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1P.802/1999/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod und Gerichtsschreiber Sassòli.
In Sachen
B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Schütz, Freiestrasse 13, Postfach 117, Uster,
gegen
Bezirksanwaltschaft I für den Kanton Zürich, Büro 1,
Haftrichter des Bezirksgerichts Horgen,
betreffend
Persönliche Freiheit
(Sperrfrist für Haftentlassungsgesuche),
hat sich ergeben:
A.-Die Bezirksanwaltschaft I für den Kanton Zürich ermittelt gegen den deutschen Staatsangehörigen B.________ wegen gewerbsmässigen Betruges, gewerbsmässigen betrügerischen Missbrauchs von Datenverarbeitungsanlagen, mehrfacher Urkundenfälschung, Missachtung einer Einreisesperre und wegen Vergehen gegen das SVG. B.________ wurde am 9. Juli 1999 vom Haftrichter des Bezirksgerichts Horgen in Untersuchungshaft versetzt. Am 7. Oktober 1999 wurde deren Fortsetzung für drei Monate angeordnet. Ein erstes Haftentlassungsgesuch vom 1. November 1999 hat der Haftrichter am 9. November 1999 abgewiesen. Obwohl er amtlich verteidigt wird, stellte B.________ am 6. Dezember 1999 selbst ein erneutes Haftentlassungsgesuch, welches der Haftrichter am 17. Dezember 1999 wegen dringenden Tatverdachts sowie Flucht- und Kollusionsgefahr abwies. Der Haftrichter verfügte gleichzeitig die Fortsetzung der Untersuchungshaft bis zum 17. März 2000 und ordnete in Ziffer 3 des Dispositivs seines Entscheids an, dass bis dahin auf von B.________ selbst verfasste Entlassungsgesuche nicht mehr eingetreten werde.
B.-Gegen Ziffer 3 des Dispositivs des haftrichterlichen Entscheids führt B.________ staatsrechtliche Beschwerde und verlangt deren Aufhebung, eventualiter die Verkürzung der Sperrfrist auf einen Monat. Er rügt eine Verletzung der persönlichen Freiheit und von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
Der Haftrichter verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Bezirksanwaltschaft teilt mit, sie nehme nicht zur Beschwerde Stellung, bringt aber einige sonstige Bemerkungen an. B.________ unterlässt es, innert der ihm gesetzten Frist zu diesen Bemerkungen Stellung zu nehmen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.-Der Beschwerdeführer wendet sich gegen eine Anordnung, die sein Recht einschränkt, jederzeit ein Haftentlassungsgesuch zu stellen. Dieses Recht ist in Art. 5 Ziff. 4 EMRK garantiert, fliesst aus dem ungeschriebenen verfassungsmässigen Recht auf persönliche Freiheit und findet sich jetzt auch in Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), die am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist (vgl. AS 1999 2555). Der Beschwerdeführer hat ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung (Art. 88 OG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.- Die angefochtene Verfügung stützt sich auf § 66 des Zürcher Gesetzes betreffend den Strafprozess vom 4. Mai 1919 (StPO/ZH, LS 321). Nach dieser Vorschrift kann der Haftrichter bei Abweisung eines Gesuches um Aufhebung der Haft einen Zeitpunkt bestimmen, bis zu welchem kein neues Gesuch zugelassen wird. Der Beschwerdeführer hält § 66 StPO/ZH für unvereinbar mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) ist die Ansetzung einer Sperr- bzw. Ausschlussfrist von einem Monat für die Einreichung neuer Haftentlassungsgesuche grundsätzlich zulässig (BGE 123 I 31 E. 4c und d S. 37 ff. mit Hinweisen auf Urteile des EGMR und die Lehre, auf die sich auch der Beschwerdeführer beruft). § 66 StPO/ZH schliesst auch längere Sperrfristen nicht aus. Sperrfristen zwischen einem und drei Monaten sind jedoch nur ausnahmsweise zulässig, falls den sich wandelnden tatsächlichen Verhältnissen (mit Blick auf die Haftgründe oder die Haftdauer) auch so ausreichend Rechnung getragen werden kann. Das Bundesgericht erachtete es als mit Art. 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar, eine zweimonatige Sperrfrist allein damit zu begründen, der Inhaftierte habe innerhalb eines Monats drei Haftentlassungsgesuche gestellt und damit die Strafuntersuchung unnötig behindert (BGE 123 I 31 E. 4 S. 37 ff.). Es führte in jenem Urteil aus, diese Begründung nehme keinen Bezug auf den Stand der Strafuntersuchung. Auch lasse sich daraus nicht entnehmen, ob die weiteren noch erforderlichen Untersuchungshandlungen frühestens nach zwei Monaten abgeschlossen sein würden und ob die Flucht- oder die Kollusionsgefahr noch so lange andauern würden. Die Sperrfrist von zwei Monaten für die Einreichung eines neuen Gesuchs erweise sich unter diesen Umständen als übersetzt.
Das Recht des ohne gerichtliches Urteil Inhaftierten, jederzeit ein Gericht anzurufen, gewährleistet einen spezifischen Aspekt der bisher als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht geschützten und neu in Art. 10 Abs. 2 BV garantierten persönlichen Freiheit. Diese Verfahrensgarantie ist jetzt auch ausdrücklich in Art. 31 Abs. 4 BV enthalten. Einschränkungen eines Grundrechts und damit der zu seiner Durchsetzung dienenden Verfahrensgarantie sind zulässig, wenn sie eine gesetzliche Grundlage haben, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind sowie nicht in den Kerngehalt des Grundrechts eingreifen (vgl. BGE 125 I 369 E. 5d S. 379 mit Hinweisen und Art. 36 BV). § 66 StPO/ZH bietet eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Zu Gunsten des Funktionierens der Strafjustiz und aus Gründen der Verfahrensökonomie besteht auch ein öffentliches Interesse an der Nichtzulassung von rechtsmissbräuchlichen, trölerischen oder zum Vornherein unzulässigen Haftentlassungsgesuchen (Urteil des Bundesgerichts vom 8. April 1994 i.S. A. in EuGRZ 21 [1994], S. 492). Schliesslich ist der Eingriff verhältnismässig, wenn die Sperrfrist den erwähnten Anforderungen der bundesgerichtlichen Praxis an eine solche standhält. In diesem Falle greift die Anordnung auch nicht in den Kerngehalt des Grundrechts ein.
3.- Im vorliegenden Fall würde die dreimonatige Sperrfrist im Lichte der Rechtsprechung nicht vor Art. 5 Ziff. 4 EMRK (vgl. auch Art. 31 Abs. 4 BV) standhalten, wenn sie Haftentlassungsgesuche gänzlich ausschliessen würde. Auch der Haftrichter führt aus, das Verhalten des Beschwerdeführers könne noch nicht als derart rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden, dass sich eine solche Sperrfrist rechtfertigen würde. Die angefochtene Massnahme wird nur damit begründet, der Beschwerdeführer habe, ohne Rücksprache mit seinem amtlichen Verteidiger, zum zweiten Mal ein Haftentlassungsgesuch gestellt, ohne dass veränderte Verhältnisse vorlägen. Dieser Begründung lässt sich - ebenso wie im Fall, der in BGE 123 I 31 beurteilt wurde - nicht entnehmen, ob die weiteren noch erforderlichen Untersuchungshandlungen frühestens nach drei Monaten abgeschlossen sein werden und ob die Flucht- und Kollusionsgefahr mit Sicherheit noch so lange andauern werden.
Der Haftrichter hat jedoch nicht verfügt, er werde für drei Monate keine Haftentlassungsgesuche des Beschwerdeführers zulassen, sondern nur, er werde während dieses Zeitraums auf keine von diesem selbst und nicht von seinem amtlichen Verteidiger verfassten mehr eintreten. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob eine solche Einschränkung der Verteidigungsrechte und der Verfahrensrechte zum Schutz der persönlichen Freiheit vor der BV und der EMRK standhält.
4.- Der Beschwerdeführer bringt gegen die ihm auferlegte Sperrfrist vor, der Inhaftierte habe ein Recht, eine Haftentlassung zu verlangen, und er könne nicht verpflichtet werden, dieses ausschliesslich durch seinen Verteidiger wahrzunehmen. Gerade in Fällen wie dem vorliegenden, in denen der Inhaftierte durch einen Pflichtverteidiger vertreten werde, müsse er sich auf sein Recht auf persönliche Freiheit auch gegen die Ratschläge und den Willen des Verteidigers berufen können.
a) Der Haftrichter ruft als gesetzliche Grundlage für den angefochtenen Entscheid § 66 StPO/ZH an. Dessen Wortlaut sieht zwar nicht ausdrücklich vor, dass auch nur vom Inhaftierten selbst verfasste Gesuche während einer Sperrfrist ausgeschlossen werden dürfen. Dies kann aber - verglichen mit der nach dem Gesetzeswortlaut zulässigen generellen Nichtzulassung von Haftentlassungsgesuchen - als mildere und daher ebenfalls zulässige Massnahme angesehen werden. Somit beruht die angefochtene Anordnung selbst bei freier Prüfung auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Daher kann offen bleiben, ob es sich überhaupt um einen schweren Eingriff in die persönliche Freiheit handelt; andernfalls wäre die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen (vgl. BGE 125 I 257 E. 3a S. 259 mit Hinweisen).
b) In jedem Falle prüft das Bundesgericht frei, ob die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts mit den Minimalgarantien der BV und der EMRK vereinbar sind (vgl. für Verfahrensgarantien etwa BGE 125 I 257 E. 3a S. 259 mit Hinweisen). Es fragt sich, ob das öffentliche Interesse an der angefochtenen Sperrfrist von drei Monaten gegenüber dem Interesse des Beschwerdeführers überwiegt, während dieser Zeit auch ohne seinen Verteidiger sein Recht auf jederzeitige Haftprüfung auszuüben.
aa) Das Interesse des Beschwerdeführers, selbst Haftentlassungsgesuche einzureichen, ist grundsätzlich nicht gross. Sein Verteidiger kann jederzeit solche Gesuche stellen, muss dies aufgrund seiner Verteidigerpflichten auch tun, wenn eine Aussicht auf Erfolg besteht, und vorliegend bestehen - wie die staatsrechtliche Beschwerde zeigt - auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sich der Verteidiger nicht voll für den Beschwerdeführer einsetzen würde.
Anderseits ist zu berücksichtigen, dass ein Angeschuldigter grundsätzlich seine Rechte auch dann selbst wahrnehmen kann, wenn er verteidigt ist (vgl. Entscheid der EKMR i.S. X. c. Schweiz vom 6. Oktober 1981, Décisions et Rapports, Band 26 (1982), S. 239; Jochen Abr. Frowein/ Wolfgang Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, 1996, S. 301). Dies muss insbesondere für unverzichtbare und unverjährbare Grundrechte wie die persönliche Freiheit gelten. Für die Möglichkeit, selbst handeln zu können, spricht auch, dass ein Verteidiger nicht bloss Sprachrohr des Beschuldigten ist und dass ein Offizialverteidiger nur erschwert ausgewechselt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 102 E. 4b S. 105 mit Hinweisen).
bb) Es entspricht dem erwähnten öffentlichen Interesse an einer funktionierenden Strafjustiz, wenn die Behörden während dreier Monate nur Beschwerden zu behandeln haben, die vom dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellten amtlichen Verteidiger verfasst werden. Wie der Beschwerdeführer unter Berufung auf Rechtsprechung und Lehre ausführt, ist jedoch selbst das Interesse, überhaupt keine Haftentlassungsgesuche behandeln zu müssen, grundsätzlich gering zu bewerten. Es steht dem Haftrichter frei, auf rechtsmissbräuchliche, trölerische oder offensichtlich unzulässige Gesuche nicht einzutreten oder offensichtlich unbegründete Gesuche mit bloss summarischer Begründung abzuweisen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 8. April 1994 i.S. A., E. 3b, in EuGRZ 21 [1994] S. 492; Andreas Donatsch/Niklaus Schmid, Kommentar zur Strafprozessordnung des Kantons Zürich, 1996, § 66, N. 9).
Auch im Strafprozessrecht gilt das allgemeine Rechtsmissbrauchsverbot. Ein Angeschuldigter darf mit der Ausübung seiner Rechte keine verfahrensfremden oder verfahrenswidrigen Zwecke verfolgen. In einem solchen Fall darf der Richter auch ohne besondere gesetzliche Grundlage anordnen, dass ein Angeschuldigter bestimmte Rechte nur durch seinen Verteidiger ausüben dürfe (vgl. ein Urteil des deutschen Bundesgerichtshofs in Strafsachen vom 7. November 1991 in: Neue Juristische Wochenschrift 1992 S. 1245 f.). Dass der Beschwerdeführer nicht eigentlich seine Freilassung erreichen wollte, sondern bloss oder hauptsächlich das Verfahren behindern oder verzögern wollte, wirft ihm der Haftrichter hier hingegen nicht vor, und dies ist auch nicht ersichtlich.
cc) Vorliegend hat der Beschwerdeführer in den ersten fünf Monaten seiner Haft zwei Haftentlassungsgesuche gestellt. Zwischen dem Ersten vom 1. November 1999 und dem Zweiten vom 6. Dezember 1999, das Anlass zur angefochtenen Verfügung gab, verstrich mehr als ein Monat, also mehr als der Zeitraum, während dem neue Haftentlassungsgesuche nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe und des Bundesgerichts grundsätzlich ausgeschlossen werden dürfen. Das zweite Gesuch wurde gestellt, nachdem der Haftrichter in seinem Entscheid vom 9. November 1999 eine Sperrfrist für weitere Gesuche ausdrücklich abgelehnt hatte, wenn er eine solche Anordnung in der Zukunft auch nicht ausschloss. Das die angefochtene Verfügung veranlassende Gesuch umfasste anderthalb Seiten und war - wie schon das erste Haftentlassungsgesuch - weder weitschweifig noch unflätig. Obwohl es von einem Laien verfasst wurde, enthielt es Ausführungen zum dringenden Tatverdacht, zum speziellen Haftgrund der Fluchtgefahr und zur Möglichkeit von Ersatzmassnahmen, also zu den für eine Haftentlassung relevanten Fragen. Zum dringenden Tatverdacht stellte der Beschwerdeführer - soweit ersichtlich zum ersten Mal - die Behauptung auf, es werde ihm nicht mehr Betrug, sondern nur noch arglistige Vermögensschädigung vorgeworfen. Träfe dies zu, könnte dies in der Tat zu einer Haftentlassung führen. Offenbar traf dies nicht zu, was die Behörden jedoch ohne irgendwelche Umtriebe feststellen konnten. Zur Fluchtgefahr brachte der Beschwerdeführer vor und belegte, dass er bei seiner Verlobten in der Schweiz wohnen könne. Obwohl diese Vorbringen nicht zu einer Gutheissung der Beschwerde führen konnten, sind sie weder rechtsmissbräuchlich, noch trölerisch oder offensichtlich unzulässig. Die Untersuchungshaft stellt einen schweren Eingriff in die persönliche Freiheit dar, die ein unverjährbares und unverzichtbares Grundrecht ist. Daher können Haftentlassungsgesuche, die in Abständen von mehr als einem Monat gestellt werden, grundsätzlich auch nicht bloss deswegen als missbräuchlich angesehen werden, weil sie materiell keine Aussicht auf Erfolg haben.
dd) Zusammenfassend bot die Eingabe vom 6. Dezember 1999 keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer in nächster Zeit häufige, missbräuchliche, trölerische, offensichtlich unzulässige oder unbegründete Haftentlassungsgesuche abfassen werde, wenn er solche selbst einreichen könnte. Die angefochtene Sperrfrist ist daher unverhältnismässig. Auch wenn der Beschwerdeführer im übrigen Strafverfahren trölerisches oder missbräuchliches Verhalten an den Tag legen sollte, kann dies die angefochtene Sperrfrist nicht rechtfertigen, solange sich solches Verhalten nicht in Haftentlassungsgesuchen äussert. Die Sperrfrist ist keine Sanktion für das Verhalten des Angeschuldigten in der Strafuntersuchung, sondern kann einzig dazu dienen, die Behörden von missbräuchlichen Haftentlassungsgesuchen zu entlasten.
5.- Da die angefochtene Sperrfrist einen unverhältnismässigen Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte des Beschwerdeführers darstellt, ist die Beschwerde gutzuheissen und Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung aufzuheben. Bei diesem Ausgang werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG). Der Antrag des Beschwerdeführers auf unentgeltliche Rechtspflege ist somit gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und Ziffer 3 der Verfügung des Haftrichters des Bezirks Horgen vom 17. Dezember 1999 aufgehoben.
2.- Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.- Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'800. -- zu entschädigen.
4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie der Bezirksanwaltschaft I für den Kanton Zürich, Büro 1, und dem Haftrichter des Bezirksgerichts Horgen schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 18. Januar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: