nachträglich eine obligatorische Volksabstimmung.
Der Grosse Rat, vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates, beantragt, auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht einzutreten bzw. sie abzuweisen. Der Antrag auf Nichteintreten wird damit begründet, dass der angefochtene Grossratsbeschluss keinen Ausgabenbeschluss darstelle, vielmehr der Entscheid des Regierungsrates um Ausrichtung des entsprechenden Betrages hätte angefochten werden müssen, wofür heute indessen die Frist abgelaufen sei. Im Übrigen wird detailliert ausgeführt, dass die Mehrkosten gebunden seien und daher dem Referendum ohnehin nicht unterlägen. Selbst wenn es sich um einen nicht gebundenen Nachtragskredit handeln sollte, wäre nach dem Finanzhaushaltgesetz im vorliegenden Fall der Grosse Rat allein bzw. der Regierungsrat zuständig. Ein Zurückkommen auf die ursprüngliche Krediterteilung sei auf jeden Fall ausgeschlossen.
In ihrer Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen und ihrer Begründung fest. Desgleichen beantragt der Grosse Rat in der ergänzenden Vernehmlassung erneut, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der angefochtene Beschluss des Grossen Rates ist im Luzerner Kantonsblatt Nr. 26 vom 30. Juni 2001 publiziert. In Anbetracht von Art. 34 OG erweist sich die Beschwerde rechtzeitig im Sinne von Art. 89 OG. Als im Kanton Luzern tätige politische Partei ist das Grüne Bündnis ebenso zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert wie die im Kanton Luzern stimmberechtigte Paula Giger (BGE 125 I 21). Die Prozessvoraussetzungen sind insoweit gegeben.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung der politischen Rechte betreffend das Finanzreferendum geltend. Hierfür rufen sie Art. 9 BV sowie § 39bis der Staatsverfassung des Kantons Luzern (StV) und Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes (FHG) an.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach ständiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenigen anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen; in ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ wie dem Volk und dem Parlament vertretenen Auffassung an (BGE 123 I 175 E. 2d S. 178, mit Hinweisen). In diesem Sinne sind sowohl die Bestimmungen der Staatsverfassung als auch jene des Finanzhaushaltgesetzes frei zu überprüfen. Daran ändert im vorliegenden Fall der Umstand nichts, dass die Beschwerdeführer neben § 39bis StV lediglich das Willkürverbot nach Art. 9 BV anrufen. Der Sache nach machen sie geltend, das Finanzhaushaltgesetz sei nicht nur willkürlich, sondern falsch ausgelegt und angewendet worden.
2.2 Die Staatsverfassung des Kantons Luzern (StV) enthält folgende Bestimmung über das obligatorische Finanzreferendum:
§ 39bis - Volksabstimmung über Bewilligung von Ausgaben
1Beschlüsse des Grossen Rates, welche freibestimmbare Ausgaben für einen bestimmten Zweck bewilligen, unterliegen der Volksabstimmung
2Die massgebende Höhe einmaliger Ausgaben entspricht dem Gesamtbetrag des für einen bestimmten Zweck zu bewilligenden Kredites.
Das Finanzhaushaltgesetz (FHG) regelt die Sonderkredite in den § 21 ff.:
§ 21 - Form und Voraussetzung
1Sonderkredite werden durch Dekrete oder durch Grossratsbeschlüsse erteilt.
2Sie sind erforderlich für freibestimmbaren Aufwand und freibestimmbare Ausgaben, die
...
§ 22 - Zusatzkredit
Reicht ein Sonderkredit nicht aus, so ist unter Vorbehalt von § 23 beim Grossen Rat ein Zusatzkredit anzufordern.
§ 23 - Ausnahmen
1Zusatzkredite brauchen nicht verlangt zu werden:
2Für Aufwand und Ausgaben gemäss Absatz 1 hat der Regierungsrat den Grossen Rat bei der Rechnungsablage um Entlastung zu ersuchen.
Vor dem Hintergrund dieser Bestimmungen ist im Folgenden zu prüfen, ob der Grossratsbeschluss mit Stimmrechtsbeschwerde überhaupt angefochten werden kann - was der Grosse Rat in Zweifel zieht -, und wie es sich mit dem Ausschluss jeglichen Referendums verhält.
3.
3.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Kennt ein Kanton das Institut des obligatorischen oder fakultativen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Gemeinwesens sein, unabhängig davon, ob er von der Exekutive oder vom Parlament gefasst wurde (BGE 118 Ia 184 E. 1a, 113 Ia 388 E. 1b, ZBl 95/1994 S. 222 E. 1a, mit Hinweisen).
3.2 Mit Beschluss vom 5. Dezember 2000 hat der Regierungsrat von den Ausführungen des Finanzdepartementes zu den Mehrkosten des KKL Kenntnis genommen und einen Kantonsanteil von 2'786'620 Franken an die gebundenen und teuerungsbedingten Mehrkosten gesprochen. Gemäss der genannten Rechtsprechung hätte dieser Kreditbeschluss des Regierungsrates grundsätzlich mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden können. Wie es sich mit der Anfechtbarkeit in zeitlicher Hinsicht - angesichts des Umstandes, dass der Regierungsratsbeschluss nicht veröffentlicht worden ist, den Beschwerdeführern allerdings bekannt sein musste - verhält, braucht nicht geprüft zu werden. Die Beschwerdeführer stellen - auch in ihrer Beschwerdeergänzung - verständlicherweise keinen entsprechenden Antrag. Die vom Regierungsrat gesprochene Beteiligung liegt, isoliert betrachtet, unterhalb der Beträge von § 39bis Abs. 1 StV, für die das fakultative oder obligatorische Finanzreferendum gegeben ist.
3.3 Reicht ein Sonderkredit, wie er im vorliegenden Fall durch Dekret des Grossen Rates im Jahre 1993 gestützt auf § 21 FHG für die kantonale Beteiligung an die Erstellung des KKL gesprochen worden ist, nicht aus, so ist nach § 22 FHG beim Grossen Rat grundsätzlich ein Zusatzkredit anzufordern. Zusatzkredite brauchen indessen nicht verlangt zu werden, wenn die Voraussetzungen von § 23 Abs. 1 FHG vorliegen, insbesondere gebundene Ausgaben und teuerungsbedingte Mehrauslagen in Frage stehen. Diesfalls hat der Regierungsrat den Grossen Rat um Entlastung zu ersuchen.
Mit dem angefochtenen Grossratsbeschluss wurde die Abrechnung über die Beteiligung des Kantons an der Realisierung des Kultur- und Kongresszentrums genehmigt und dem Regierungsrat stillschweigend die Entlastung für die Ausrichtung des anteilmässigen Betrages an die Mehrkosten erteilt. Der Grossratsbeschluss stellt keinen Ausgabenbeschluss dar. Die Schlussgenehmigung durch den Grossen Rat hat keinen finanziellen verbindlichen Charakter und demnach keinen Bezug zu den politischen Rechten der Stimmbürger. Zugrunde liegen vielmehr die mit Dekret von 1993 beschlossene Beteiligung (24 Millionen Franken) und die Ausrichtung eines Betrages an die Mehrkosten durch den Regierungsrat (2'786'620 Franken). Die grossrätliche Genehmigung ist vergleichbar mit einer Genehmigung einer Staatsrechnung, für die das Bundesgericht die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde verneint hat (Urteil vom 14. Mai 2001, 1P.428/2000). Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die vorliegende Beschwerde mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes als unzulässig.
In dieser Hinsicht könnte zudem die Frage gestellt werden, ob im vorliegenden Fall nach § 22 FHG der Grosse Rat anstelle des Regierungsrates über den Zusatzkredit hätte entscheiden und beschliessen müssen, weil es sich etwa nicht um gebundene oder teuerungsbedingte Ausgaben im Sinne von § 23 Abs. 1 FHG handle. Diese Frage bezieht sich indessen ausschliesslich auf das Verhältnis zwischen dem Grossen Rat und dem Regierungsrat und betrifft daher die politischen Rechte der Stimmbürger im Sinne von Art. 85 lit. a OG nicht. Auch insofern ist die Stimmrechtsbeschwerde ausgeschlossen.
3.4 Das Hauptanliegen der Beschwerdeführer besteht in der Sorge um das obligatorische Finanzreferendum, wenn der ursprüngliche Kredit knapp unter der Referendumslimite liegt und später Zusatzkredite gesprochen werden. Sie wollen verhindern, dass mit einem derartigen Vorgehen das (obligatorische) Finanzreferendum umgangen wird. In Bezug auf die vorliegende Angelegenheit bringen sie vor, dass der ursprüngliche Kredit bereits 24 Millionen Franken betragen habe (zu welchem Betrag sie zusätzlich 0,9 Millionen Franken für eine Beteiligung an Projektierungskosten hinzuzählen), nunmehr für die Mehrkosten eine weitere Beteiligung von rund 2,7 Millionen Franken gesprochen worden ist und der gesamte Betrag die Grenze für das obligatorische Finanzreferendum nach § 39bis Abs. 1 lit. c StV überschreite. Sie berufen sich hierfür auf § 39bis Abs. 2 StV, wonach die massgebende Höhe einmaliger Ausgaben dem Gesamtbetrag des für einen bestimmten Zweck zu bewilligenden Kredites entspricht.
Mit der zuletzt genannten Bestimmung wird der für die politischen Rechte im Allgemeinen und für das Finanzreferendum im Besondern geltende Grundsatz der Einheit der Materie angesprochen, wie er sich aufgrund der Abstimmungsfreiheit unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht ergab und heute nach Art. 34 BV gilt. Für das Finanzreferendum bedeutet er unter anderem, dass ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden darf, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191, mit Hinweisen).
Wie es sich bei Kostenüberschreitung unter referendumsrechtlichen Gesichtspunkten verhält, kann der Staatsverfassung nicht entnommen werden. Solche Fragen werden vielmehr durch das Finanzhaushaltgesetz geordnet. Dieses sieht in § 22 ausdrücklich vor, dass Zusatzkredite gesprochen werden können, sei es durch den Grossen Rat, sei es bei gegebenen Voraussetzungen nach § 23 FHG durch den Regierungsrat. Das Finanzhaushaltgesetz verlangt demnach nicht, dass Zusatzkredite mit dem ursprünglichen Kredit zusammengerechnet werden. Die Beschwerdeführer machen in dieser Hinsicht nicht geltend, das Finanzhaushaltgesetz stehe mit der Staatsverfassung im Widerspruch und dürfe daher nicht zur Anwendung gelangen. Die Regelung von § 22 FHG hat aber ihren guten Grund, wie der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung dargelegt hat. Es wäre kaum denkbar, mit einem Zusatzkredit den ursprünglichen Kredit erneut in Frage zu stellen, wenn die entsprechenden Beträge bereits ausgerichtet und etwa für Bauten verwendet worden sind. Hingegen unterliegen auch solche Zusatzkredite den üblichen Bestimmungen über das Finanzreferendum, soweit sie nicht als gebunden im Sinne von § 23 Abs. 1 FHG zu betrachten sind.
Für den vorliegenden Zusammenhang bedeutet dies, dass der Zusatzkredit nicht mit dem ursprünglichen Kredit zusammenzurechnen ist und daher unter finanzreferendumsrechtlichem Gesichtspunkt isoliert betrachtet werden darf. Bei dieser Rechtslage entfallen die Voraussetzungen für ein Referendum im vorliegenden Fall, weil die Limite von 3 Millionen Franken gemäss § 39bis Abs. 1 lit. a und b StV auf jeden Fall nicht erreicht wird. Fällt somit ein - fakultatives oder obligatorisches - Finanzreferendum ohnehin ausser Betracht, braucht auch in dieser Hinsicht nicht geprüft zu werden, ob der vom Regierungsrat gesprochene Zusatzkredit von 2'786'620 Franken eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 23 Abs. 1 FHG darstellt.
4.
Die vorstehenden Erwägungen ergeben, dass der Regierungsratsbeschluss vom 5. Dezember 2000 nicht angefochten ist und der Beschluss des Grossen Rates vom 25. Juni 2001 mit Stimmrechtsbeschwerde nicht angefochten werden kann. Demnach ist auf die vorliegende Beschwerde nicht einzutreten. Praxisgemäss sind keine Kosten zu erheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat und dem Grossen Rat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. März 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: