Municipal zoning rules and rooftop mobile antennaKI-generiert

{T 0/2}
1P.701/2005 /viz

Sentenza del 15 maggio 2006
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, giudice presidente,
Eusebio e Ramelli, giudice supplente,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.A.________, B.A.________ e C.A.________,
D.E.________ e F.E.________,
ricorrenti,
patrocinati dall'avv. Francesco Adami,
contro

Swisscom Mobile SA,
patrocinata dall'avv. Lorenzo Medici,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
Palazzo di giustizia, 6901 Lugano,
Municipio di Minusio, 6648 Minusio.

Oggetto
licenza edilizia per installare un impianto per la telefonia mobile,

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 12 settembre 2005 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
L'8 marzo 2004 la Swisscom Mobile SA ha presentato al Municipio di Minusio una domanda di costruzione per l'installazione, sul tetto dello stabile al fondo part. n. xxx situato nella zona residenziale semi-intensiva R5 del piano regolatore comunale, di una stazione radio base GSM/UMTS destinata alla telefonia mobile. L'impianto consiste di due pali alti 2.50 m, che sostengono le antenne, e di due cassoni di 1.30 m per 0.94 m e alti 1.64 m, addossati alla torretta dell'ascensore e di accesso al tetto dello stabile. Diversi vicini - tra cui A.A.________, B.A.________ e C.A.________, nonché D.E.________ e F.E.________ - si sono opposti alla domanda di costruzione invocando disposizioni di ordine pianificatorio e lamentando le immissioni nocive dell'impianto. I Servizi generali del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino hanno rilasciato preavviso favorevole, ritenendo che l'impianto rispettasse i valori limite stabiliti dalla legislazione federale concernente la protezione dalle radiazioni non ionizzanti.
Con decisione del 9 agosto 2004 il Municipio di Minusio ha negato la licenza edilizia siccome, d'un canto, lo stabile superava già di 0.70 m l'altezza massima prevista dall'art. 36 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) e, d'altro canto, l'impianto non poteva essere equiparato a un corpo tecnico ai sensi dell'art. 21 cpv. 1 NAPR, non avendo una "connessione funzionale inscindibile con Io stabile".
B.
Con decisione del 16 novembre 2004 il Consiglio di Stato ha accolto un ricorso di Swisscom Mobile SA contro il diniego della licenza edilizia. Dopo avere confermato il rispetto dei limiti imposti per le immissioni, esso ha stabilito che l'impianto è compatibile con la destinazione della zona R5 ma, contrariamente a quanto ritenuto dal Municipio, va assimilato a un corpo tecnico dello stabile nel senso dell'art. 21 NAPR, i cui limiti di altezza sono rispettati. Il Governo ha pertanto annullato la risoluzione del Municipio e gli ha rinviato gli atti per il rilascio della licenza edilizia.
C.
Gli opponenti A.________ ed E.________ si sono rivolti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale ha respinto il loro ricorso con sentenza del 12 settembre 2005. Pur ritenendo sostenibile la tesi del Municipio di considerare quali corpi tecnici soltanto gli impianti destinati a servire l'edificio principale, la Corte cantonale ha reputato che il piano regolatore ammetteva anche impianti che, come quello litigioso, erano funzionalmente estranei all'edificio sottostante, purché rientranti negli ingombri previsti per i corpi tecnici. Ha inoltre rilevato che l'intervento edilizio in discussione, concernente un edificio esistente in contrasto sotto il profilo dell'altezza massima con il piano regolatore attualmente in vigore, poteva essere autorizzato siccome il contrasto con il nuovo diritto non pregiudicava in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini.
D.
Gli opponenti impugnano con ricorso di diritto pubblico del 26 ottobre 2005 al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per una nuova decisione. Invocano la violazione degli art. 9 e 29 Cost. per l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nell'applicazione del diritto.
E.
Il Tribunale cantonale amministrativo, il Consiglio di Stato e il Municipio di Minusio si rimettono al giudizio del Tribunale federale, mentre Swisscom Mobile SA chiede di respingere il ricorso.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 I 153 consid. 1, 131 II 571 consid. 1, 361 consid. 1).
1.1 I ricorrenti fanno valere un'applicazione arbitraria di disposizioni autonome del diritto cantonale e comunale, senza connessione con il diritto amministrativo federale: essi impugnano quindi correttamente la sentenza del Tribunale cantonale amministrativo, fondata sul diritto cantonale e comunale, per mezzo di un ricorso di diritto pubblico (DTF 128 I 46 consid. 1b, 121 II 72 consid. 1b e rispettivi rinvii). Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale, il rimedio esperito è quindi di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1, 89 cpv. 1 OG, come pure secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT.
1.2 Secondo l'art. 88 OG il diritto di ricorrere spetta a colui che è colpito dalla decisione impugnata nei suoi interessi personali e giuridicamente protetti. Per prassi costante, il vicino è legittimato a presentare ricorso di diritto pubblico contro il rilascio di una licenza edilizia quando invoca la violazione di disposizioni destinate a proteggere non soltanto l'interesse pubblico, ma anche quello dei vicini, come è il caso per esempio per le norme concernenti le dimensioni, le distanze dai confini, l'indice di sfruttamento, l'altezza e il numero dei piani degli edifici (DTF 127 I 44 consid. 2c-d e rinvii, 117 Ia 18 consid. 3b). Il vicino deve inoltre trovarsi nella sfera di protezione di queste disposizioni ed essere toccato dai pretesi effetti illeciti della costruzione litigiosa (DTF 118 la 232 consid. 1a e rinvii).
I ricorrenti si dicono "vicini, rispettivamente confinanti con il fondo sul quale è prevista la nuova stazione di telefonia mobile"; non danno però nessuna spiegazione sulla situazione concreta. Essi non avevano menzionato la questione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale aveva nondimeno dato per scontata la loro legittimazione per il motivo che gli opponenti sono "abitanti nella zona d'influenza dell'impianto". Qualche indicazione la si trova nell'opposizione indirizzata il 10 maggio 2004 al Municipio di Minusio: vi si Iegge che A.A.________, B.A.________ e C.A.________ sono i proprietari del mappale yyy, che "è direttamente confinante con la part. n. xxx", mentre D.E.________ e F.E.________ sono proprietari del mappale n. zzz, il quale è separato dal fondo oggetto della domanda di costruzione soltanto da via Verbano. Gli atti non permettono di verificare queste allegazioni di fatto, segnatamente riguardo ai rapporti di proprietà degli interessati. Spetta infatti ai ricorrenti addurre i fatti a sostegno della loro legittimazione a ricorrere quando la stessa non è manifesta o non risulta chiaramente dalla decisione impugnata (DTF 125 I 173 consid. 1b e rinvio, 120 Ia 227 consid. 1, 115 Ib 505 consid. 2 pag. 508). Dal momento che la loro qualità di opponenti non ha suscitato dubbi davanti alle istanze cantonali e che nemmeno la resistente contesta la loro legittimazione, dichiarando semplicemente di rimettersi al giudizio del Tribunale federale, i presupposti per ammettere la legittimazione a ricorrere secondo l'art. 88 OG parrebbero adempiuti. Ci si può nondimeno esimere da un giudizio definitivo su questo aspetto, perché il ricorso di diritto pubblico è comunque inammissibile, rispettivamente infondato, per altri motivi.
2.
Per l'art. 21 cpv. 1 NAPR "i corpi tecnici (quali cabine, lift, ventilazione, ecc.) possono superare di 2.50 m al massimo l'altezza della gronda e occupare al massimo un'area pari al 10 % della superficie della soletta di copertura o della sup. della proiezione orizzontale del tetto, escluse le sporgenze di gronda". Il Tribunale cantonale amministrativo - smentendo il Consiglio di Stato - ha inizialmente osservato che la tesi del Municipio di Minusio di considerare corpi tecnici soltanto i manufatti e gli impianti destinati a servire l'edificio principale non è insostenibile, ma rientra nella sfera di autonomia della quale fruisce il Comune nell'interpretazione del proprio diritto comunale. Dopo un richiamo dell'art. 40 della legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE), che disciplina il modo di misurare le altezze degli edifici, i giudici cantonali hanno tuttavia stabilito che, in mancanza di disposizioni contrarie del diritto comunale, sui tetti degli edifici vanno ammessi anche "impianti estranei", che non hanno un rapporto funzionale con lo stabile sottostante: l'art. 21 NAPR regola soltanto i corpi tecnici degli edifici, ma non esclude altri manufatti, perlomeno fintanto che gli ingombri non superino i limiti prescritti. La Corte cantonale ha rilevato che, nel caso specifico, questi limiti, per altezze e superficie occupata, sono rispettati.
L'ultima istanza cantonale ha in seguito esaminato la causa sotto il profilo dell'art. 39 cpv. 1 del regolamento di applicazione della LE, del 9 dicembre 1992 (RLE), secondo il quale gli edifici e gli impianti esistenti in contrasto con il nuovo diritto possono essere riparati e mantenuti, ma non trasformati in modo sostanziale; trasformazioni più importanti possono tuttavia essere autorizzate se il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini. A mente dei giudici cantonali questa disposizione si applica al caso in esame, perché l'edificio sul quale andrebbe posato l'impianto di telefonia mobile è alto 17.20 m, mentre il piano regolatore attualmente in vigore prevede per la zona R5 un'altezza massima di 16.50 m. La Corte cantonale ha considerato che l'intervento in discussione costituisce una "trasformazione più importante" nel senso dell'art. 39 cpv. 1 RLE, che può essere autorizzata perché non aggrava il contrasto con il nuovo diritto, dal momento che l'altezza delle facciate rimane invariata e il leggero aumento degli ingombri sul tetto è conforme all'art. 21 NAPR.
I giudici cantonali hanno infine respinto le critiche, definite "generiche", che i ricorrenti fondavano sull'art. 5 cpv. 2 del regolamento cantonale di applicazione dell'ORNI, del 26 giugno 2001.
3.
I ricorrenti ritengono arbitraria la sentenza impugnata laddove argomenta che, non essendovi disposizioni in senso contrario, sui tetti possono sorgere anche impianti senza connessione funzionale con gli edifici: affermano che tale conclusione ignora l'art. 30 cpv. 3 NAPR, il quale stabilisce che "sopra i tetti possono sorgere unicamente i corpi tecnici e le condotte di aerazione come previsto dall'art. 21" e aggiungono che non avrebbe comunque senso introdurre una distinzione tra corpi tecnici e corpi estranei per poi applicare anche a questi ultimi regole e parametri validi per i primi.
3.1 I ricorrenti riconoscono che l'argomento fondato sulla pretesa mancata applicazione dell'art. 30 cpv. 3 NAPR è nuovo. Richiamando la DTF 107 la 187 consid. 2b pag. 191, sostengono però che la censura sarebbe ugualmente ammissibile, siccome avrebbe per oggetto una questione esaminata per la prima volta dal Tribunale cantonale amministrativo. Ebbene, Swisscom Mobile SA ha chiesto di potere installare sul tetto dell'edificio part. n. xxx l'impianto radio per la telefonia mobile. Fin dall'inizio era quindi determinante la questione di sapere se il diritto comunale di Minusio permettesse di costruire sui tetti degli stabili anche corpi estranei all'edificio. Come s'è detto, entrambe le istanze cantonali hanno risposto affermativamente al quesito, sia pure con motivazioni diverse. Già il Consiglio di Stato aveva peraltro posto in modo chiaro il tema, chiedendosi, tra l'altro, se l'art. 21 NAPR consentisse o meno la posa di installazioni che prescindono da un rapporto funzionale con l'edificio sottostante, concludendo sostanzialmente che la norma comunale autorizzava la costruzione di corpi tecnici ai quali potevano essere assimilati gli impianti di telefonia mobile, ponendo tuttavia un'altezza e un'estensione massima che non poteva essere superata. Una simile conclusione avrebbe dovuto indurre i ricorrenti a confrontarsi già davanti al Tribunale cantonale amministrativo con l'applicazione dell'art. 30 cpv. 3 NAPR. L'ultima istanza cantonale non ha pertanto evocato per la prima volta la questione della possibilità di costruire sopra il tetto degli edifici, avendola semplicemente decisa in altro modo rispetto al Consiglio di Stato. Se ne deve concludere che i ricorrenti non possono beneficiare dell'eccezione da loro invocata per allegare argomenti nuovi, sicché la censura fondata sull'art. 30 cpv. 3 NAPR è inammissibile (cfr., in generale sul divieto di nova nel ricorso di diritto pubblico, DTF 128 I 354 consid. 6c pag. 357; Walter Kälin, Das Verfahren des staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 369 segg.). D'altra parte, i ricorrenti non rimproverano alla Corte cantonale una violazione del loro diritto di essere sentiti sostenendo che si sarebbe imposto di concedere loro la facoltà di esprimersi preventivamente sulla prospettata nuova argomentazione siccome non avrebbero potuto contare sulla sua rilevanza nel caso concreto (cfr. DTF 128 V 272 consid. 5b/bb, 124 I 49 consid. 3c, 123 I 63 consid. 2d pag. 69). Né essi affermano esplicitamente, tanto meno con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, che i giudici cantonali avrebbero applicato arbitrariamente l'art. 61 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, omettendo di esaminare d'ufficio l'applicazione della citata disposizione del diritto comunale (cfr., sulle esigenze di motivazione del ricorso di diritto pubblico, DTF 130 I 258 consid. 1.3, 26 consid. 2.1, 129 I 113 consid. 2.1, 127 I 38 consid. 3c).
3.2 L'argomento relativo al preteso arbitrio della distinzione tra un corpo tecnico e uno estraneo e del trattamento giuridico di tali fattispecie è infondato. Il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che l'art. 21 NAPR, pur avendo Io scopo di limitare solo altezze e ingombri dei corpi tecnici che rendono funzionale Io stabile sottostante, non esclude altre installazioni, le quali, in mancanza di disposizioni contrarie del piano regolatore, vanno pertanto autorizzate, sotto il profilo delle altezze, perlomeno fintanto che non determinano ingombri superiori a quelli prescritti per i corpi tecnici. Questa conclusione non è manifestamente insostenibile, giacché l'Autorità cantonale, procedendo per analogia, ha semplicemente applicato le medesime regole sulle altezze e gli ingombri a due fattispecie non uguali ma simili.
4.
I ricorrenti rimproverano in seguito all'Autorità cantonale di avere calcolato in modo arbitrario l'ingombro orizzontale dell'impianto, omettendo di considerare anche le superfici circolari occupate da antenne, canali, cavi, binari e recinzioni e non avvedendosi che l'altezza dei pali delle antenne sarebbe superiore al limite imposto dall'art. 21 NAPR.
Anche queste critiche sono inammissibili, poiché i ricorrenti non spiegano, come impone l'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, quali elementi di prova rilevanti, suscettibili di influire sul giudizio, sarebbero stati ignorati o interpretati in modo insostenibile dall'Autorità cantonale (cfr. DTF 129 I 8 consid. 2.1 e rinvii). I ricorrenti non sostengono nemmeno che l'ingombro massimo ammesso dall'art. 21 NAPR sarebbe superato se fossero computate le superfici delle strutture alle quali alludono.
5.
I ricorrenti criticano inoltre la sentenza impugnata nella misura in cui è fondata sull'art. 39 RLE. Adducono che sarebbe manifestamente insostenibile affermare che l'installazione dell'impianto di telefonia mobile, considerata dall'Autorità cantonale alla stregua di una "trasformazione più importante", non pregiudicherebbe in modo sensibile l'interesse dei confinanti e non aumenterebbe il contrasto con il nuovo diritto. Essi obiettano pure che l'art. 39 RLE, che tutela le situazioni acquisite, non autorizzerebbe costruzioni nuove del tutto indipendenti da quelle esistenti.
5.1 Ogni "trasformazione più importante", in un certo senso, aumenta il contrasto con il nuovo diritto di un edificio che già non rispetta più i parametri vigenti. Se - come pretendono i ricorrenti - questo aumento del contrasto fosse di per sé il criterio decisivo, l'art. 39 RLE diverrebbe privo di senso, perché nessuna trasformazione potrebbe essere autorizzata. Determinante, secondo il testo della norma, è invece il pregiudizio che la trasformazione causa all'interesse pubblico e a quello dei vicini; pregiudizio che, per impedire l'opera, deve essere "apprezzabile". Sotto questo profilo, le allegazioni generiche dei ricorrenti, che alludono agli influssi nocivi che subirebbero le persone sensibili e all'esistenza dell'asilo comunale nelle vicinanze, non sono sufficienti per dimostrare l'arbitrio delle valutazioni dell'Autorità cantonale.
5.2 Più pertinenti sono invece gli argomenti riguardanti la ratio dell'art. 39 RLE, che, come osservano giustamente i ricorrenti, deriva dalla garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. e consiste nella tutela data al cittadino per i diritti acquisiti legittimamente sotto un vecchio regime ma divenuti incompatibili con quello nuovo. Questa protezione ha effettivamente poco a che vedere con il caso in esame, ove la trasformazione non è chiesta dal proprietario che ha acquisito legittimamente il diritto di mantenere Io stabile a un'altezza superiore a quella oggi ammessa, ma da Swisscom Mobile SA - un terzo - che intende installarvi delle strutture che con quello stabile non hanno una relazione. Può tuttavia rimanere indecisa la questione di sapere se la motivazione della sentenza impugnata sia arbitraria su questo punto, poiché, come si è visto, nei limiti delle censure ammissibili, il giudizio impugnato non è manifestamente insostenibile nel suo risultato. Si può quindi in concreto prescindere dall'esaminare l'applicazione dell'art. 39 RLE, lasciando la valutazione della fattispecie limitata all'esame delle NAPR. Un eventuale accoglimento della censura per arbitrio nell'interpretazione dell'art. 39 RLE porterebbe infatti unicamente a rinunciare all'applicazione di questa norma nel caso concreto.
6.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dei ricorrenti (art. 156 cpv. 1 OG), che rifonderanno alla resistente un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura il cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico dei ricorrenti in solido, che rifonderanno in solido alla resistente fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Minusio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 15 maggio 2006
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il giudice presidente: Il cancelliere: