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1P.647/1999/bmt
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
In Sachen
K.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Jakob Ackermann, Jonerhof, Postfach 2050, Jona,
gegen
R.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Stefan Müller, Spielhof 7, Postfach 621, Glarus,
Gemeinderat Schwändi,
Regierungsrat des Kantons Glarus,
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer,
betreffend
Überbauungsplan Güetli,
hat sich ergeben:
A.- K.________ beabsichtigt, auf seiner Parzelle "Güetli" in Schwändi (Kanton Glarus) fünf Reiheneinfamilienhäuser mit einer Tiefgarage zu erstellen. Ein erstes, am 1. März 1995 eingereichtes Baugesuch zog er infolge einer Einsprache zurück. Mit einer zweiten Eingabe ersuchte K.________ um Bewilligung seines Projektes und um Einleitung eines Überbauungsplanverfahrens.
Gestützt auf die Bauordnung der Gemeinde Schwändi legte der Gemeinderat den Überbauungsplan "Güetli" vom 5. Februar bis zum 6. März 1996 öffentlich auf. Am 6. März 1996 erhob die anwaltlich vertretene R.________, als Vertreterin der Erben von X.________, die Eigentümer einer Nachbarparzelle sind, gestützt auf Art. 39 des Raumplanungs- und Baugesetzes des Kantons Glarus (RPG) Einsprache und machte u.a. eine Unterschreitung des gesetzlichen Gebäudeabstandes um 1,6 m sowie eine Überschreitung der zulässigen Nutzung geltend.
Der Gemeinderat Schwändi wies diese Einsprache mit Entscheid vom 18. April 1996 in Bezug auf Grenzabstand und Ausnützung ab.
In der Folge hiess der Regierungsrat des Kantons Glarus mit Entscheid vom 7. Oktober 1997 eine Beschwerde von R.________ (nunmehr Alleineigentümerin) hinsichtlich des Gebäudeabstandes gut und hob Ziff. 1 des Entscheides des Gemeinderates Schwändi auf; im Übrigen wies er die Beschwerde ab.
K.________ focht diesen Regierungsratsentscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus an. Dieses wies die Beschwerde am 1. September 1998 ab.
B.- Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 1. September 1998 hat K.________ am 2. November 1999 staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er rügt in verschiedener Hinsicht eine Verletzung von Art. 4 aBV und stellt folgende Anträge:
Es sei der staatsrechtlichen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu bewilligen.
Es sei die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen.
Es sei das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Glarus vom 1. September 1998 in den Ziff. 1 bis 3 aufzuheben.
Es sei der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Glarus vom 7. Okt. 1997 in den Ziffern 1 und 3 aufzuheben.
Es sei der Entscheid des Gemeinderates Schwändi vom 18. April 1996 in Ziff. 1 bis 3 aufzuheben.
Es sei die Genehmigung des Überbauungsplanes des Gemeinderates Schwändi vom 21. April 1996 an den Beschwerdeführer zu bestätigen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.
Auf die Begründung der Beschwerde im Einzelnen ist in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Der Regierungsrat beantragt, auf Ziff. 6 des Beschwerdeantrages nicht einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen. Der Gemeinderat Schwändi beantragt, die Beschwerde mit Bezug auf "Genehmigung Überbauungsplan und Gebäudeabstand" gutzuheissen und sie im Übrigen abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und R.________ als Beschwerdegegnerin schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
C.- Mit Verfügung vom 30. November 1999 ist das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen worden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Nach Art. 86 und 87 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Der Entscheid einer unteren kantonalen Instanz kann lediglich mitangefochten werden, wenn entweder der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet werden konnten oder wenn solche Rügen zwar von der letzten kantonalen Instanz beurteilt wurden, jedoch mit einer engeren Prüfungsbefugnis, als sie dem Bundesgericht zusteht (BGE 118 Ia 165 E. 2b S. 169, 117 Ia 393 E. 1b S. 394, 111 Ia 353). - Nach Art. 107 des Glarner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) können beim Verwaltungsgericht unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts, unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich Ermessensmissbrauch sowie in bestimmten Fällen Unangemessenheit gerügt werden. Bei dieser Sachlage sind die Voraussetzungen zur Anfechtung eines unterinstanzlichen Entscheides nicht gegeben. Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden, soweit mit ihr die Aufhebung der Entscheide des Regierungsrates und des Gemeinderates verlangt wird.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich rein kassatorischer Natur. Im vorliegenden Fall wird weder dargetan noch ist ersichtlich, weshalb von diesem Grundsatz abzuweichen wäre. Daher kann auf die Beschwerde insoweit nicht eingetreten werden, als mit ihr mehr als die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsgerichtsentscheides verlangt wird.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist am 29. September 1999 versandt und am 30. September 1999 vom Rechtsvertreter in Empfang genommen worden. Da der 1. November (Allerheiligen) ein kantonaler Feiertag ist (Art. 1 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage), erweist sich die Beschwerde vom 2. November 1999 nach Art. 32 Abs. 2 OG als rechtzeitig (vgl. BGE 124 II 527).
Demnach kann mit diesen Einschränkungen sowie unter Vorbehalt des im Zusammenhang mit den einzelnen Rügen zu prüfenden Erfordernisses der hinreichenden Begründung im Sinne von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG auf die staatsrechtliche Beschwerde eingetreten werden.
2.- Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht verschiedene Verletzungen von Art. 4 der Ende 1999 ausser Kraft getretenen Bundesverfassung (aBV).
a) Der Gemeinderat Schwändi hatte den Überbauungsplan "Güetli" vom 5. Februar bis und mit 6. März 1996 öffentlich aufgelegt. Dadurch wurde die 30-tägige Auflagefrist nach Art. 54 Abs. 1 Satz 2 RBG um einen Tag überschritten, da das Jahr 1996 ein Schaltjahr war. Der Beschwerdeführer folgert daraus, dass der Gemeinderat auf die am letzten (31. ) Tag der Auflagefrist eingereichte Einsprache der Beschwerdegegnerin nicht hätte eintreten dürfen und das Verwaltungsgericht daher in Willkür und Rechtsungleichheit verfallen sei, wenn es gleich wie die unteren Instanzen die objektiv verspätete Einsprache als rechtzeitig erachtet habe. Es sei willkürlich, den Grundsatz, wonach den Parteien aus mangelhafter Eröffnung von Entscheiden kein Nachteil erwachsen dürfe (Art. 77 VRG), auf den vorliegenden Fall anzuwenden, weil nicht ein Entscheid eröffnet, sondern der Bevölkerung die Mitwirkung beim Erlass eines Überbauungsplans und allfällig betroffenen Personen die Einsprache ermöglicht werde.
aa) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung leitet aus Art. 4 aBV ein Recht auf Schutz des Vertrauens in behördliche Auskünfte ab. Dieser Vertrauensschutz bedeutet u.a., dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil erwachsen darf. Auf Grund einer unrichtigen Auskunft kann sich daher eine gesetzliche Frist im Einzelfall entsprechend verlängern (BGE 124 I 255 E. 1a/aa S. 258, 117 Ia 119 E. 3 S. 124, 117 Ia 421 E. 2a S. 422, mit Hinweisen). - Allerdings kann sich nach der Rechtsprechung nur derjenige auf eine falsche Rechtsmittelbelehrung oder Fristansetzung berufen, der die Unrichtigkeit nicht kennt und auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Indes sollen nur grobe Fehler einer Partei oder ihres Vertreters eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufwiegen können. Das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung solch einen groben Fehler bejaht und den Vertrauensschutz entsprechend versagt, wo eine Partei oder ihr Anwalt die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein hätte erkennen können. Nicht verlangt wurde hingegen, dass neben dem Gesetzestext auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur hätte nachgeschlagen werden müssen (BGE 124 I 255 E. 1a/aa S. 258, 117 Ia 421 E. 2a S. 422, 112 Ia 305 E. 3 S. 310, 106 Ia 16 E. 3).
Die öffentliche Auflage von Nutzungsplänen dient möglichen Einsprechern zur Wahrung ihrer Rechte. Sie ist insofern mit der Möglichkeit der Ergreifung von Rechtsmitteln vergleichbar. Es rechtfertigt sich daher, die Rechtsprechung zum Vertrauensschutz in Rechtsmittelbelehrungen auf die vorliegend umstrittene Frist der öffentlichen Auflage anzuwenden.
bb) Was der Beschwerdeführer in dieser Hinsicht konkret vorbringt, ist nicht geeignet, eine Verfassungsverletzung zu belegen.
Zum einen erscheint die vom Gemeinderat festgesetzte Frist "5. Februar bis 6. März 1996" auf den ersten Blick nicht fehlerhaft. Dem Rechtsanwalt, der gleichzeitig eine Vielzahl von Mandaten betreut, ist in der Regel nicht zuzumuten, Rechtsmittelfristen und andere Fristen einer mehr als summarischen Kontrolle zu unterziehen. Der der zuständigen Gemeindebehörde unterlaufene Fehler der unterbliebenen Mitberücksichtigung des Schalttages ist nicht gravierend und auf den ersten Blick in keiner Weise ohne weiteres erkennbar. Dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin kann daher keine grobe Pflichtverletzung vorgeworfen werden.
Über die Interessen der Beschwerdegegnerin hinaus gilt es zum andern auch diejenigen des Beschwerdeführers zu berücksichtigen und sind die gegenseitigen Interessenlagen gegeneinander abzuwägen (vgl. BGE 108 Ia 212 E. 4a S. 214 zur Frage der Gleichbehandlung im Unrecht sowie 117 Ia 285 E. 3e S. 290). Die fälschlicherweise angesetzte Frist wirkt sich für den Beschwerdeführer als Nachteil aus, weil dadurch die Einsprachefrist um einen Tag verlängert worden ist. Er hat allerdings im direkten Anschluss an die Publikation und die Auflage nichts unternommen, die Fristansetzung berichtigen zu lassen, sodass heute nichts mehr zur Korrektur vorgenommen werden kann. Bei dieser Sachlage aber lässt es sich unter Berücksichtigung der Interessen der Beschwerdegegnerin nicht rechtfertigen, deren Vertrauen in die Fristansetzung bei der Planauflage nicht zu schützen. Zudem kann ohne weiteres angenommen werden, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin bei korrekter Ansetzung der Fristen die Einsprache rechtzeitig erhoben hätte. Demnach erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet.
b) Als willkürlich erachtet der Beschwerdeführer ferner, dass der Gemeinderat die Einsprache der Beschwer-degegnerin vom 6. März 1996 als Einsprache gegen den Überbauungsplan entgegennahm, obwohl sich die Einsprache ihrem Wortlaut nach gegen das "öffentlich aufgelegte Bauvorhaben" richtete.
Diese Rüge ist unbegründet. Rechtsbegehren, Prozesserklärungen und anderweitige Ausführungen in Rechtsschriften sind nach Treu und Glauben entsprechend ihrem erkennbaren Sinn zu verstehen. Aus dem Sachzusammenhang der Einsprachebegründung ergibt sich ohne weiteres, dass die Einsprache sich gegen den Gegenstand der öffentlichen Auflage als solchen richtet. Der Überbauungsplan ist aus einem überarbeiteten Baugesuch hervorgegangen. Das Bauprojekt bildete integrierenden und hauptsächlichen Bestandteil des Überbauungsplanes. Dass es sich so verhielt, zeigt auch der Wortlaut der Publikation der Auflage des "Überbauungsplans Güetli" im Amtsblatt. Darin ist davon die Rede, dass "...die Pläne der Überbauung Güetli" aufliegen und innert der Auflagefrist Einsprache "gegen das Überbauungsprojekt" erhoben werden kann. Obwohl die Einsprache nur vom "Bauvorhaben" bzw. von der "Baubewilligung" spricht, richtete sie sich ihrem Sinn nach gegen Elemente, die rechtlich Gegenstand des Überbauungsplans bildeten; insbesondere die Rüge der Ausnützungsüberschreitung ist im Zusammenhang mit dem Überbauungsplan erhoben worden. Wie das Verwaltungsgericht mit Fug festhält, wäre es bei dieser Sachlage überspitzt formalistisch und daher verfassungswidrig, die Einsprache nicht auch als Einsprache gegen den Überbauungsplan entgegenzunehmen.
c) Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht zudem Rechtsverweigerung vor, weil es zu Unrecht auf seine Argumente, mit denen er die Legitimation der Beschwerdegegnerin zur Einsprache gegen den Überbauungsplan bestritten hatte, nicht eingetreten sei.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt u.a. die Pflicht der Behörde, ihre Entscheide zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sie sachgerecht anfechten kann (BGE 124 II 145 E. 2a S. 149, 123 I 31 E. 2c S. 34, 112 Ia 107 E. 2b S. 109, mit Hinweisen). Dies ist nur möglich, wenn sowohl der Betroffene wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt. Dabei ist nicht nötig, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem recht- lichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. die zitierte Rechtsprechung).
Was der Beschwerdeführer gegen die Legitimation der Beschwerdegegnerin als Eigentümerin eines ausserhalb des Plangebietes gelegenen Grundstücks zur Anfechtung des Überbauungsplanes vor dem Verwaltungsgericht vorbrachte, war offensichtlich unbehelflich. Die von ihm zitierten Bundesgerichtsentscheide sind allesamt im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren mit einer unterschiedlichen Legitimationsumschreibung ergangen. Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdegegnerin zur Einsprache nicht hätte legitimiert sein sollen. Bei dieser Sachlage brauchte sich das Verwaltungsgericht mit der Rüge des Beschwerdeführers nicht näher auseinanderzusetzen, sodass sich der Vorwurf der Verletzung von Art. 4 aBV auch in dieser Hinsicht als unbegründet erweist.
3.- In materieller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer eine willkürliche und rechtsungleiche Handhabung gesetzlicher Abstandsvorschriften. Diese Frage betrifft ausschliesslich kantonales Recht der Gesetzesstufe, dessen Anwendung das Bundesgericht lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft.
a) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Eingabe die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, "welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind". Der Beschwerdeführer muss erklären, welches geschriebene oder ungeschrie- bene verfassungsmässige Individualrecht seiner Ansicht nach verletzt worden sein soll. Wirft der Beschwerdeführer der kantonalen Behörde hinsichtlich der Anwendung des kantonalen Rechts eine Verletzung von Art. 4 aBV vor, so genügt es noch nicht, wenn er einfach behauptet, der angefochtene Entscheid sei willkürlich; bei der Rechtsanwendungsrüge hat der Beschwerdeführer vielmehr die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig angewandt bzw. nicht angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumption im Einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem und offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 110 Ia 3 E. 2a, mit Hinweisen). Rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid ist unzulässig.
Soweit die Willkürrüge in Frage steht, sind nach der Rechtsprechung neue rechtliche oder tatsächliche Vorbringen im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren grundsätzlich unzulässig, selbst wenn die letzte kantonale Instanz freie Kognition besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte. Ausnahmen werden für Vorbringen gemacht, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Entscheides Anlass gab, und für Gesichtspunkte, die sich aufdrängen und daher von der kantonalen Instanz offensichtlich von Amtes wegen hätten berücksichtigt werden müssen (BGE 118 Ia 20 E. 5a S. 26, 107 Ia 187 E. 2b S. 191, 107 Ia 265 E. 2a, mit Hinweisen).
b) Der Beschwerdeführer kritisiert vor allem die Annahme des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Entscheid, dass die von Art. 27 Abs. 4 RBG vorgesehene Möglichkeit, im Rahmen von Überbauungsplänen einen verminderten Grenzabstand zu bewilligen, sich nur auf Abstände zu Bauten innerhalb des Planperimeters beziehen könne, nicht aber auf solche ausserhalb desselben. Er wirft dem Verwaltungsgericht vor, für diese Auslegung keine "einleuchtenden Gründe" geliefert zu haben; es sei "nicht einzusehen, dass im vorliegenden Fall die Unterschreitung des Gebäudeabstandes nicht bewilligt werden sollte". Zudem gebe es viele Häuser im Kanton Glarus, die den Gebäudeabstand von 8 m nicht einhielten. Er legt sodann dar, dass sein eigenes Bauvorhaben den gesetzlichen Grenzabstand respektiere und der Gebäudeabstand zum Objekt der Beschwerdegegnerin nur deshalb unterschritten sei, weil dieses seinerseits den Grenzabstand verletze. Dies dürfe nicht zu seinen Lasten ausschlagen. Er beruft sich in diesem Zusammenhang auch auf die Rechtsgleichheit und erwähnt, dass laut einer Lehrmeinung zum aargauischen Recht ein Neubau, der an eine Parzelle mit einem den Grenzabstand unterschreitenden Altbau grenzt, gleichwohl nicht einen grösseren als den gesetzlichen Grenzabstand respektieren müsse, so dass bis zur Ersetzung des Altbaus ein kleinerer Gebäudeabstand als die Summe der Grenzabstände in Kauf genommen werde.
Alle diese Ausführungen sind rein appellatorisch. Ihnen ist allenfalls zu entnehmen, dass sich Art. 27 Abs. 4 RBG auch anders hätte auslegen lassen. Weshalb und inwieweit das Verwaltungsgericht mit dieser Auslegung jedoch gegen das Willkürverbot oder das Rechtsgleichheitsgebot verstossen haben soll, erhellt aus ihnen nicht. Mangels hinreichender Begründung im Sinne von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Auf die Argumentation betreffend einer Lehrmeinung zum aargauischen Recht ist schliesslich auch deshalb nicht einzutreten, weil der Beschwerdeführer dieses rechtliche Vorbringen im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren erstmals erhebt.
c) Selbst wenn in dieser Hinsicht auf die Beschwerde eingetreten werden könnte, erwiese sich die Rüge der Verletzung von Art. 4 aBV wegen Verstosses gegen das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot als unbegründet.
In der Sache selber ist streitig, ob die vom Verwaltungsgericht aus der in Art. 27 Abs. 4 RBG enthaltenen Wendungen "im Rahmen von Überbauungsplänen" abgeleitete Auffassung, dass die Gebäudeabstände nur innerhalb des Planungsperimeters reduziert werden dürften, willkürlich sei. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 123 I 1 E. 4a S. 5, mit Hinweisen). Dies ist zu verneinen. Die Annahme, dass durch Überbauungspläne geschaffenes Sonderrecht nur mit Bezug auf innerhalb des Plangebietes gelegene Objekte gelten soll, ist vertretbar. Schliesslich kann der Beschwerdeführer aus der Regelung und der Praxis in andern Kantonen weder den Vorwurf der Willkür noch denjenigen der rechtsungleichen Behandlung ableiten.
4.- Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 OG). Zudem hat dieser die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000. -- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000. -- zu ent-schädigen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Schwändi sowie dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht, I. Kammer, des Kantons Glarus schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 28. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: