Selective municipal election recommendation violated neutrality but did not affect resultKI-generiert

{T 1/2}
1P.94/2003 /sta

Urteil vom 17. April 2003
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Féraud,
Gerichtsschreiber Störi.

Parteien
Peter S. Weiller, Steig 13, 8466 Trüllikon, Beschwerdeführer,

gegen

Politische Gemeinde Trüllikon, vertreten durch den Gemeinderat, 8466 Trüllikon,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 85 lit. a OG, Art. 34 Abs. 2 BV
(Gemeindewahlen 2002 in Trüllikon),

Stimmrechtsbeschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 18. Dezember 2002.

Sachverhalt:
A.
A.a Die Zivilgemeinden Rudolfingen, Trüllikon und Wildensbuch luden mit Flugblatt vom 15. Januar 2002 die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zur "Gemeinsamen Wählerversammlung aller drei Zivilgemeinden" vom 4. Februar 2002 ins Gemeindehaus Trüllikon ein, an welcher eine "Liste mit Wahlvorschlägen und Empfehlungen an die StimmbürgerInnen unserer Zivilgemeinden" für die Erneuerung der Behörden der politischen Gemeinde Trüllikon für die Amtsdauer 2002 - 2006 erstellt werden sollte.

Der Wählerversammlung wohnten (das die Versammlung leitende Tagesbüro eingeschlossen) 59 Stimmbürger bei. Auf Vorschlag des Tagespräsidenten beschloss die Versammlung, dass Kandidaten, die mindestens 30% der Stimmen auf sich vereinigen könnten, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern im Namen der drei Zivilgemeinden zur Wahl empfohlen würden. Für den fünfköpfigen Gemeinderat der politischen Gemeinde Trüllikon kandidierten Ernst Baumann, Rolf Schenk, Felix Feurer, Thomas Gmür, Stefan Leu und Bernhard Billing. Für Felix Feurer stimmten 19 der Anwesenden, alle übrigen Kandidaten wurden mit "eindeutiger Mehrheit" unterstützt. Für das Amt des Gemeindepräsidenten kandidierten Rolf Schenk und Felix Feurer, wobei ersterer 37 Stimmen auf sich vereinigen konnte, letzterer hingegen bloss 14 und damit weniger als 30% der möglichen Stimmen.
A.b Die politische Gemeinde Trüllikon veröffentlichte auf ihrer Homepage in der Rubrik "Aktuelles" unter dem Titel "Wählerversammlung vom 4. Februar 2002 - Die Wahlvorschläge" umgehend folgenden Text:
"Gemeindewahlen vom 3. März und 14. April 2002 für die Amtsdauer 2002/2006

Die Wählerversammlung vom 4. Februar 2002 schlägt folgende Kandidatinnen und Kandidaten zur Wahl vor:

Gemeinderat (5 Mitglieder)

Billing Bernhard, Wildensbuch
Baumann Ernst, Trüllikon
Feurer Felix, Rudolfingen
Gmür Thomas, Trüllikon
Leu Stefan, Trüllikon
Schenk Rolf, Rudolfingen

Gemeindepräsident

Schenk Rudolf, Rudolfingen

(..)".
Diese Wahlempfehlungen wurden in gleicher Weise in der von der Politischen Gemeinde Trüllikon herausgegebenen "Trülliker-Ziitig" vom 19. Februar 2002 publiziert, wobei in einem Kästchen folgender Text beigefügt war:
"Bis zur Drucklegung sind der Redaktion noch folgende Kandidaturen bekannt gegeben worden:

Gemeindepräsident

Feurer Felix, Rudolfingen (neu)

(..)".

A.c Peter S. Weiller, Stimmbürger von Trüllikon, erhob am 27. Februar 2002 beim Bezirksrat Andelfingen Wahlbeschwerde mit folgenden Begehren:

1. Es ist festzustellen, dass sowohl politische wie auch Zivilgemeinden verpflichtet sind, alle bekannten Wahlvorschläge gleich zu behandeln. Das bedeutet, dass an Wählerversammlungen kein Quorum festgelegt werden darf, welches Kandidierende erreichen müssen, um im Namen der entsprechenden Gemeinde den Stimmberechtigten zur Wahl vorgeschlagen zu werden, sowie dass im Falle einer Publikation von Kandidierenden durch eine Gemeinde sämtliche Kandidierenden in gleicher Art zu publizieren sind.
   
2. Die Wahl des Gemeinderates von Trüllikon und seines Präsidenten ist zu wiederholen. Vor dieser Wiederholung hat die politische Gemeinde Trüllikon bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern Klarheit darüber zu schaffen, dass alle Kandidierenden gleichwertig sind und insbesondere kein Unterschied besteht zwischen sogenannt 'offiziellen' und 'inoffiziellen' Kandidaten."
   

Zur Begründung führte er im Wesentlichen an, Art. 34 BV schütze die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe; nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sei behördliches Eingreifen in einen Wahlkampf grundsätzlich ausgeschlossen. Die Wählerversammlung der Zivilgemeinden sei daher nicht befugt, Wahlempfehlungen abzugeben, mit denen einzelne Kandidaten nicht unterstützt würden.

A.d An der Erneuerungswahl für den Gemeinderat der Politischen Gemeinde Trüllikon vom 3. März 2002 erreichten alle sechs Kandidaten das absolute Mehr, Felix Feurer schied mit dem schlechtesten Resultat der sechs Kandidaten aus der Wahl. Bei der Wahl zum Gemeindepräsidenten erhielten Felix Feurer 195 und Rolf Schenk 191 Stimmen; beide erreichten damit das absolute Mehr von 207 Stimmen nicht. Mit dem Scheitern seiner Kandidatur als Gemeinderat verlor Felix Feurer die Wahlvoraussetzung für das Amt des Gemeindepräsidenten, weshalb er für den zweiten Wahlgang nicht mehr antreten konnte.

A.e Der Bezirksrat Andelfingen wies die Beschwerde von Peter S. Weiller am 19. März 2002 ab.

A.f Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies die Beschwerde PeterS. Weillers gegen diesen Entscheid des Bezirksrates am 18.Dezember 2002 ab, soweit er darauf eintrat.

B.

Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 11. Februar 2003 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Peter S. Weiller, diesen Beschluss des Regierungsrates aufzuheben.

Die Politische Gemeinde Trüllikon und der Regierungsrat verzichten auf Vernehmlassung.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Auf Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Angelegenheiten. Als kantonal gelten auch Wahlen und Abstimmungen in Gemeinden (BGE 119 Ia 167 E. 1a). Der Beschwerdeführer ist in Trüllikon stimmberechtigt und daher befugt, die Vorbereitung und Durchführung der Erneuerungswahlen der Gemeindebehörden vom 3. März 2002 wegen Verletzung seines Stimmrechts anzufechten (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Das aktuelle Rechtsschutzinteresse ist gegeben, da die Ablehnung einer Wiederholung der Wahl angefochten ist. Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel (Art. 86 Abs. 1 OG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete, bisher ungeschriebene, neu in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Stimmrecht gibt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 125 I 441 E. 2a; 124 I 55 E. 2a; 121 I 138 E. 3).
2.1 Nach der Rechtsprechung haben die Behörden im Vorfeld von Urnengängen hinsichtlich öffentlicher Informationen allgemein Zurückhaltung zu üben. In Wahlkämpfen ist ein behördliches Eingreifen grundsätzlich ausgeschlossen, da den Behörden in Bezug auf die Auswahl der Kandidaten keine Beratungsfunktion zukommt und sie damit, anders als bei der Vorbereitung von Sachentscheiden, keine öffentlichen Interessen wahrzunehmen haben. Es gilt zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Eine Intervention kommt daher nur ausnahmsweise in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und -betätigung der Stimmberechtigten als unerlässlich erscheint, etwa zur Richtigstellung von offensichtlich falschen Informationen, die im Verlaufe eines Wahlkampfs verbreitet werden.

Von einer eigentlichen Intervention des Gemeinwesens in den Wahlkampf hat die Rechtsprechung ein indirektes Eingreifen in Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen unterschieden. Solche sind in einem gewissen Umfang regelmässig unabdingbar, damit Wahlen ordnungsgemäss durchgeführt werden können. Sie müssen allerdings mit Bezug auf die Willensbildung und -betätigung der Wähler neutral sein und dürfen nicht einzelne Kandidaten oder Parteien und Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen. Solche Massnahmen müssen zudem mit dem Grundsatz der zuverlässigen und unverfälschten Kundgabe des freien Willens der Stimmberechtigten vereinbar sein (Zum Ganzen: Entscheide des Bundesgerichts 1P.298/2000 vom 31. August 2000, in: ZBl 102/2001 S. 188 E. 3b, c und 1P.115/1995 vom 5. Juli 1995, in ZBl 97/1996 S. 222 E. 2a; BGE 118 Ia 259 E. 3; 117 Ia 452 E. 3c S. 457).
2.2 Stellt das Bundesgericht fest, dass eine Abstimmung mangelhaft durchgeführt wurde, so hebt es sie auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung braucht vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 263; 117 Ia 452 E. 3b S. 456 und c; 112 Ia 332 E. 5).
3.
3.1 Die zürcherischen Zivilgemeinden sind aus den alten Dorfgemeinden hervorgegangene Einwohnerverbände. Sie sind rechtlich unabhängige Gebietskörperschaften geblieben und erfüllen gewisse lokale Aufgaben von untergeordneter Bedeutung, die von den politischen Gemeinden nicht übernommen worden sind (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, N. 6 zu § 1). Nach der unbestrittenen Darstellung des Regierungsrates im angefochtenen Entscheid ist es in einigen Gebieten des Kantons Zürich üblich, dass die Zivilgemeinden zur Vorbereitung der Behördenwahlen der politischen Gemeinden Wählerversammlungen durchführen. Solche Wählerversammlungen seien gesetzlich nicht vorgesehen, und es bestehe keine Pflicht, sie durchzuführen. In einem Kreisschreiben der Direktion des Innern vom 10. April 1978 werde festgehalten, dass öffentliche Wählerversammlungen, sofern sie richtig durchgeführt würden, ein begrüssenswertes Hilfsmittel für das Funktionieren der Demokratie seien. So würden diese Versammlungen doch meist in kleineren Gemeinden, in denen die Parteistruktur nicht durchgebildet sei oder Parteien auf Gemeindeebene nur noch selten wesentliche Aktivitäten gestatteten, von den Behörden einberufen, wäre doch ansonsten eine demokratische Willensbildung in den entsprechenden Gemeinden kaum möglich. Gemäss Kreisschreiben sei bei der Durchführung einer (öffentlichen) Wählerversammlung der Objektivität der Leitung oberste Priorität zuzumessen (angefochtener Entscheid S. 3 unten f.).
3.2 Gestützt auf diese Ausführungen befand der Regierungsrat, dass er gegen die Durchführung einer Wählerversammlung in der kleinen, 744 Stimmberechtigte zählenden Gemeinde Trüllikon im Hinblick auf die "Gewährleistung einer demokratischen Willensbildung" und der "Hervorbringung von Wahlvorschlägen" für die zu besetzenden Ämter grundsätzlich nichts einzuwenden habe. Die Einberufung dieser Versammlung durch die Zivilgemeinden sei zudem geeignet, deren Objektivität zu erhöhen, da diese von den bevorstehenden Wahlen für die Behörden der politischen Gemeinde nicht direkt selber betroffen seien. Gegen das von der Versammlung genehmigte Quorum für die kandidierenden Personen sei ebenfalls nichts einzuwenden, zumal ein derartiges Quorum der demokratischen Willensbildung insofern dienlich sei, als sich die Wahl auf diejenigen Kandidaten konzentrieren könne, die zumindest eine gewisse Unterstützung in der Gemeinde genössen. Der Umstand, dass Felix Feurer als Kandidat für das Gemeindepräsidium das Quorum von 30 % nicht erreicht habe, sei noch kein Indiz dafür, dass dieses zu hoch bzw. willkürlich angesetzt worden sei, hätten es doch alle andern Kandidaten für den Gemeinderat bzw. das Gemeindepräsidium erreicht. Das von der Wählerversammlung genehmigte und damit demokratisch festgesetzte Quorum sei daher zulässig. Nicht zu beanstanden sei auch die Veröffentlichung dieser Resultate in der von der Gemeinde herausgegebenen "Trülliker-Ziitig" und auf ihrer Homepage; vielmehr liege in der Bekanntmachung dieser Ergebnisse ja gerade der Sinn der Wählerversammlung. Entgegen dem erwähnten Kreisschreiben sei es auch zulässig, die Abstimmungsergebnisse dahingehend bekannt zugeben, dass die Kandidaten, welche das Quorum erreicht hätten, zur Wahl empfohlen würden. Nicht den Behörden anzulasten sei zudem, dass die Presse die von der Wählergemeinde empfohlenen Kandidaten als "offizielle", die anderen als "inoffizielle" bezeichne. Schliesslich sei zu beachten, dass selbst eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf unverfälschte Willensabgabe nur dann zur Aufhebung der Wahl führe, wenn es als möglich erscheine, dass die gerügten Unregelmässigkeiten einen Einfluss auf den Ausgang der Wahl gehabt haben könnten. Das sei hier nicht der Fall, da die Wahl für den Gemeinderat so oder so korrekt abgewickelt worden sei. Felix Feurer sei dabei als Überzähliger aus der Wahl gefallen und seine Kandidatur für das Präsidium damit obsolet geworden.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer beanstandet nicht grundsätzlich, dass die Zivilgemeinden Rudolfingen, Trüllikon und Wildensbuch eine im Gesetz nicht vorgesehene Wählerversammlung abgehalten haben, um die Erneuerungswahlen für die Behörden der politischen Gemeinde Trüllikon vorzubereiten. Es ist somit nicht darüber zu befinden, ob solche Wählergemeinden unter dem Gesichtspunkt der Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 BV allgemein zulässig und wozu sie befugt sind. Zu beurteilen ist einzig die Rüge des Beschwerdeführers, welcher bestreitet, dass die politische Gemeinde Trüllikon berechtigt war, die von der Wählergemeinde getroffene Kandidatenauswahl auf ihrer Homepage und in der "Trülliker-Ziitig" als Wahlempfehlung an die Stimmberechtigten zu veröffentlichen.
4.2 Die Voraussetzungen, unter denen das Bundesgericht einer Behörde das Eingreifen in einen Wahlkampf ausnahmsweise zugesteht (oben E. 2.1), sind offenkundig nicht erfüllt. Der Gemeinderat der politischen Gemeinde Trüllikon war nicht befugt, mit der Veröffentlichung einer an die Stimmberechtigten gerichteten Wahlempfehlung in den Wahlkampf einzugreifen, die den an der Wählerversammlung unter 30 % Stimmenanteil gebliebenen Kandidaten für das Gemeindepräsidium nicht erwähnte. Das von der Wählergemeinde verfolgte, legitime Ziel, die Kandidaten bekannt zu machen, hätte der Gemeinderat der politischen Gemeinde durch eine "wettbewerbsneutrale" Veröffentlichung aller Kandidaten in einem geeigneten Publikationsorgan - z.B. der "Trülliker-Ziitig" - unterstützen dürfen. Die Rüge, er habe mit der Veröffentlichung einer Wahlempfehlung für das Präsidium, mit welcher nur einer von zwei Kandidaten vorgeschlagen wurde, unzulässig in den Wahlkampf eingegriffen, ist begründet.
4.3 Dies führt indessen nur dann zur Aufhebung der angefochtenen Wahl, wenn die zu Recht beanstandete Unregelmässigkeit schwer wiegt und einen Einfluss auf den Ausgang gehabt haben könnte (oben E. 2.2).

Bei der Gemeinderatswahl, für welche der Gemeinderat eine Wahlempfehlung für alle Kandidaten publiziert und damit seine Verpflichtung zu strikter Neutralität nicht verletzt hatte, erreichte Felix Feurer das schlechteste Resultat und schied als Überzähliger aus der Wahl. Mit dem Verlust dieser aufgrund einer korrekten Wahlempfehlung erfolgten Gemeinderatswahl verlor Felix Feurer gleichzeitig die Wahlvoraussetzung für das Amt des Gemeindepräsidenten. Damit wurde sein Abschneiden als Präsidentschaftskandidat für ihn bedeutungslos, da er für dieses Amt ohnehin nicht mehr in Frage kam. Es nützte ihm daher nichts, dass er in dieser Wahl seinen im Gegensatz zu ihm von der Wählergemeinde zur Wahl empfohlenen Gegenkandidaten Rolf Schenk schlug; dies zeigt aber immerhin, dass die Publikation der Empfehlung der drei Zivilgemeinden, Schenk zum Präsidenten der politischen Gemeinde Trüllikon zu wählen, den Ausgang dieser Abstimmung nicht entscheidend beeinflusste. Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, die beanstandete Veröffentlichung der umstrittenen Wahlempfehlung habe auch seine Wahlchancen als Gemeinderat beeinträchtigt; dies fällt indessen nicht ernsthaft in Betracht, zumal in der "Trülliker-Ziitig" seine Kandidatur für das Gemeindepräsidium zumindest durch die Redaktion nachgeschoben wurde, weshalb die Unregelmässigkeit auch nicht schwer wiegt.
5.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Praxisgemäss werden bei einer Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten erhoben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Trüllikon und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. April 2003
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: