Immigration detention upheld despite acceleration complaintKI-generiert

{T 0/2}
2A.149/2002/bie

Urteil vom 10. April 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Fux.

O.________, 8058 Zürich, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Raess,
Ilgenstrasse 22, Am Römerhof, Postfach 218, 8030 Zürich,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich, Berninastrasse 45, 8090 Zürich,
Bezirksgericht Zürich, Haftrichter, Wengistrasse 28,
Postfach, 8026 Zürich.

Haftentlassung gemäss Art. 13c ANAG

(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich, Haftrichter, vom 21. März 2002)

Sachverhalt:
A.
O.________, geb. 1974, befindet sich seit dem 19. Oktober 2001 in Ausschaffungshaft. Die Haft war vom Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich am 20. Oktober 2001 erstmals geprüft und bis zum 18. Januar 2002 genehmigt worden. Mit Verfügung vom 15. Januar 2002 wurde eine Verlängerung der Ausschaffungshaft bis zum 17. April 2002 bewilligt. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesgericht mit Urteil vom 18. Februar 2002 abgewiesen (Verfahren 2A.71/2002).
B.
Am 15. März 2002 stellte O.________ ein Haftentlassungsgesuch. Er machte geltend, das Beschleunigungsgebot sei verletzt, weil die Behörden die vom Bundesgericht im Urteil vom 18. Februar 2002 geforderten Abklärungen nicht vorgenommen hätten. Der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich wies das Gesuch mit Verfügung vom 21. März 2002 ab.
C.
O.________ hat am 26. März 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der Entscheid des Haftrichters vom 21. März 2002 sei aufzuheben und er sei unverzüglich aus der Ausschaffungshaft zu entlassen. Er rügt eine Verletzung des Beschleunigungsgebots.

Das Migrationsamt des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Der Haftrichter hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Vom Bundesamt für Ausländerfragen ist innert angesetzter Frist keine Stellungnahme eingegangen, und auch der Beschwerdeführer hat sich nicht mehr geäussert.
O.________ hat um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ersucht.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Bei der Beurteilung eines Haftentlassungsgesuchs hat der Haftrichter grundsätzlich die Zulässigkeit der Haft erneut umfassend zu prüfen und darf sich nicht auf einzelne spezifische Fragen (Beschleunigungsgebot, Durchführbarkeit usw.) beschränken; er kann dabei jedoch auf die Begründung im Haftgenehmigungsentscheid Bezug nehmen (vgl. BGE 122 I 275 E. 3b S. 277, mit Hinweis). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Haftrichter im vorliegenden Fall für die Haftgründe im Einzelnen auf die entsprechende Begründung im Entscheid vom 20. Oktober 2001 abgestellt und seine Prüfung auf die Einhaltung des Beschleunigungsgebots konzentriert hat. Im Urteil vom 18. Februar 2002 hat das Bundesgericht erkannt, dass insbesondere ein gültiger Wegweisungsentscheid vorliegt und der Haftgrund der Untertauchensgefahr gegeben ist. Auch auf diese Ausführungen durfte der Haftrichter Bezug nehmen, zumal sich an den Haftvoraussetzungen in der Zwischenzeit offensichtlich nichts geändert und der Beschwerdeführer ausschliesslich eine Verletzung des Beschleunigungsgebots geltend gemacht hatte. Auch im vorliegenden Verfahren ist nur die Frage streitig, ob das Beschleunigungsgebot eingehalten ist.
2.
Die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren sind umgehend zu treffen (Art. 13b Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20; in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht). Das Bundesgericht hat aus dieser Gesetzesbestimmung das sog. Beschleunigungsgebot abgeleitet und dieses in seiner Rechtsprechung konkretisiert (ausführlich: BGE 124 II 49). Die Vollzugsbehörden müssen versuchen, die Identität des Ausländers festzustellen und die für seine Ausschaffung erforderlichen Papiere - auch ohne seine Mitwirkung - zu beschaffen. Sie müssen grundsätzlich alle ihnen zur Verfügung stehenden Massnahmen ergreifen, doch sind sie gestützt auf das Beschleunigungsgebot nicht gehalten, in jedem Fall schematisch bestimmte Handlungen vorzunehmen. Geboten sind bloss solche Vorkehrungen, die unter den konkreten Umständen die Ausschaffungsbemühungen zu beschleunigen vermögen. In diesem Sinn besitzen die mit dem Vollzug der Wegweisung betrauten Behörden einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der Wahl des Vorgehens (Urteil des Bundesgerichts 2A.489/1999 vom 7. Oktober 1999, E. 2).

Ob das Beschleunigungsgebot verletzt ist, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist namentlich auch das widersprüchliche Verhalten des Betroffenen selber sowie das Verhalten ausländischer Behörden zu berücksichtigen (BGE 124 II 49 E. 3a S. 50 f., mit Hinweisen).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Bundesgericht habe im Urteil vom 18. Februar 2002 die "Tätigkeit der Behörden" lediglich bis zum 15.Januar 2002 überprüft. Es habe erkannt, das Beschleunigungsgebot sei bis dahin zwar noch eingehalten, gleichwohl seien aber die entsprechenden Abklärungen umgehend nachzuholen. Dem seien die Behörden bis zur Einreichung des Haftentlassungsgesuchs am 15. März 2002 nicht nachgekommen.
3.2 Für die Prüfung, ob das Beschleunigungsgebot eingehalten ist, kann nicht einzig auf den Zeitraum seit Erlass des Urteils vom 18. Februar 2002 oder auf die dortigen Ausführungen abgestellt werden. Vielmehr müssen alle relevanten Umstände des Einzelfalls im Gesamtzusammenhang berücksichtigt werden, ausser den von den Vollzugsbehörden angeordneten Massnahmen also etwa auch das Verhalten der betreffenden ausländischen Instanzen und des Beschwerdeführers selber. Das Beschleunigungsgebot ist nicht zwingend schon deshalb verletzt, weil bestimmte, vom Bundesgericht angeregte Identitätsabklärungen in der Zwischenzeit nicht vorgenommen worden sind.
3.3 Der Beschwerdeführer behauptet, er heisse C.________ und stamme aus Sierra Leone. Eingereist ist er am 13. Oktober 2001 jedoch mit einem nigerianischen Pass (Nr. X 1234567), lautend auf O.________. Das Bundesgericht führte im Urteil vom 18. Februar 2002 aus, es erstaune, dass weder bei den nigerianischen noch bei den sierraleonischen Behörden Abklärungen darüber getroffen worden seien, ob der Beschwerdeführer in einem dieser Länder registriert sei; die entsprechenden Abklärungen seien umgehend nachzuholen. Dies lag nahe und erschien zweckmässig, nachdem nur die beiden erwähnten Nationalitäten in Frage kamen. Dieser Aufforderung sind die Behörden zwar unbestrittenermassen nicht nachgekommen, doch lässt sich den Akten die Erklärung für die Unterlassung entnehmen: In seiner Vernehmlassung vom 19. März 2002 im vorinstanzlichen Verfahren bringt das Migrationsamt vor, nach seinen Feststellungen seien behördliche Anfragen bei der sierraleonischen Botschaft nicht effizient bearbeitet worden und unbeantwortet geblieben, wenn nicht gleichzeitig heimatliche Dokumente hätten beigegeben werden können. In einem (Telefax-)Schreiben vom 28. März 2002 an das Migrationsamt des Kantons Zürich nimmt ferner das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, Abteilung Vollzugsunterstützung, zur vorliegenden Beschwerde Stellung. Daraus ist ersichtlich, dass einerseits Abklärungen bei der nigerianischen Botschaft vorderhand nicht möglich sind, und dass anderseits Länder wie Sierra Leone und Nigeria keine Meldepflicht kennen und daher auch keine Register führen. Wenn die Behörden unter diesen Umständen die Aufforderung des Bundesgerichts aufgrund ihrer einschlägigen Erfahrungen und besseren Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse nicht befolgt haben, so ist dies verständlich und jedenfalls noch keine Verletzung des Beschleunigungsgebots.
3.4 Anstelle weiterer Identitätsabklärungen ersuchte das Migrationsamt am 20. Februar 2002 das Bundesamt für Flüchtlinge, einen Sonderflug nach Nigeria zu organisieren. Der Haftrichter würdigte dies zu Recht als taugliche Vorkehr zum Vollzug der Wegweisung. Immerhin verfügt der Beschwerdeführer über einen äusserlich als korrekt erscheinenden nigerianischen Pass, mit dem er nicht nur aus Lagos hatte ausreisen und in die Schweiz einreisen, sondern mit dem er sich angeblich auch verschiedene Visa (China, Belgien, Schweiz) hatte beschaffen können. Die Behörden hatten deshalb Grund zur Annahme, dass der Pass wahrscheinlich auch von den nigerianischen Einreisebehörden anerkannt würde. Der Ausschaffungsversuch vom 25. Januar 2002 mit einem Linienflug war denn auch nicht an mangelhaften Reisepapieren gescheitert, sondern erwiesenermassen am renitenten Verhalten des Beschwerdeführers. Dessen Kritik, die Organisation des Sonderflugs gehe "äusserst schleppend" vonstatten, weil die Anfrage beim Bundesamt erst rund einen Monat nach dem gescheiterten Ausschaffungsversuch erfolgt sei, grenzt an Mutwilligkeit. Im Übrigen ist es gerichtsnotorisch, dass ein Sonderflug aufwendige und zeitintensive Vorbereitungen erfordert (verwiesen sei auf das entsprechende Unterstützungsgesuch vom 7. März 2002 an die schweizerische Botschaft in Nigeria/Aussenstelle Lagos. Unter dem Aspekt des Beschleunigungsgebots ist die Organisation des Sonderflugs in zeitlicher Hinsicht unter den gegebenen Umständen nicht zu beanstanden.
3.5 Der Beschwerdeführer wendet ein, die Bemühungen um einen Sonderflug seien zum Vornherein nicht geeignet gewesen, dem Beschleunigungsgebot nachzukommen. Der Vollzug einer Ausschaffung und deren Organisation könne erst zur Diskussion stehen, wenn die Identität des Ausländers restlos geklärt sei und er über gültige Reisepapiere verfüge; beides sei vorliegend nicht der Fall. Der Einwand dringt nicht durch: Die Vollzugsbehörden gingen von Anfang an - und gehen nach wie vor - davon aus, dass der Beschwerdeführer einen gültigen nigerianischen Pass besitzt, mit dem darin ausgewiesenen O.________ identisch ist und nach Nigeria ausgeschafft werden kann. Da die Ergebnisse der unternommenen Abklärungen (Befund des Urkundenlabors, Auskünfte der schweizerischen Botschaft in Nigeria/Aussenstelle Lagos, Personenbefragungen) sie in ihrer Annahme bestätigten, trafen die Behörden konsequenterweise konkrete Vorkehren zur Ausschaffung des Beschwerdeführers mit Hilfe des nigerianischen Passes; zu zusätzlichen Identitätsabklärungen bestand aus ihrer Sicht kein Anlass, zumal auf der einen Seite eine Ausschaffung weiterhin möglich schien, auf der andern Seite allfällige Anfragen bei den nigerianischen und sierraleonischen Behörden erfahrungsgemäss unbeantwortet geblieben wären. Dass für das Migrationsamt die Identität des Beschwerdeführers nicht feststehe und deshalb weitere Abklärungen unumgänglich seien, wie dieser behauptet, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Auch die Schreiben, auf die er sich beruft, belegen im Gegenteil, dass die Behörden über die Identität des Beschwerdeführers keine Zweifel haben (verwiesen sei auf das Telefaxschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Abteilung Vollzugsunterstützung, vom 18. März 2002 an das Migrationsamt).
3.6 Auf Vorschlag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Abteilung Vollzugsunterstützung, ordnete das Migrationsamt am 19. März 2002 einen Fingerabdruckvergleich an. Der Haftrichter anerkannte dies als zusätzliche Vorkehr, "um auch den letzten Zweifel aus dem Weg zu räumen". Der Beschwerdeführer bemängelt, diese Massnahme zur Identitätsabklärung sei nicht nur verspätet, sondern auch unzweckmässig. Es trifft zwar zu, dass mit einem Fingerabdruckvergleich nicht bewiesen werden kann, ob der Beschwerdeführer mit der im Pass ausgewiesenen Person identisch ist. Immerhin liesse sich damit gegebenenfalls beweisen, dass er - entgegen seiner Behauptung - persönlich bei der schweizerischen Botschaft in Nigeria/Aussenstelle Lagos vorgesprochen hat, um das (Transit-)Visum zu erhalten.
3.7 Der Beschwerdeführer behauptet, aus Sierra Leone zu stammen. Er hat aber im Verlauf des bisherigen Verfahrens nichts dazu beigetragen, seine angebliche Herkunft zu beweisen. Die fehlende Mitwirkung des Ausländers entbindet die Behörden zwar nicht von ihrer Pflicht, alle notwendigen Vorkehren zum Wegweisungsvollzug umgehend zu treffen (vgl. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 I 267 ff., insbesondere S. 331); widersprüchliches und renitentes Verhalten, wie es der Beschwerdeführer an den Tag legt, kann aber vorliegend berücksichtigt werden (vgl. oben E. 2). Widersprüchliche und unglaubwürdige Aussagen finden sich in grosser Zahl in den Akten, so in seinen Aussagen zu seiner persönlichen, familiären und beruflichen Situation sowie zur Beschaffung von Reisepass und Visa. Widersprüchlich verhält sich der Beschwerdeführer aber auch, wenn er darauf beharrt, nicht der im Pass ausgewiesene O.________ zu sein, gleichzeitig aber die Wegweisungsverfügung vom 19. Oktober 2001 mit dem Hinweis auf die Gültigkeit der auf ihn ausgestellten Papiere (Pass und Transitvisum) als nichtig anficht (vgl. Eingabe vom 7. Februar 2002 an das Migrationsamt des Kantons Zürich). Ins Gewicht fällt ferner, dass der Beschwerdeführer seine Ausschaffung am 25. Januar 2002 durch renitentes Verhalten vereitelt hat. Für allfällige weitere Identitätsabklärungen, wie namentlich eine Vorführung beim Vertreter der sierraleonischen Behörden in Genf, sind wie erwähnt zunächst gewisse persönliche Dokumente erforderlich. Der Beschwerdeführer hat es in der Hand, sich diese zu beschaffen und damit von sich aus das Verfahren zu beschleunigen, stehen ihm doch im Flughafengefängnis Zürich-Kloten die nötigen Mittel zur Verfügung (vgl. Vernehmlassung des Migrationsamts vom 19. März 2002 an den Haftrichter).
3.8 Zusammenfassend führt die Würdigung der konkreten Umstände zu folgendem Ergebnis: Die Vollzugsbehörden haben seit dem Urteil des Bundesgerichts vom 18. Februar 2002 bis zum jetzigen Zeitpunkt keine Abklärungen hinsichtlich der Identität des Beschwerdeführers getroffen (mit Ausnahme eines Fingerabdruckvergleichs). Dadurch haben sie das Beschleunigungsgebot indessen nicht verletzt, da das ihnen bekannte Verhalten der nigerianischen und sierraleonischen Behörden die vom Bundesgericht angeregten Anfragen nicht als sinnvoll erscheinen liess. Es lag im Beurteilungsspielraum der Vollzugsbehörden, sich stattdessen um einen Sonderflug zu bemühen, nachdem ein gültiger Reisepass vorliegt und ein erster Ausschaffungsversuch nur am Widerstand des Beschwerdeführers gescheitert war. Die entsprechenden Vorkehren wurden am 14. bzw. 20. Februar (verwaltungsinterne Vorbereitung bzw. Gesuch an das Bundesamt für Flüchtlinge) sowie am 7. März 2002 (Anfrage an die schweizerische Botschaft in Nigeria/Aussenstelle Lagos), und damit noch innert annehmbarer Frist getroffen. Der am 19. März 2002 angeordnete Fingerabdruckvergleich ist mit Bezug auf gewisse widersprüchliche Behauptungen des Beschwerdeführers im oben dargelegten Sinn beweistauglich. Dass die Behörden erst nach Vorliegen des Resultats dieser Massnahme und "wenn unbedingt erforderlich" eine Vorführung beim Vertreter von Sierra Leone in Genf ins Auge fassen, ist aufgrund der erwähnten praktischen Schwierigkeiten nicht zu beanstanden (vgl. Telefaxschreiben des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Abteilung Vollzugsunterstützung, vom 18. März 2002 an das Migrationsamt).

Der Haftrichter hat somit zu Recht erkannt, dass die Vollzugsbehörden dem Beschleunigungsgebot gemäss Art. 13b Abs. 3 ANAG bis heute nachgekommen sind.
4.
Soweit die vom Haftrichter angeblich verfügte Sperrfrist von zwei Monaten gerügt und eine Korrektur des angefochtenen Entscheids in diesem Punkt verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten: Der Haftrichter hat keine Sperrfrist verfügt, sondern im Dispositiv seines Entscheids (Ziff. 4) lediglich die im Gesetz selber vorgesehene Regelung wiedergegeben, wonach ein erneutes Gesuch um Haftentlassung bei der Ausschaffungshaft nach zwei Monaten gestellt werden kann (vgl. Art. 13c Abs. 4 ANAG). Im Übrigen wäre die Rüge insofern gegenstandslos, als die Ausschaffungshaft am 17. April 2002 endet und bei einer allfälligen Verlängerung vom Haftrichter ohnehin erneut umfassend zu prüfen wäre.
5.
5.1 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.2 Die Gerichtskosten werden in der Regel der vor Bundesgericht unterliegenden Partei auferlegt (Art. 156 Abs. 1 OG). Da die Beschwerde aber nicht als von vornherein aussichtslos gelten kann und der Beschwerdeführer bedürftig ist, wird das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung gutgeheissen (vgl. Art. 152 Abs. 1 und 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird gutgeheissen.
2.1 Es werden keine Kosten erhoben.
2.2 Rechtsanwalt Dr. Markus Raess wird als amtlicher Vertreter des Beschwerdeführers bestellt, und es wird ihm für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse ein Honorar von Fr. 1'500.-- ausgerichtet.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Migrationsamt des Kantons Zürich, und dem Bezirksgericht Zürich, Haftrichter, sowie dem Bundesamt für Ausländerfragen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. April 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: