[AZA 0]
2A.472/1999/bol
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Müller, Ersatzrichterin Geigy-Werthemann und Gerichtsschreiberin Blaser.
In Sachen
S.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Peter, Ettiswilerstrasse 12, Postfach 3233, Willisau,
gegen
SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, Fluhmattstrasse 1, Postfach 4358, Luzern,
Eidgenössische Rekurskommission für die Unfallversicherung,
betreffend
Sicherheit von technischen Einrichtungen
und Geräten/Verkaufsverbot, hat sich ergeben:
A.- S.________ vertreibt über seine in A.________ ansässige, mechanische Werkstätte die in drei Ausführungen hergestellte, für den Einmannbetrieb konzipierte Holzspaltmaschine "X.________". Anlässlich einer Betriebsbesichtigung am 29. September 1995 beanstandete die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) die Zweihandsteuerung der Maschine, da sie durch das Bedienungspersonal überbrückt werden könne, sowie das Fehlen einer Betriebs- und Wartungsanleitung. Sie setzte S.________ zur Behebung dieser Sicherheitsmängel bzw. zur Stellungnahme mehrmals eine Frist an, welche dieser jeweils unbenützt verstreichen liess. Am 28. November 1996 verfügte die SUVA schliesslich androhungsgemäss eine Frist zur Behebung der Mängel sowie zur Vollzugsmeldung bis zum 31. Januar 1997 und drohte für den Unterlassungsfall Sanktionen an. Einem Fristverlängerungsgesuch bis zum 1. August 1997 wurde am 7. April bzw. am 21. Mai 1997 insofern entsprochen, als S.________ innert zwanzig Tagen (schriftlich) bestätigen sollte, die geforderten sicherheitstechnischen Massnahmen innert der verlängerten Frist zu erfüllen, andernfalls werde ein Sicherheitsnachweis verlangt sowie ein Verkaufsverbot verfügt. Mangels fristgerechter Bestätigung bzw. aufgrund deren telefonischer Verweigerung verfügte die SUVA am 3. Juli 1997 ein sofortiges Verkaufsverbot bis die Mängel behoben und der Vollzug gemeldet seien. Die Eidgenössische Rekurskommission für die Unfallversicherung schützte diesen Entscheid am 12. August 1999.
B.- Hiergegen hat S.________ am 14. September 1999 beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.
Die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) schliesst auf Abweisung der Beschwerde; die Eidgenössische Rekurskommission für die Unfallversicherung hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
C.- Das Eidgenössische Versicherungsgericht überwies die bei ihm innert offener Frist eingegangene Beschwerde am 14. September 1999 zuständigkeitshalber an das Schweizerische Bundesgericht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Gegen Entscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für die Unfallversicherung betreffend die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 12 des Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten [STEG; SR 819. 1] sowie Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG und Art. 98 lit. e OG). Entscheide unterer Instanzen können hingegen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht mitangefochten werden. Insoweit kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Nicht zu berücksichtigen sind überdies die vom Beschwerdeführer nachträglich und damit verspätet am 1. Dezember 1999 eingereichten, die Beschwerdeschrift ergänzenden Belege (vgl. Art. 106 OG).
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG, Art. 104 lit. c OG e contrario). Da mit der Eidgenössischen Rekurskommission für die Unfallversicherung eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat, ist deren Sachverhaltsfeststellung für das Bundesgericht verbindlich, soweit der Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen ermittelt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG). Die Anwendung des Bundesrechts überprüft das Bundesgericht von Amtes wegen; an die Begründung der Parteibegehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG).
2.- a) Angesichts der weltwirtschaftlichen und europapolitischen Liberalisierungs- und Integrationsentwicklungen war nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung zum Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) unbestritten, dass der mit Blick auf die Teilnahme der Schweiz am europäischen Binnenmarkt eingeleitete Prozess des institutionellen, gesellschaftspolitischen und wirtschaftlichen Strukturwandels fortgeführt und insbesondere die schweizerische Rechtsordnung soweit erforderlich an das europäische Rechtssystem angepasst werden sollte. Ein Teil der so genannten Eurolex-Vorlagen (vgl. BBl 1993 I 805 ff./831 ff.) wurde daher weiterverfolgt, so etwa zwecks Beseitigung technischer Handelshemmnisse die Anpassung technischer Vorschriften, welche das Inverkehrbringen von Industrieerzeugnissen festlegen (Produkte(sicherheits)standard, Konformitätsbewertungsverfahren; vgl. BBl 1992 IV 161 ff./176). Namentlich unter industriepolitischen Gesichtspunkten erwiesen sich angesichts der stark auf die Ausfuhr von Waren orientierten, schweizerischen Maschinenindustrie die im Eurolexverfahren vorgelegten Anpassungen des Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG) an das Recht der Europäischen Gemeinschaft (EG) als notwendig, zumal der Wechsel von einem Regelungssystem mit rein repressivem Charakter (Marktüberwachung) zu einem gemischten, präventiven und repressiven (Konformitäts- und Marktkontrolle) in der Praxis bereits weitgehend umgesetzt war. Die Rechtsharmonisierung sollte dabei wo immer möglich auf Verordnungsstufe durch direkten Verweis auf die massgebenden EG-Richtlinien erfolgen (vgl. Verordnung vom 12. Juni 1995 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten [STEV; SR 819. 11]; vgl. für Maschinen: Richtlinie Nr. 89/392 des Rates vom 14. Juni 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Maschinen [EG-Maschinenrichtlinie] geändert durch die Richtlinien Nr. 91/368 vom 20. Juni 1991, Nr. 93/44 vom 14. Juni 1993 und Nr. 93/68 vom 22. Juli 1993, heute allerdings gesamthaft kodifiziert in der Richtlinie Nr. 98/37/EG vom 22. Juni 1998 in ABl L 207/1 vom 23. Juli 1998; BBl 1992 IV 176; BBl 1992 V 532 ff.; BBl 1993 I 843).
Am 1. Juli 1995 trat die nunmehr europarechtskonforme Sicherheitsregelung für technische Einrichtungen und Geräte in Kraft, wobei allerdings technische Produkte, welche bloss die Anforderungen des bisherigen Rechts erfüllten nach der Übergangsregelung noch bis zum 31. Dezember 1996 in Verkehr gebracht werden durften (vgl. Art. 18 Abs. 1 STEV). Seit Ablauf der Übergangsfrist gilt nunmehr für sämtliche unter die Regelung fallenden technischen Produkte, welche in der Schweiz angepriesen oder in Verkehr gebracht werden, allgemein der europäische Sicherheits- und Gesundheitsstandard (vgl. Art. 1 STEG in Verbindung mit Art. 1 und 18 STEV).
b) Die SUVA stützte die zu Lasten des Beschwerdeführers ergangenen Verfügungen vom 28. November 1996 sowie vom 3. Juli 1997 betreffend die Mängelbehebung an der Holzspaltmaschine "X.________", die Vollzugsmeldung und das Verkaufsverbot auf das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten, sowie auf die zugehörige Ausführungsverordnung und, entsprechend den ausdrücklichen, bundesrechtlichen Verweisen, auf die EG-Maschinenrichtlinie, insbesondere Anhang I (vgl. Art. 2 und 3 STEV). Daneben bezog sie sich auf die europäisch harmonisierten, technischen Normen des Europäischen Normungsausschusses (CEN) nach EN 574 (Sicherheit von Maschinen - Zweihandschaltungen - Funktionelle Aspekte - Gestaltungsleitsätze) sowie EN 292 (Sicherheit von Maschinen - Grundbegriffe, allgemeine Gestaltungsleitsätze), welche das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco; vormals: Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit [BWA] bzw. Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA] sowie Bundesamt für Aussenwirtschaft [BAWI]) auch für die Schweiz als geeignet bezeichnet hat, um die grundlegenden Gesundheits- und Sicherheitsanforderungen technischer Produkte nach Art. 4 STEG in Verbindung mit Art. 3 STEV zu konkretisieren (Art. 4a Abs. 1 und 2 STEG; vgl. BBl 1998 IV 5190 f.; 1997 III 1439/1441; 1996 II 390; 1995 III 594); die technischen Standards nach EN 292 und 574 galten beide am 1. Juli 1997 auch für die Schweiz. Die SUVA hat die Lösungsansätze nach EN 574 sowie EN 292 im Übrigen lediglich als mögliche Varianten zur Behebung der im Lichte der EG-Maschinenrichtlinie beanstandeten Mängel angeführt, darüber hinaus aber auch jede andere Lösung als zulässig bezeichnet, die das Schutzziel gemäss für die Schweiz anwendbarem, europäischem Sekundärrecht ebenfalls erfülle. Davon, dass die SUVA auf für die Schweiz nicht anwendbare, europäische Normen abgestellt habe, kann demnach entgegen des Vorwurfs des Beschwerdeführers, nicht die Rede sein.
3.- Die Holzspaltmaschine "X.________" des Beschwerdeführers ist eine in drei Ausführungen hergestellte Spaltmaschine mit hydraulischer Hebebühne, welche, wie der Beschwerdeführer ausführt, von einer Person bedient wird. Das zu spaltende Holzstück werde auf der Maschine mittels Gertel in die richtige Lage gebracht und anschliessend der Spaltkeil über das einhändig bedienbare Steuergerät (Zweihandsteuerung) positioniert. So sei es möglich, soweit nötig, die Lage des Holzes mit der freien Hand noch zu korrigieren.
Gerade dies hat die SUVA indessen mangels Einhaltung der massgeblichen Schutzziele (vgl. Art. 3 STEV in Verbindung mit Anhang I der EG-Maschinenrichtlinie) beanstandet und den Beschwerdeführer aufgefordert, die mechanische Zweihandsteuerung des Gerätes unter Beibehaltung der Einmann-Bedienung so zu gestalten, dass sie nicht mehr mit einem Stellteil überbrückt werden könne, etwa durch den Einbau einer hydraulischen Zweihandsteuerung. Bei einer funktionsfähigen Werkstückauflage erübrige sich ausserdem, dass das Bedienungspersonal die Positionierung des Holzstücks während des Spaltvorgangs korrigieren müsse. Für das Gerät sei überdies eine mit den grundlegenden Sicherheitsanforderungen übereinstimmende Betriebs- und Wartungsanleitung zu erstellen.
4.- a) Technische Einrichtungen und Geräte dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie bei ihrer bestimmungsgemässen und sorgfältigen Verwendung Leben und Gesundheit der Benützer und Dritter nicht gefährden. Maschinen im Besonderen müssen den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen nach Anhang I der EG-Maschinenrichtlinie entsprechen, oder, wenn im Einzelnen keine solchen Anforderungen festgelegt worden sind, nach den anerkannten Regeln der Technik hergestellt worden sein (Art. 3 STEG in Verbindung mit Art. 4 STEG und Art. 3 Abs. 1 STEV; vgl. auch Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 der EG-Maschinenrichtlinie). Die Vollzugsorgane können im nachträglichen Kontrollverfahren anordnen, dass technische Einrichtungen und Geräte, die diesem Sicherheits- und Gesundheitsstandard nicht genügen, nicht mehr in Verkehr gebracht werden (vgl. Art. 11 STEG in Verbindung mit Art. 12 STEV).
Anhang I der Maschinenrichtlinie (im Folgenden: Anhang I) legt die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen bei der Konzipierung und beim Bau von Maschinen und Sicherheitsbauteilen verbindlich fest, wobei allerdings die daran geknüpften Verpflichtungen nur insoweit Anwendung finden, als von einer Maschine bei bestimmungsgemässem Gebrauch eine entsprechende Gefahr ausgeht (vgl. Vorbemerkungen zum Anhang I Ziff. 1 und 2). Nach diesen europarechtlich harmonisierten Sicherheitsstandards sind Steuerungen so zu konzipieren und zu bauen, dass sie sicher und zuverlässig funktionieren und somit keine gefährlichen Situationen entstehen (Anhang I Ziff. 1.2.1). Die gewählte Steuerungsart muss allen andern Steuerfunktionen ausser der für die Notbefehlseinrichtung übergeordnet sein (Anhang I Ziff. 1.2.5). Die beweglichen Teile der Maschine müssen so konzipiert, gebaut und angeordnet sein, dass Gefahren vermieden werden oder, falls Gefahren weiterbestehen, mit Schutzeinrichtungen in der Weise versehen sein, dass jedes unfallträchtige Risiko durch Erreichen der Gefahrenstelle ausgeschlossen wird (Anhang I Ziff. 1.3.7). Die Schutzeinrichtungen dürfen insbesondere nicht auf einfache Weise umgangen oder unwirksam gemacht werden können (Anhang I Ziff. 1.4.1). Jede Maschine muss mit einer Betriebsanleitung versehen sein, welche vorab Angaben zur Inbetriebnahme, Handhabung sowie zur Instandhaltung einschliesslich Wartung sowie Beseitigung von Störungen im Arbeitsablauf zu enthalten hat (Anhang I Ziff. 1.7.4).
b) Die Eidgenössische Rekurskommission hat unter Berücksichtigung der Beurteilungen der SUVA sowie der vom Beschwerdeführer beauftragten NSBIV AG (Zertifizierungsstelle SIBE Schweiz) in für das Bundesgericht verbindlicher Weise festgestellt (Art. 105 Abs. 2 OG), dass die Holzspaltmaschine "X.________" die Gefahr von Hand- bzw. Fussverletzungen birgt, soweit die das Steuergerät einhändig bedienende Person reflexartig und unkontrolliert die Position des Holzes auf der Werkstückauflage zu korrigieren versuche. Die Stellteile seien nahe der Gefahrenzone angebraucht und daher leicht mit Händen oder Füssen zu erreichen.
Angesichts dieses unfallträchtigen Gefährdungspotentials unterliegt die Spaltmaschine des Beschwerdeführers den im Anhang I der EG-Maschinenrichtlinie festgelegten, grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen. Die danach einzuhaltenden Schutzziele werden indessen mit der vom Beschwerdeführer gewählten, mechanischen Zweihandschaltung nicht erreicht, zumal diese entgegen den in Anhang I Ziff. 1.4.1 statuierten, allgemeinen Anforderungen an Schutzeinrichtungen ohne grossen Aufwand überbrückt und einhändig bedient werden kann. Dies ermöglicht das gleichzeitige, risikobehaftete Neupositionieren eines Holzstücks auf der Werkstückauflage während des Spaltvorgangs. Sinn und Zweck der Zweihandschaltung an der Maschine "X.________" ist aber gerade, dass die Hände und Füsse des Bedienungspersonals während des Spaltvorgangs nicht in den Gefahrenbereich gelangen können. So nennen denn auch die technischen Normen von EN 574, welche die im Anhang I der EG-Maschinenrichtlinie angeführten Schutzziele konkretisieren und, wie bereits festgestellt, vom heutigen Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) auch für die Schweiz übernommen wurden, ausdrücklich als eine der Mindestsicherheitsanforderungen bei Zweihandschaltungen, dass sie nur mit beiden Händen gleichzeitig bedient werden können, jede Hand an einem Stellteil (vgl. EN 574 Ziff. 4 und 5.1). Die SUVA hat demnach zu Recht im nachträglichen Kontrollverfahren beanstandet, dass die Maschine des Beschwerdeführers leicht auch einhändig gesteuert werden kann, und zunächst eine Frist zur Stellungnahme sowie zur Behebung dieses risikoträchtigen Mangels angesetzt (vgl. Art. 11 STEG in Verbindung mit Art. 12 STEV). Nachdem der Beschwerdeführer unter Hinweis auf die offenbar nicht voll funktionsfähige, korrigierende Eingriffe erfordernde Werkstückauflage der Maschine nicht bereit war, die ihm auferlegte, notwendige Verbesserung an der Zweihandschaltung vorzunehmen, ist bundesrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die SUVA am 3. Juli 1997 bis zur Mängelbehebung sowie zur Vollzugsmeldung ein sofortiges Verkaufsverbot verfügte (vgl. Art. 11 STEG). Dies umso weniger, als auch die nach europäischem Standard verlangte Betriebs- und Wartungsanleitung nicht anforderungsgemäss erstellt worden ist (vgl. Anhang I Ziff. 1.7.4 sowie EN 292).
c) Soweit der Beschwerdeführer rügt, das Verkaufsverbot sei noch vor Ablauf der ihm zur Mängelbehebung erstreckten Frist ergangen, irrt er. Wohl hat er um eine Fristerstreckung bis zum 1. August 1997 ersucht. Die SUVA hat ihm diese indessen, wie auch die Vorinstanz ausdrücklich festhält, lediglich insoweit gewährt, als er schriftlich bestätige, die beanstandeten Mängel, innert diesem Zeitraum zu beheben. Dieser Aufforderung ist der Beschwerdeführer unbestrittenermassen nicht nachgekommen. Die SUVA konnte daher ohne weiteres bereits am 3. Juli 1997 das Inverkehrsetzen der Holzspaltmaschine "X.________" stoppen.
5.- Sind die dem Beschwerdeführer gemachten Sicherheitsauflagen sowie das ihm auferlegte, vorläufige Verkaufsverbot bundesrechtlich nicht zu beanstanden, erübrigt sich eine Prüfung unter dem Gesichtswinkel der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 aBV (vgl. Art. 114bis Abs. 3 aBV) und erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000. -- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird den Parteien sowie der Eidgenössischen Rekurskommission für die Unfallversicherung schriftlich mitgeteilt.
_____________
Lausanne, 28. Januar 2000
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: