{T 1/2}
1P.557/2003 /bmt
Urteil vom 12. Dezember 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Härri.
Parteien
Robert Flühler, Luziaweg 13, 8807 Freienbach,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Philipp Dobler, Bauernhofstrasse 14, Postfach 40, 8853 Lachen SZ,
gegen
Gemeinde Freienbach, 8808 Pfäffikon SZ, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Hans Rudolf Ziegler, Felsenstrasse 4, Postfach 3, 8808 Pfäffikon SZ,
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, Kollegiumstrasse 28, Postfach 2266, 6431 Schwyz.
Gegenstand
Aufhebung eines Gemeindeversammlungsbeschlusses,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 20. August 2003.
Sachverhalt:
A.
Die Insel "Ufnau" gehört zum Gebiet der Gemeinde Freienbach und steht im Eigentum des Klosters Einsiedeln.
Am 21. März 2002 beschloss der Gemeinderat Freienbach nach Absprache mit dem Kloster, für auf der Insel geplante Sanierungs- und Renovationsarbeiten eine Konzeptgruppe einzusetzen. Mit Beschluss vom 16. Mai 2002 hielt der Gemeinderat die Ziele und Aufgabenstellung der Konzeptgruppe fest (u.a. Erhaltung des historischen Werts der Insel, ihre Förderung als kulturelle Begegnungsstätte, Optimierung ihrer touristischen Nutzung, gezielte Schutzmassnahmen). Im Beschluss vom 11. Juli 2002 führte der Gemeinderat aus, die erste Aufgabe der Arbeitsgruppen, auf welche die Tätigkeit der Konzeptgruppe aufgeteilt werde, umfasse in allen Fachgebieten eine fundierte und detaillierte Bestandesaufnahme der heutigen Situation, was nötigenfalls den Beizug von Fachleuten mit entsprechenden Kostenfolgen erfordere. Im Dispositiv dieses Beschlusses vom 11. Juli 2002 hielt der Gemeinderat unter anderem Folgendes fest:
2. Um die Planungskosten für das Jahr 2003 ermitteln zu können, werden zulasten des Budgets 2002, Konto (...), Fr. 50'000.-- bewilligt.
3. Der AL Finanzen wird beauftragt, für diesen Betrag an der Herbstgemeindeversammlung einen Nachkredit einzuholen.
4. Gemäss § 36 FHG ist für die Ausgabe von Fr. 50'000.-- im Jahre 2002 ein Nachkredit notwendig. Der Nachkredit darf nicht vor der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung am 25. Oktober 2002 in Anspruch genommen werden.
5. Die Gemeinde Freienbach gewährt im Rahmen des Budgets 2003 eine Vorfinanzierung von Fr. 300'000.--, welche zurückzuzahlen ist. Entscheidet der Gemeinderat zu einem späteren Zeitpunkt, einen Beitrag an die Insel Ufnau zu leisten, kann diese Vorfinanzierung angerechnet werden."
Am 25. Oktober 2002 genehmigte die Gemeindeversammlung den Nachkredit von Fr. 50'000.--.
Mit Beschluss vom 21. November 2002 stimmte der Gemeinderat dem Antrag der Konzeptgruppe zu, anlässlich der Gemeindeversammlung im Frühjahr 2003 die geplante Vorfinanzierung von Fr. 300'000.-- in einen Nachkredit umzuwandeln.
An der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 waren die Genehmigung von Nachkrediten 2002/2003 sowie die Abnahme der Rechnung 2002 traktandiert. In der Rechnung 2002 wurde ein "Investitionsbeitrag Insel Ufnau" von Fr. 59'260.25 ausgewiesen. Zudem wurde in der Botschaft ein Nachkredit von Fr. 300'000.-- zu Lasten der Investitionsrechnung 2003 beantragt. Dazu wurde bemerkt, der ursprünglich als Vorfinanzierung gedachte Betrag solle nun definitiv für weitere Abklärungs-, Planungs- und Vorbereitungsarbeiten für die zukünftige "Stiftung Insel Ufnau" zur Verfügung gestellt werden. Bei der Behandlung des Nachkredites von Fr. 300'000.-- ergriff an der Gemeindeversammlung Robert Flühler das Wort und stellte dazu drei Fragen. Nach deren Beantwortung durch den Vizepräsidenten des Gemeinderates, Werner Herrmann, stellte Robert Flühler den Antrag, das Geschäft betreffend den Nachkredit von Fr. 300'000.-- zur Überprüfung und Neubeurteilung zurückzuweisen. Der Antrag wurde mit 55 Ja gegen 86 Nein abgelehnt. In der Folge nahm die Gemeindeversammlung den Antrag des Gemeinderates auf Genehmigung der Nachkredite (einschliesslich des Kredits von Fr. 300'000.--) an.
Robert Flühler erhob Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit dem Antrag, den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 betreffend den Nachkredit von Fr. 300'000.-- aufzuheben.
Am 20. August 2003 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Robert Flühler führt staatsrechtliche Beschwerde (Stimmrechtsbeschwerde) mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichtes aufzuheben; der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 betreffend den Nachkredit von Fr. 300'000.-- sei aufzuheben.
C.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Freienbach haben sich vernehmen lassen je mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
D.
Mit Verfügung vom 16. Oktober 2003 hat das präsidierende Mitglied der I. öffentlichrechtlichen Abteilung der staatsrechtlichen Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Als kantonal gelten auch Wahlen und Abstimmungen in den Gemeinden (BGE 129 I 185 E. 1.1 mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid schützt den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 über die Genehmigung des Nachkredits von Fr. 300'000.--. Er berührt die politischen Rechte und kann mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden.
1.2 Zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde ist jeder stimmberechtigte Bürger befugt, der an der streitigen Abstimmung teilnehmen durfte (BGE 123 I 41 E. 6a S. 46; 121 I 252 E. 1b mit Hinweisen; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 278/9).
Der Beschwerdeführer durfte an der Abstimmung vom 11. April 2003 teilnehmen. Seine Beschwerdelegitimation ist daher gegeben.
1.3 Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 129 I 185 E. 2 S. 190 mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt es Volk und Parlament. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhaltes prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes (BGE 123 I 175 E. 2d/aa mit Hinweisen).
1.4 War die Prüfungsbefugnis der letzten kantonalen Instanz nicht eingeschränkter als diejenige des Bundesgerichtes im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, so hat sich die Beschwerde ausschliesslich gegen den letztinstanzlichen Entscheid zu richten (BGE 126 II 377 E. 8b S. 395 mit Hinweisen).
Die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes war nicht enger als die des Bundesgerichtes im vorliegenden Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde. Soweit der Beschwerdeführer auch die Aufhebung des Beschlusses der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 betreffend den Nachkredit von Fr. 300'000.-- beantragt, kann auf die Beschwerde daher nicht eingetreten werden.
1.5 Das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses gilt auch bei der Stimmrechtsbeschwerde (BGE 116 Ia 359 E. 2a S. 363 mit Hinweisen; Kälin, a.a.O., S. 281).
Der Anwalt des Beschwerdeführers entnahm dem "March-Anzeiger" vom 4. September 2003, der Gemeinderat habe entschieden, den Nachkredit von Fr. 300'000.-- nicht zu beziehen. Er bat den Gemeinderat mit Schreiben vom 8. September 2003, dies schriftlich zu bestätigen. Am 10. September 2003 antwortete der Gemeinderat dem Anwalt des Beschwerdeführers, es treffe nicht zu, dass der Gemeinderat entschieden habe, den Nachkredit nicht zu beziehen; wenn dies tatsächlich so in der Zeitung gestanden haben sollte, wäre dies falsch (Beschwerdebeilagen 5 und 6). Hat der Gemeinderat somit nicht auf die Inanspruchnahme des Kredits von Fr. 300'000.-- verzichtet, hat der Beschwerdeführer nach wie vor ein aktuelles praktisches Interesse an der Behandlung der Beschwerde.
2.
Der Beschwerdeführer (S. 22 ff.) macht geltend, sowohl das kommunale als auch das kantonale Recht verlangten bei einer neuen Ausgabe in Höhe von Fr. 300'000.-- zwingend eine Urnenabstimmung; eine solche sei nicht durchgeführt worden.
2.1 Er bringt vor, eine Urnenabstimmung sehe bereits Art. 5 lit. k in Verbindung mit Art. 6 der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Freienbach vom 1. Juli 1966 vor.
Wie das Verwaltungsgericht (Vernehmlassung S. 2) zutreffend bemerkt, ist die Rüge neu; der Beschwerdeführer hat sie in der kantonalen Beschwerde nicht vorgebracht.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde können grundsätzlich keine rechtlichen Argumente vorgebracht werden, welche nicht bereits im kantonalen Verfahren geltend gemacht wurden. Das Bundesgericht lässt insoweit Ausnahmen zu. Danach sind rechtliche Nova insbesondere zulässig, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 128 I 354 E. 6c S. 357 mit Hinweisen). Voraussetzung ist allerdings, dass der Beschwerdeführer gutgläubig ist. Wenn er den Mangel kannte, hätte er ihn rechtzeitig rügen müssen (vgl. BGE 117 Ia 491 E. 2a S. 495, 522 E. 3a S. 525/6; Kälin, a.a.O., S. 370 Fn. 154).
Es ist fraglich, ob diese Ausnahme vom Novenverbot hier gegeben ist. Dies kann jedoch offen bleiben, da die Rüge aus den folgenden Erwägungen ohnehin unbehelflich ist.
Gemäss § 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden vom 27. Januar 1994 (FHG) ordnet dieses Gesetz die Haushaltführung, insbesondere den Finanzplan, den Voranschlag, die Rechnung und die Ausgabenbewilligung (Abs. 1). Es gilt für die Bezirke und Gemeinden, ihre Zweckverbände und Anstalten. Vorbehalten bleiben höheres Recht und die Statuten der Zweckverbände (Abs. 2). § 1 FHG ordnet insbesondere die Ausgabenbewilligung für alle Gemeinden des Kantons Schwyz einheitlich. § 1 Abs. 2 FHG behält nur das höhere Recht und die Statuten der Zweckverbände vor, nicht aber die Gemeindeordnungen. Das Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden geht somit allfälligen abweichenden Bestimmungen in den Gemeindeordnungen vor. Wie sich aus der folgenden Erwägung (2.2) ergibt, verlangt das Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden im vorliegenden Fall keine Urnenabstimmungen. Damit ist eine solche nicht erforderlich und muss nicht geprüft werden, ob sich aus der Gemeindeordnung allenfalls etwas anderes ergebe.
2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, nach dem Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden wäre eine Urnenabstimmung zwingend gewesen.
2.2.1 Er bringt vor, gemäss § 31 FHG müsse ein Verpflichtungskredit eingeholt und damit ein Sachgeschäft vorgelegt sowie eine Volksabstimmung durchgeführt werden, wenn folgende Kriterien kumulativ gegeben seien: (1) eine nicht gebundene Ausgabe; (2) eine neue Ausgabe; (3) eine einmalige Ausgabe, die 1,5 Prozent des Steuerertrages der letzten Rechnung überschreite; oder: (1) eine nicht gebundene Ausgabe; (2) eine neue Ausgabe; (3) eine wiederkehrende Ausgabe, die 0,5 Prozent des Steuerertrages der letzten Rechnung überschreite. 0,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung der Gemeinde Freienbach betrage Fr. 217'789.--. Da es sich beim angefochtenen Kredit um eine wiederkehrende Ausgabe handle, sei eine Urnenabstimmung erforderlich.
2.2.2 Nach § 39 Abs. 1 lit. c FHG ist die Gemeindeversammlung zuständig unter anderem für die Bewilligung von Verpflichtungskrediten. Insoweit bleibt gemäss § 39 Abs. 2 FHG nach Einführung des Urnensystems die Urnenabstimmung vorbehalten.
Gemäss § 31 FHG ist ein Verpflichtungskredit nicht erforderlich für einmalige neue Ausgaben, die 1,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung nicht übersteigen (lit. c); für wiederkehrende neue Ausgaben, die 0,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung nicht übersteigen (lit. d).
Nach der unangefochtenen Feststellung des Verwaltungsgerichtes (S. 7) beträgt 1,5 Prozent des massgeblichen Steuerertrages Fr. 653'367.--; 0, 5 Prozent machen somit - wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt - Fr. 217'789.-- aus. Handelte es sich beim Kredit von Fr. 300'000.-- um eine wiederkehrende neue Ausgabe, so wäre nach § 31 lit. d FHG ein Verpflichtungskredit und damit eine Urnenabstimmung erforderlich gewesen.
2.2.3 Der Kredit von Fr. 300'000.-- stellt unstreitig eine neue Ausgabe dar.
Eine einmalige Ausgabe erfolgt für einen einmaligen Zweck. Sie ist auch dann gegeben, wenn die Ausgabe nicht auf einmal erfolgt und deshalb die nötigen Kredite aufgeteilt werden. Eine einmalige Ausgabe war zum Beispiel eine Arbeitsplatzbewertung der Verwaltung des Kantons Thurgau. Das Projekt sollte etwa 550'000 bis 600'000 Franken kosten und während drei Jahren ausgeführt werden. Der Grosse Rat erblickte darin eine jährlich wiederkehrende Ausgabe. Das Bundesgericht befand dagegen, dass das Geld zwar nach Massgabe der geleisteten Arbeiten in mehreren Jahren ausgegeben werde, es sich aber nicht um eine jährlich wiederkehrende Verwendung, sondern um eine lediglich in Tranchen aufgeteilte Gesamtausgabe handelt. Für die einmalige Ausgabe ist charakteristisch, dass sie für einen bestimmten, in absehbarer Zeit definitiv erreichten Zweck getätigt wird, auch wenn sich die Ausführung über eine gewisse Zeit erstreckt. Wiederkehrende Ausgaben liegen dagegen vor, wenn eine Leistung periodisch fällig wird (BGE 99 Ia 188 E. 2a). Die Gesamtdauer des Vorgehens und damit die Gesamtsumme stehen nicht fest (BGE 121 I 291 E. 2b S. 294). Massgeblich ist, ob sich die wiederkehrend getätigten Ausgaben in einer unbestimmten Zahl von Jahren wiederholen werden. Wird die Massnahme hingegen befristet, zum Beispiel eine Subvention dreimal hintereinander in gleicher Höhe ausgerichtet, so handelt es sich um ein in sich geschlossenes Vorhaben und damit um eine einmalige Ausgabe (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 747 N. 1880 ff.).
2.2.4 Geplant ist die Sanierung und Renovierung der Insel "Ufnau". Die Gemeindeversammlung hat am 11. April 2003 den Kredit von Fr. 300'000.-- genehmigt für weitere Abklärung-, Planungs- und Vorbereitungsarbeiten. Es handelt sich damit um eine Ausgabe für einen einmaligen Zweck. Dass die Gemeindeversammlung bereits am 25. Oktober 2002 für entsprechende Planungskosten einen Nachkredit von Fr. 50'000.-- bewilligt hatte, ändert daran nichts. Es geht insoweit lediglich um eine in Tranchen aufgeteilte Gesamtausgabe. Der Kredit von Fr. 300'000.-- wurde gesprochen für einen bestimmten, in absehbarer Zeit endgültig erreichten Zweck. Es liegt keine periodisch fällig werdende Leistung vor, die über eine unbestimmte Zahl von Jahren zu erbringen ist. Nach der zutreffenden Ansicht des Verwaltungsgerichtes handelt es sich beim Kredit von Fr. 300'000.-- daher um eine einmalige Ausgabe. Sie liegt unter dem nach § 31 lit. c FHG massgebenden Grenzwert von Fr. 653'367.--.
2.2.5 Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, der Betrag von Fr. 300'000.-- dürfe nicht für sich alleine betrachtet werden. Es sei hier im günstigsten Fall von einer Gesamtinvestition von über 14 Millionen Franken auszugehen. Das richtige Vorgehen bestünde darin, dass der stimmberechtigte Steuerzahler befragt werde, ob er bereit sei, ein Projekt in dieser Grössenordnung zu tragen, bevor Planungskosten in Millionenhöhe generiert würden. Der Gemeinderat habe im Zeitpunkt, in dem er den Nachkredit von Fr. 300'000.-- aufgelegt habe, ziemlich genau wissen müssen, wie hoch die Gesamtkosten zu stehen kämen, habe er doch bereits zuvor, d.h. am 25. Oktober 2002, Ausgaben von Fr. 59'000.-- für die Planung des Projekts "Ufnau" getätigt. Die Planung und Umsetzung bilde ein ökonomisches Ganzes. Die Aufteilung in Etappen dürfe nicht dazu führen, dass die Urnenabstimmung ausgeschlossen oder so weit hinausgezögert werden könne, dass es wirtschaftlich kein Zurück mehr gebe. Auch wenn davon auszugehen wäre, dass die Planung von der Umsetzung getrennt werden solle, werde die Limite von Fr. 653'367.-- noch immer überschritten, Denn nach SIA-Kriterien sei ein Architektenhonorar von über 1,5 Millionen Franken anzunehmen. Selbst wenn nicht das gesamte Architektenhonorar zugrund zu legen wäre, wäre die Schwelle von Fr. 653'367.-- überschritten. Denn bereits habe der Gemeinderat im "Höfner-Volksblatt" mitgeteilt, in eine "Ufnau"-Stiftung Fr. 550'000.-- einbringen zu wollen. Weil er zusätzlich gegenüber dem Beschwerdeführer erklärt habe, auf den Nachkredit von Fr. 300'000.-- nicht verzichten zu wollen, müsse dieser annehmen, dass das Vorprojekt mindestens Fr. 909'000.-- kosten werde (Fr. 59'000.-- im Jahr 2002 plus Fr. 300'000.-- Nachkredit vom 11. April 2003 plus Fr. 550'000.-- anlässlich der Gründung der Stiftung).
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, der Gemeinderat beabsichtige nach einem Bericht im "Höfner-Volksblatt", Fr. 550'000.-- in eine "Ufnau"-Stiftung einzubringen, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Der vom Beschwerdeführer genannte Bericht aus dem "Höfner-Volksblatt" erschien am 4. September 2003 und damit nach dem angefochtenen Urteil. Es handelt sich deshalb um ein unzulässiges Novum (vgl. BGE 102 Ia 76 E. 2f S. 79, 243 E. 2 S. 246; Kälin, a.a.O., S. 370).
Für die Berechnung der massgeblichen Ausgabenhöhe ist auf das Gesamtprojekt und damit auf die nach dem Nettoprinzip zusammengestellten Gesamtkosten des Projekts abzustellen. Das so genannte Zerstückelungsverbot untersagt, einzelne Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert zu behandeln (BGE 108 Ia 234 E. 6b S. 242; 104 Ia 425 E. 5a S. 427/8). So gehören zur Errichtung eines neuen Spitals auch dessen Ausstattung mit Mobiliar und medizinischen Geräten sowie die Anstellung von Personal. Das Zerstückelungsverbot schliesst die etappenweise Verwirklichung grosser Vorhaben jedoch nicht aus. So sind zum Beispiel einzelne besondere Vorlagen für den Ausbau eines Kantonsspitals oder zur Verwirklichung eines Strassenbauprogramms zulässig, wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191 f.; 105 Ia 80 E. 7c. S. 89; 104 Ia 425 E. 5a S. 427/8). Dies trifft immer dann zu, wenn eine Etappe auch dann sinnvoll ist, wenn die andere Etappe allenfalls nicht ausgeführt werden kann, die nächste Etappe sich also nicht rechtlich oder faktisch zwingend aus der vorhergehenden ergibt (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 751 f. N 1891 f.).
Im vorliegenden Fall hat die Gemeindeversammlung für Planungskosten Kredite von insgesamt rund Fr. 359'000.-- gesprochen. Es geht bei der Sanierung und Renovierung der Insel um ein grosses Vorhaben. Dieses befindet sich erst in der Planungsphase. Ob und wie die Sanierungs- und Renovierungsarbeiten im Einzelnen durchgeführt werden, steht noch nicht fest. Auf die Sanierungs- und Renovierungsarbeiten könnte gegebenenfalls sogar verzichtet werden, wenn sich im Rahmen der Planung ergeben sollte, dass tatsächliche oder rechtliche Hindernisse der Verwirklichung des Vorhabens entgegenstehen. Weder die Auftragserteilung an einen Architekten noch die spätere Ausführung des Vorhabens ergeben sich rechtlich oder faktisch zwingend aus den Planungsarbeiten. Mit Blick darauf müssen hier die vom Beschwerdeführer genannten Beträge von rund 14 Millionen Franken für das Gesamtvorhaben bzw. von Fr. 1,5 Millionen für Architektenarbeiten zu den Fr. 359'000.-- nicht dazugezählt werden. Es geht damit um eine einmalige Ausgabe, die den Grenzbetrag von Fr. 653'367.-- nach § 31 lit. c FHG nicht überschreitet. Ob die Beträge von 14 Millionen bzw. 1,5 Millionen Franken realistisch sind, kann damit dahingestellt bleiben. Dies werden gerade die Planungsarbeiten zeigen, die es unter anderem erlauben werden, genauere Aussagen über die zu erwartenden Kosten für das Gesamtprojekt zu machen.
2.2.6 Ein Verpflichtungskredit ist nach dem Gesagten nicht erforderlich. Die Beschwerde ist auch insoweit unbegründet.
3.
Der Beschwerdeführer (S. 32) bringt vor, es gehe einerseits um die Ufergestaltung und den Restaurationsbetrieb auf der Insel, anderseits um die sich darauf befindenden sakralen Bauten. Es liege ein Verstoss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie vor. Einerseits wolle man einen "Gourmet-Tempel" finanzieren, anderseits Kirchen sanieren. Dafür wären zwei verschiedene Kredite erforderlich gewesen.
Auch für Ausgabenbeschlüsse gilt das Gebot, dass nicht sachfremde Vorhaben zu einer einzigen Vorlage zusammengefasst werden dürfen (BGE 90 I 69 E. 2). Diese Anforderung ergibt sich aus dem allgemeinen Gebot der Einheit der Materie, das Teil des Anspruchs des Stimmbürgers auf freie und unverfälschte Willenskundgabe bildet. Bei mehreren Vorhaben müssen sich diese gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191; Hangartner/Kley, a.a.O., S. 752 N. 1893).
Auf der Insel "Ufnau" sind geplant die Renovierung der bestehenden Sakralbauten sowie die Neugestaltung des Restaurants und des Ufers. Diese Arbeiten dienen dem gemeinsamen Zweck der Sanierung und Renovierung der Insel. Zwischen den Vorhaben besteht ein enger sachlicher Zusammenhang. Sie bedingen sich im Hinblick auf die Erreichung des genannten Zwecks gegenseitig. Die Einheit der Materie ist deshalb zu bejahen.
Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.
4.
Der Beschwerdeführer macht geltend (S. 32 ff.), die Voraussetzungen von § 36 FHG für die Einholung eines Nachkredits seien nicht erfüllt, da es an der Notwendigkeit der Ausgabe fehle.
Fehlt für eine im Lauf des Rechnungsjahres notwendige Ausgabe ein Voranschlagskredit oder reicht ein Voranschlagskredit für den vorgesehenen Zweck nicht aus, ist ein Nachkredit einzuholen, soweit keine zwingende Ausgabenbindung vorliegt (§ 36 Abs. 1 FHG).
Der Beschwerdeführer (S. 33) begründet seine Rüge mit Hinweis auf den Zeitungsartikel vom 4. September 2003. Der Zeitungsartikel stellt, wie gesagt, ein unzulässiges Novum dar.
Wie sich aus der Antwort von Gemeinderat Daniel Landolt an den Beschwerdeführer anlässlich der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 ergibt, beurteilte der Gemeinderat den Kredit von Fr. 300'000.-- als notwendig dafür, dass die Konzeptgruppe weiterarbeiten könne. Diese Auffassung - der sich die Gemeindeversammlung mit der Genehmigung des Kredites anschloss - beruht auf sachlichen Gründen. Damit ist nicht ersichtlich, inwiefern § 36 Abs. 1 FHG verletzt sein soll, wenn der Gemeinderat einen Nachkredit eingeholt hat.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, die vom Gemeinderat an der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 gegebenen Informationen seien mangelhaft gewesen. Die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen seien ungenügend und zumindest teilweise falsch beantwortet worden. Der Gemeinderat habe dem Beschwerdeführer und den anwesenden Gemeindebürgern nicht erklärt, wozu die Fr. 300'000.-- ausgegeben würden. Als einzige Bezugsgrösse sei das Wort "Planung" erwähnt worden. Dies sei zu wenig. Der Beschwerdeführer habe wissen wollen, welche Projektstufe man mit der auszugebenden Summe erreiche. Er habe keine Antwort erhalten. Dabei wäre es für eine fundierte Stimmabgabe notwendig gewesen, zu wissen, ob diese Summe dazu führe, dass ein bewilligtes Bauprojekt auf dem Tisch liege, oder ob damit nur die Gründungskosten der Stiftung getilgt werden könnten.
5.2 Der bisher ungeschriebene bundesrechtliche Anspruch auf unverfälschte Willenskundgabe hat in Art. 34 Abs. 2 BV eine klare verfassungsmässige Grundlage erhalten. Wie das Bundesgericht schon in seiner bisherigen Praxis anerkannte, räumt das Stimm- und Wahlrecht allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- und Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 232 E. 4.2 S. 244; 119 Ia 271 E. 3a mit Hinweisen). Dies ergibt sich ebenso aus § 54 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz über die Wahlen und Abstimmungen vom 15. Oktober 1979 (WAG), der auch für Abstimmungen gilt, die in den Gemeinden offen durchgeführt werden (§ 1 Abs. 2 WAG). Es soll gewährleistet werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann. Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen. Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient. Hingegen ist es zulässig, dass eine Behörde den Stimmberechtigten eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert. Diese Verpflichtung zur Objektivität, welche von derjenigen zur Neutralität zu unterscheiden ist, ergibt sich namentlich aus der hervorragenden Stellung, die den Behördenmitgliedern zukommt, aus den Mitteln, über die sie verfügen, und aus dem Vertrauen, das sie gegenüber den Bürgern zu bewahren haben, damit das gute Funktionieren der demokratischen Institutionen gewährleistet ist (BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244; 117 Ia 41 E. 5a S. 46 mit Hinweisen).
5.3 Wie dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 (S. 3) zu entnehmen ist, hat der Beschwerdeführer bei der Behandlung des umstrittenen Nachkredits das Wort ergriffen und dazu folgende drei Fragen an den Gemeinderat gerichtet:
Im Anschluss daran meldete sich der Beschwerdeführer erneut zu Wort (Protokoll S. 5 f.) und beanstandete, dass nicht alle Fragen vollständig beantwortet seien. Seine Kritik, welche auch als Begründung seines Rückweisungsantrages diente, richtete sich hauptsächlich gegen den Umstand, dass über die Zusammensetzung des Kredits von Fr. 300'000.-- keine genauen Angaben vorlägen.
Darauf plädierte Gemeinderat Daniel Landolt für eine Ablehnung des vom Beschwerdeführer gestellten Rückweisungsantrages (Protokoll S. 6 f.). In seinen Ausführungen erläuterte Gemeinderat Landolt, dass die anstehenden Arbeiten für das Projekt sehr vielseitig und verschiedene Abklärungen erforderlich seien, die Geld kosteten. Es sei wenig sinnvoll, auf den Franken genau zu sagen, für welche Projektierungsarbeiten wie viel Geld benötigt werde. Die Fr. 300'000.-- seien eine Schätzung; dazu stehe die Konzeptgruppe. Sie sei der Meinung, dass dieses Geld benötigt werde, damit sie weiterarbeiten könne.
Der Gemeinderat hat somit die vom Beschwerdeführer gestellten Fragen so weit beantwortet, wie das möglich war. Er hat insbesondere offen gelegt, dass die Fr. 300'000.-- auf einer Schätzung beruhen. Eine Irreführung der Stimmbürger kann ihm damit nicht vorgeworfen werden. Wenn diese der Auffassung gewesen wären, dass der Kredit aufgrund der blossen Schätzung der Kosten nicht genehmigt werden könne, hätten sie den Rückweisungsantrag des Beschwerdeführers gutheissen und die Genehmigung des Kredits ablehnen können. Das haben sie jedoch mit deutlicher Mehrheit nicht getan.
Hat demnach der Gemeinderat die Stimmbürger an der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 wahrheitsgetreu informiert, soweit ihm das möglich war, und haben die Stimmbürger in Kenntnis des Sachverhaltes - dass die Fr. 300'000.-- auf einer Schätzung beruhten - abgestimmt, so liegt kein Abstimmungsergebnis vor, das den Willen der Bürger unzuverlässig oder verfälscht wiedergeben würde. Eine Verletzung von Art. 34 BV bzw. von § 54 Abs. 1 in Verbindung mit §1 Abs. 2 WAG ist zu verneinen.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer rügt (S. 35 ff.), das Verwaltungsgericht sei in Willkür verfallen, da es die Frage, ob der Gemeinderat den Kredit von Fr. 300'000.-- vor der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 bereits angebraucht habe, nicht geprüft habe. Das Verwaltungsgericht habe sich damit begnügt, auf die nicht überzeugenden Aussagen des Gemeinderates, wonach von den Fr. 300'000.-- noch keine Ausgaben getätigt worden seien, zu vertrauen. Es sei unverständlich, weshalb die Behauptung des Gemeinderates nicht näher überprüft worden sei. Das Verwaltungsgericht habe damit die Untersuchungsmaxime nach § 18 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Schwyz über die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Juni 1974 (VRP) krass verletzt.
6.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 129 I 8 E. 2.1 mit Hinweisen).
6.3 Wie dargelegt (E. 5.3), hat der Beschwerdeführer die Frage, ob der Kredit von Fr. 300'000.-- bereits angebraucht sei, schon an der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 gestellt. Gemeinderat Herrmann verneinte die Frage ausdrücklich. In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht machte der Beschwerdeführer geltend, dass der Kredit bereits teilweise bezogen worden sei. In der Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht legte der Gemeinderat dar, dass er weder gegenüber dem Architekten Peter Zumthor Verpflichtungen eingegangen sei noch vom Nachkredit Gebrauch gemacht habe. Ein Auftrag, der nach der Annahme des Nachkredites in der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 erteilt worden sei, sei sofort gestoppt worden, nachdem man von der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Kenntnis erhalten habe. Dies belegte der Gemeinderat mit der Kopie eines Schreibens vom 13. Mai 2003 (act. 11).
Das Verwaltungsgericht erachtete die Ausführungen des Gemeinderates aufgrund der Akten als glaubhaft. Es bemerkt (angefochtenes Urteil S. 12), damit bestehe keine Veranlassung, ausgehend von den wenig substantiierten Hinweisen des Beschwerdeführers auf eine angeblich durch den Gemeinderat bereits vor dem 11. April 2003 eingegangene Architektenverpflichtung den anders lautenden Angaben des Gemeinderates zu misstrauen. Ebenso wenig sehe sich das Verwaltungsgericht veranlasst, durch zusätzliche Vorkehren danach zu forschen, ob und wieweit die unmissverständlichen Angaben des Gemeinderates allenfalls vom wirklichen Sachverhalt abwichen, zumal die einzelnen Gemeinderatsmitglieder im Rahmen der Vereidigung schworen bzw. gelobten, die ihnen nach Verfassung, Gesetz, Verordnung und Weisungen der vorgesetzten Behörden obliegenden Pflichten gewissenhaft zu erfüllen. In diesem Sinne erweise sich die vom Beschwerdeführer beantragte Zeugenbefragung des Architekten Peter Zumthor als entbehrlich.
Der Gemeinderat hat demnach sowohl an der Gemeindeversammlung vom 11. April 2003 als auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren klar ausgesagt, den Kredit vor der fraglichen Gemeindeversammlung nicht schon angebraucht zu haben. Er hat nach Kenntnisnahme der Beschwerde an das Verwaltungsgericht den nach Annahme der Kredits erteilten Auftrag gestoppt und das entsprechende Schreiben dem Verwaltungsgericht eingereicht. Die Mitglieder des Gemeinderates leisten einen Amtseid bzw. ein entsprechendes Gelöbnis. Die betreffenden Gemeinderäte hätten danach mit einer falschen Angabe ihrem Amtseid bzw. Gelöbnis zuwidergehandelt. Überdies hätten sie sich wohl strafbar gemacht. Zumindest kommt hier Art. 251 StGB in Betracht, wonach mit Zuchthaus mit bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft wird, wer eine rechtlich erhebliche Tatsache unrichtig beurkundet oder beurkunden lässt. Das Risiko, dass eine allfällige Falschaussage der Gemeinderäte entdeckt würde, wäre im Übrigen erheblich, da bei einer allfälligen Inanspruchnahme von Teilen des Kredits vor der Gemeindeversammlung Dritte, denen Gelder ausbezahlt bzw. versprochen worden wären, davon Kenntnis haben müssten. § 24 VRP nennt ausserdem unter anderem Auskunftsberichte von Behörden und Amtsstellen als primäre Beweismittel (Abs. 1 lit. a); die Einvernahme von Zeugen sieht diese Bestimmung nur vor, wenn sich der Sachverhalt aufgrund der primären Beweismittel nicht genügend abklären lässt (Abs. 2). In Anbetracht all dessen ist es nicht schlechthin unhaltbar, wenn das Verwaltungsgericht den Sachverhalt als hinreichend geklärt erachtet und von weiteren Beweiserhebungen abgesehen hat. Willkür kann ihm insoweit nicht vorgeworfen werden.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Nach der bei der Stimmrechtsbeschwerde üblichen Praxis sind dem Beschwerdeführer keine Kosten zu auferlegen (BGE 113 Ia 43 E. 3 S.46). Eine Parteientschädigung steht weder ihm noch der Gemeinde Freienbach zu (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Freienbach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Dezember 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: