{T 0/2}
1P.582/2003 /grl
Urteil vom 25. März 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiber Pfisterer.
Parteien
A.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher
Daniel Philippe Hofstetter,
gegen
Einwohnergemeinde Bern,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch das Bauinspektorat der Stadt Bern, Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.
Gegenstand
Art. 8, 9 und 27 BV (Reklamebewilligung für eine Plakatanschlagstelle),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28. August 2003.
Sachverhalt:
A.
Die A.________ AG erstellt u. a. Plakatwände und andere Reklameobjekte und vermietet diese. Des Weiteren übernimmt und nutzt sie Reklamekonzessionen.
Das Polizeiinspektorat der Stadt Bern (nachfolgend: Polizeiinspektorat) erteilte der A.________ AG am 31. Juli 1997 die Bewilligung zur Montage eines Plakates Format B12 an der X.________strasse 16 in der Stadt Bern. Gleichentags bewilligte es die Einrichtung und den Betrieb von zwei Plakaten Format B12 am Y.________strasse 18 in Bern. Die beiden Bewilligungen waren je auf fünf Jahre befristet (Beginn der Gültigkeitsdauer am 31. Juli 1997) und sollten sich jeweils stillschweigend um ein Jahr verlängern, wenn sie nicht spätestens 60 Tage vor Ablauf der Gültigkeitsdauer widerrufen würden. Beide Entscheide ergingen in Anwendung der damals geltenden Verordnung vom 23. April 1986 über die Aussen- und Strassenreklame (Reklameverordnung, aVASR).
B.
Die Reklameverordnung vom 23. April 1986 wurde per 1. März 2000 durch die Verordnung vom 17. November 1999 über die Aussen- und Strassenreklame (VASR) abgelöst. Art. 6 lit. 2 VASR bestimmt, dass unter bisherigem Recht befristet bewilligte Reklamen unbefristet gültig werden, wenn sie nicht von der bisherigen Bewilligungsbehörde spätestens 60 Tage vor Ablauf der Gültigkeitsdauer widerrufen werden.
Das Bauinspektorat der Stadt Bern (nachfolgend: Bauinspektorat) widerrief am 5. Februar 2002 die beiden Reklamebewilligungen vom 31. Juli 1997. Das Bauinspektorat nahm an, dass Plakate vor den Liegenschaften "X.________strasse 16 und Y.________strasse 18", die im Bauinventar als schützenswert eingetragen seien, das Strassen- und Quartierbild beeinträchtigen würden.
C.
Die A.________ AG reichte gegen diese Widerrufsverfügungen am 14. März 2002 beim Regierungsstatthalteramt Bern Beschwerde ein. Sie beantragte die Aufhebung der Verfügungen vom 5. Februar 2002. Die Bewilligungen zum Errichten und Betreiben der Plakatanschlagstellen "X.________strasse 16 bzw. Y.________strasse 18" sollten ihr belassen werden. Als Eventualantrag verlangte sie die Aufhebung der Widerrufsverfügungen von Amtes wegen. Subeventualiter stellte sie das Begehren, ihr sei eine angemessene Entschädigung zuzusprechen sowie eine Frist von mindestens 24 Monaten zur Beseitigung der Plakatständer zu gewähren.
Der Regierungsstatthalter I von Bern wies die Beschwerden am 23. bzw. 24. September 2002 ab und bestätigte die Widerrufsverfügungen.
D.
Die A.________ AG reichte am 28. Oktober 2002 beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden ein. Sie stellte in beiden Rechtsschriften die gleichen Anträge wie vor dem Regierungsstatthalter.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern vereinigte die beiden Verfahren und führte am 10. April 2003 einen Augenschein durch. Mit Urteil vom 28. August 2003 wies es die Beschwerde hinsichtlich des Standortes "Y.________strasse 18" ab, soweit es darauf eintrat (Urteilsdispositiv Ziff. 1). Die Beschwerde betreffend die X.________strasse 16 hiess es gut, soweit es darauf eintrat, und hob den Entscheid des Regierungsstatthalters vom 23. September 2002 sowie die Verfügung der Einwohnergemeinde Bern (Bauinspektorat) vom 5. Februar 2002 auf (Urteilsdispositiv Ziff. 2). Das Gericht auferlegte der A.________ AG zudem die Hälfte der Gerichtskosten (Urteilsdispositiv Ziff. 3). Die Einwohnergemeinde Bern wurde verpflichtet, der A.________ AG die Hälfte ihrer Parteikosten vor Verwaltungsgericht und Regierungsstatthalter zu ersetzen (Urteilsdispositiv Ziff. 4).
E.
Die A.________ AG reichte gegen diesen Entscheid am 1. Oktober 2003 staatsrechtliche Beschwerde ein. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei in Bezug auf den Widerruf der Reklamebewilligung am Y.________strasse 18 (Urteilsdispositiv Ziff. 1) aufzuheben. Das Urteil sei ebenfalls aufzuheben, soweit ihr Verfahrenskosten auferlegt (Ziff. 3) oder ihr nicht die ganzen Parteikosten zugesprochen worden seien (Ziff. 4).
Das Bauinspektorat und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen die Abweisung der Beschwerde.
F.
Das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung wurde am 21. Oktober 2003 gutgeheissen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid, der die Widerrufsverfügung bestätigt, in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen (Art. 88 OG). Sie macht die Verletzung verfassungsmässig garantierter Rechte geltend (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Dazu ist sie legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihre staatsrechtliche Beschwerde - unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen - einzutreten.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht erwog, Reklamebeschränkungen zum Schutz des Ortsbildes lägen grundsätzlich im öffentlichen Interesse. Reklametafeln könnten zum Schutz des Ortsbildes untersagt werden, jedenfalls wenn dies dem Umgebungsschutz von besonders schutzwürdigen Bauten diene. Die Liegenschaft "Y.________strasse 18" sei gemäss dem kommunalen Inventar Teil der erhaltenswerten, weitgehend intakten und einheitlichen Häusergruppe "Y.________strasse 10-22". Es sei grundsätzlich zulässig, die umstrittene Reklamefläche als Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds der Liegenschaft "Y.________strasse 18" zu betrachten und die Bewilligung der Reklametafel zu widerrufen.
Im Weiteren wies das Verwaltungsgericht auf den erheblichen Beurteilungsspielraum hin, der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung baurechtlicher Ästhetikbestimmungen zukomme. Dieser Beurteilungsspielraum müsse jedoch rechtsgleich ausgeübt werden; insbesondere dürfe bei der Beurteilung von Reklamevorhaben der aus Art. 27 und 94 BV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität nicht verletzt werden. Dies verlange, dass im Rechtsmittelverfahren besonders sorgfältig geprüft werde, ob die Behörden eine rechtsgleiche Praxis handhabten. Zwar würden die massgeblichen Rechtsnormen sowohl eine eher restriktive als auch eine eher liberale Praxis zulassen. Entschieden sich die Behörden jedoch für eine bestimmte Praxis, so müssten sie diese gleichermassen auf die verschiedenen Plakatfirmen anwenden. Unter diesem Blickwinkel befasste sich das Verwaltungsgericht mit zahlreichen Plakatanschlagstellen, welche die Beschwerdeführerin zum Vergleich angerufen hatte, um darzutun, dass die Behörden in vergleichbaren Situationen anders entschieden hätten. Das Verwaltungsgericht gelangte zum Ergebnis, dass es keinen anderen Fall gebe, in welchem bei einer vergleichbaren Konstellation eine Bewilligung nicht widerrufen oder neu erteilt worden wäre. Viele der Vergleichsfälle würden Liegenschaften betreffen, die weder als schützens- noch als erhaltenswert noch als Teil einer solchen Baugruppe inventarisiert seien. Und die anderen Vergleichsfälle würden aus anderen Gründen andere Konstellationen aufweisen.
2.2 Nach dem kantonalen Recht ist es grundsätzlich zulässig, Plakatanschlagstellen, die das Erscheinungsbild einer erhaltenswerten Liegenschaft oder Häusergruppe beeinträchtigen, nicht zu bewilligen bzw. altrechtliche Bewilligungen zu widerrufen. Dies wird von der Beschwerdeführerin an sich nicht bestritten. Sie wendet jedoch ein, das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit allen Vergleichsfällen auseinander gesetzt. Dann hätte es erkennen müssen, dass auch bei anderen schützens- und erhaltenswerten Gebäuden vergleichbare Plakatanschlagstellen bewilligt bzw. altrechtliche Bewilligungen nicht widerrufen worden seien. Insofern habe das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig und unvollständig abgeklärt. Als Folge davon habe es gegen das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verstossen.
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht zog Vergleichsfälle heran, um den Massstab zu eruieren, der in Bezug auf die in Frage stehenden Ästhetikvorschriften der kommunalen Praxis zugrunde liegt. Die Auseinandersetzung mit den Vergleichsfällen diente in erster Linie der Feststellung dieser Praxis (s. E. 5e des angefochtenen Urteils). Die Beschwerdeführerin wirft - wie gesagt - dem Verwaltungsgericht vor, bestimmte Vergleichsfälle nicht in die Beurteilung einbezogen zu haben. Darauf bezieht sich der Willkürvorwurf.
3.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 129 I 8 E. 2.1 mit Hinweisen).
4.
4.1 Den Vorwurf, Vergleichsfälle nicht herangezogen zu haben, bezieht die Beschwerdeführerin auf folgende Standorte:
4.2 Im angefochtenen Entscheid werden zahlreiche Standorte mit demjenigen der Beschwerdeführerin (Y.________strasse 18) verglichen. Dabei wird zwischen Plakatstellen unterschieden, die mit dem so genannten LINK-Konzept im Zusammenhang stehen (E. 6e des verwaltungsgerichtlichen Urteils), und solchen, bei denen dies nicht der Fall ist (E. 6d). Das LINK-Konzept betrifft Reklametafeln bei Tram- und Bushaltestellen auf öffentlichem Grund. Zur ersteren Kategorie gehören auch die Standorte a) bis c). Diese sind zwar in der Aufzählung in E. 6e/aa nicht erwähnt, indessen werden in E. 6e/cc die Standorte "Nordring 4" und "Kocherpark" genannt. Ferner ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die abschliessende Beurteilung die Standorte a) bis c) einschliesst. Das Verbot der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung verlangt nicht eine detaillierte Auseinandersetzung mit jedem einzelnen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Plakatstandort. Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe die genannten Standorte willkürlich ausser Acht gelassen, erweist sich als unbegründet.
4.3 Die Standorte d) bis f) hat das Verwaltungsgericht nicht zum Vergleich herangezogen. Es begründete dies damit, dass es sich um altrechtliche Reklamebewilligungen handle, bei denen die Frage eines Widerrufs der Bewilligung erst noch geprüft werde. Nach Art. 6 lit. 2 VASR werden unter bisherigem Recht befristet bewilligte Reklamen unbefristet gültig, wenn sie nicht von der bisherigen Bewilligungsbehörde spätestens 60 Tage vor Ablauf der Gültigkeitsdauer widerrufen werden. Das Verwaltungsgericht mass somit altrechtlichen Reklamebewilligungen nur insoweit praxisbildende Bedeutung zu, als diese durch Nichtwiderruf dem neurechtlichen Regime unterstellt worden sind. Nach seiner Ansicht könne daher auch nicht von einer Ungleichbehandlung gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, solange die Bewilligungen nicht widerrufen seien, würden sie als rechtmässig und damit als nicht widerrufen gelten. Die entsprechenden Standorte hätten deshalb berücksichtigt werden müssen.
Die Sicht des Verwaltungsgerichts ist keineswegs offensichtlich unhaltbar, zumal das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV nicht ausschliesst, dass die Behörde aufgrund einer neuen Beurteilung eine frühere Bewilligungspraxis ändert und verschärft, sofern sie diese Praxisänderung in Zukunft rechtsgleich handhabt. Das Verwaltungsgericht hatte keinen Anlass anzunehmen, die kommunalen Behörden würden bei zukünftigen Beurteilungen den im vorliegenden Fall angewendeten Massstab mildern. Wäre dies allerdings der Fall, würde sich - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung festhält - dannzumal die Frage einer Ungleichbehandlung stellen. Die Beschwerdeführerin macht im Übrigen keine weiteren Ausführungen, die unter dem Blickwinkel des Willkürverbots von Bedeutung sein könnten. Die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung ist auch in Bezug auf die drei genannten Standorte (d - f) unbegründet.
4.4 Das Verwaltungsgericht zog ferner den Standort "Kursaalstrasse 15" nicht zum Vergleich heran und verneinte eine Ungleichbehandlung. Es wies darauf hin, dass für diesen Standort keine Bewilligung vorhanden sei und dass gemäss einem - in einem anderen Fall ergangenen - Urteil des Regierungsstatthalters von Bern vom 17. April 2001 unter diesen Umständen die Bewilligung nicht nach Art. 6 Abs. 2 VASR widerrufen werden könne, weil die hierfür massgebende Frist nicht bekannt sei. Nach der Ansicht der Beschwerdeführerin hätte die Beschwerdegegnerin die Entfernung der Plakatträger (Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands) verlangen können, wenn sie gewollt hätte. Die Duldung der Reklame sei Ausdruck der herrschenden Bewilligungspraxis. Das Objekt hätte deshalb verglichen werden müssen. Damit liege eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und eine rechtsungleiche Behandlung vor.
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass für den Standort "Kursaalstrasse 15" keine Bewilligung bestehe, es sich also um einen rechtswidrigen Plakatanschlag handle, und dass die Stadt Bern dies dulde, obwohl der rechtmässige Zustand problemlos hätte wiederhergestellt werden können. Inwiefern der Duldung eines rechtswidrigen Zustandes praxisbildende Bedeutung für die Auslegung baurechtlicher Ästhetikvorschriften zukommt, kann offen bleiben. Gleich verhält es sich in Bezug auf die Frage, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf diese Situation einen Anspruch auf Bewilligung der umstrittenen Plakatanschlagstelle hat, obwohl die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Die Annahmen, aus welchen die Beschwerdeführerin ihre Schlussfolgerungen zieht, stehen keineswegs fest. Dem verwaltungsgerichtlichen Urteil liegen andere Annahmen zugrunde. Wie es sich beim Standort "Kursaalstrasse 15" mit den Bewilligungsverhältnissen genau verhält, wurde nicht abgeklärt. Ob es sich effektiv um einen rechtswidrigen Zustand handelt, den die kommunalen Behörden dulden, obwohl der rechtmässige Zustand wiedergestellt werden könnte, steht jedenfalls nicht fest. Gestützt auf die Annahmen des Verwaltungsgerichts lässt sich diesem keine Willkür vorwerfen, dass es den Standort "Kursaalstrasse 15" nicht zu Vergleichszwecken beizog. Eine andere Frage ist freilich, ob das Verwaltungsgericht verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen wäre, die Bewilligungssituation des umstrittenen Standortes näher abzuklären. Diese Frage wird aber in der vorliegenden Beschwerde nicht aufgeworfen. Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegründet.
5.
Soweit die Beschwerdeführerin rügt, die Nichtberücksichtigung der sieben erwähnten Vergleichsstandorte sei willkürlich, erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Dann aber stellt sich die Frage nicht, ob bei begründeter Willkürrüge darüber hinaus auch das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt wären, wie es die Beschwerdeführerin geltend macht. Jedenfalls kann auf diese Rügen angesichts der Begründungsanforderungen nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht eingetreten werden.
6.
Soweit die Beschwerdeführerin dafürhält, das Verwaltungsgericht habe die "Rodtmattstrasse", die "Schwarztorstrasse 11" und den Standort beim Schloss Holligen willkürlich nicht als vergleichbar erachtet, kann auf die Beschwerde mangels genügender Substanziierung der Rüge nicht eingetreten werden. Die Beschwerdeführerin setzt sich diesbezüglich nicht im Einzelnen mit dem angefochtenen Entscheid auseinander und zeigt nicht genügend begründet auf, inwiefern das Verwaltungsgericht gegen das Willkürverbot verstossen haben soll (vgl. Art. 90 Abs 1 lit. b OG).
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet. Sie ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens. Die obsiegende Stadt Bern verlangt - in Beachtung der bundesgerichtlichen Praxis - keine Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. März 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: