2C_1013/2016
Urteil vom 21. September 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Aargau, handelnd durch den Regierungsrat, des Kantons Aargau,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Normenkontrollbegehren betreffend Dekret zur Erhöhung des Eigenmietwertes,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 20. September 2016.
Am 24. November 2015 beschloss der Grosse Rat des Kantons Aargau entsprechend dem Antrag des Regierungsrates das Dekret über die Anpassung der Eigenmietwerte per 1. Januar 2016 (SAR 651.140; nachfolgend: Dekret). Die Anpassung sollte für jede Gemeinde gesondert gestützt auf im Anhang festgelegte Zu- und Abschläge in Prozenten zu den bestehenden Eigenmietwerten vorgenommen werden. Das Dekret wurde am 18. Dezember 2015 im kantonalen Amtsblatt publiziert und trat am 1. Januar 2016 in Kraft.
Am 10. März 2016 stellte A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau ein Normenkontrollbegehren mit den Anträgen, das Dekret einer prinzipalen Normenkontrolle zu unterziehen, dieses als rechtswidrig zu erklären und rückwirkend auf den 1. Januar 2016 aufzuheben. Mit Urteil vom 20. September 2016 wies das Verwaltungsgericht das Normenkontrollbegehren ab und auferlegte A.________ Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 5'212.-- (Fr. 5'000.-- Staatsgebühr sowie Fr. 212.-- Kanzleigebühr und Auslagen).
A.________ erhebt am 3. November 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und vorsorglich subsidiäre Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, das angefochtene Urteil "inkl. Kostenauferlegung" aufzuheben und zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung. Der Regierungsrat beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen. A.________ hat am 3. Januar 2017 repliziert.
1.1. Die Beschwerde gegen einen Erlass, der im Kanton nicht angefochten werden kann, ist innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen (Art. 101 BGG). Kennt das kantonale Recht - wie hier - ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Normenkontrollbegehren gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG/AG; SAR 271.200]), ist zunächst dieses zu durchlaufen. Gegen den entsprechenden Entscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen (Art. 83 lit. a BGG, Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG, Art. 90 BGG). Die Rechtsmittelfrist nach Art. 100 Abs. 1 BGG beginnt mit der Eröffnung des letztinstanzlichen kantonalen Normenkontrollentscheids zu laufen (BGE 128 I 155 E. 1.1 S. 158).
1.2. Das Dekret wurde am 18. Dezember 2015 publiziert und trat am 1. Januar 2016 in Kraft. Der Beschwerdeführer reichte das Normenkontrollbegehren am 10. März 2016 bei der Vorinstanz ein. § 70 Abs. 1 VRPG/AG sieht keine Frist für die Einreichung eines Normenkontrollbegehrens vor, so dass die Vorinstanz die Eingabe materiell behandelte. Der Beschwerdeführer, welcher in diesem Verfahren unterlegen war, gelangte gegen das Urteil vom 20. September 2016 (eröffnet am 6. Oktober 2016) am 2. November 2016 an das Bundesgericht. Damit ist die 30-tägige Frist zur Einreichung der Beschwerde beim Bundesgericht nach Art. 100 Abs. 1 BGG eingehalten.
1.3. Indessen weist der Regierungsrat zu Recht auf die bundesgerichtliche Praxis hin, wonach Urteile betreffend kantonale Erlasse oder Erlassbestimmungen, deren Anfechtung auf kantonaler Ebene unbefristet möglich ist, vor Bundesgericht nur angefochten werden können, wenn das kantonale Normenkontrollverfahren innert der "üblichen Rechtsmittelfrist" von 30 Tagen nach Inkrafttreten des beanstandeten Erlasses angehoben worden ist (BGE 137 I 107 E. 1.4.2 und 1.4.4; 128 I 155 E. 1.1 S. 158 f.; 111 Ia 270 E. 2 S. 271 f.). Diese Praxis wird in erster Linie mit der Rechtssicherheit begründet: Die abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesgericht soll nicht mehr stattfinden können, wenn das kantonale Normenkontrollverfahren "erst Monate oder Jahre nach der Publikation des angefochtenen Erlasses" bzw. "viele Monate oder gar Jahre nach Inkrafttreten des Erlasses" eingeleitet worden ist (BGE 137 I 107 E. 1.4.3 mit Hinweisen). Ein kantonaler Erlass muss 30 Tage nach Inkrafttreten bei der kantonalen Rechtsmittelinstanz angefochten werden, wenn ein späterer Rechtsmittelzug an das Bundesgericht erhalten werden soll. Andernfalls hat es mit dem kantonalen Gerichtsurteil sein Bewenden, und der Rechtsuchende wird auf die inzidente Normenkontrolle verwiesen (BGE 137 I 107 E. 1.4.2 und 1.4.4).
1.4. Weil der Beschwerdeführer das Normenkontrollbegehren erst am 10. März 2016 - nach Ablauf der Frist von 30 Tagen nach Inkrafttreten des Dekrets am 1. Januar 2016 - eingereicht hat, ist eine Überprüfung des vorinstanzlichen Urteils (also eine abstrakte Normenkontrolle) durch das Bundesgericht nicht möglich. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann daher nicht eingetreten werden. Dies umfasst auch den kantonalen Entscheid betreffend die Verfahrenskosten.
1.5. Bezugnehmend auf den Antrag des Regierungsrates, auf die Beschwerde wegen Nichteinhaltung der "üblichen Rechtsmittelfrist" im kantonalen Verfahren (vgl. E. 1.2) nicht einzutreten, moniert der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe ihn - einen juristischen Laien - "ins Messer laufen lassen", indem sie in ihrer Rechtsmittelbelehrung keine Vorbehalte angebracht habe. In der Tat konnte der (anwaltlich nicht vertretene) Beschwerdeführer nicht wissen, dass er die Möglichkeit der Beschwerde an das Bundesgericht in der Hauptsache verwirkt hatte. Aus mangelhafter Eröffnung, insbesondere wegen unrichtiger oder unvollständiger Rechtsmittelbelehrung oder wegen Fehlens einer vorgeschriebenen Rechtsmittelbelehrung, dürfen den Parteien keine Nachteile erwachsen (Art. 49 BGG). Ob die Vorinstanz mir Blick auf die in E. 1.3 erwähnte Praxis, gemäss der ein Nichteintretensentscheid absehbar war, ihr Urteil mit der regulären Rechtsmittelbelehrung versehen durfte, kann aber offenbleiben: Jedenfalls hätte der Beschwerdeführer das Rechtsmittel nach Kenntnisnahme der Vernehmlassung des Regierungsrates zurückziehen können. Dem Umstand, dass der Beschwerdeführer hinsichtlich des Normenkontrollbegehrens vergeblich an das Bundesgericht gelangt ist, kann durch den Verzicht auf die Erhebung von Verfahrenskosten Rechnung getragen werden. Gestützt auf Art. 66 Abs. 1 BGG sind dem Beschwerdeführer für den Nichteintretensentscheid keine Gerichtskosten aufzuerlegen.
2.1. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil in der Sache ist nicht zulässig, da Art. 113 BGG die Anfechung kantonaler Erlasse nicht vorsieht (massgeblich für die Frage, ob ein Erlass oder ein Entscheid angefochten wird, ist der materielle Steitgegenstand; dieser ist hier ein Erlass). Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde kann sich diesfalls lediglich gegen Verfassungsverletzungen richten, welche nicht im Erlass selbst begründet sind, sondern sich auf das Verfahren vor der kantonalen Normenkontrollinstanz beziehen (BGE 128 I 155 E. 1.1 S. 159 oben; 111 Ib 270 E. 2 S. 272). Dabei geht es namentlich um Gehörsansprüche, deren Missachtung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt. Unzulässig sind - analog der "Star"-Praxis - Vorbringen, die im Ergebnis wiederum auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids abzielen, wie die Behauptung, die Begründung sei unvollständig oder zu wenig differenziert bzw. die Vorinstanz habe sich nicht oder in willkürlicher Weise mit den Argumenten der Partei auseinandergesetzt und Beweisanträge in offensichtlich unhaltbarer antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt (BGE 137 II 305 E. 2 S. 308).
2.2. Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung der Begründungspflicht als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV geltend macht, wäre die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach dem Gesagten grundsätzlich zulässig. Es ergibt sich aber bereits aus dem Umfang und der Struktur des angefochtenen Urteils, dass die Vorinstanz ihren Entscheid umfassend begründet hat. Eine inhaltliche Überprüfung der Begründung ist wegen der Unzulässigkeit des Rechtsmittels in der Sache nicht statthaft (vgl. E. 2.1). Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist insoweit nicht einzutreten.
3.1. Die Beschwerde gegen den Kostenentscheid kann als subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Sinn von Art. 113 BGG entgegengenommen werden. Gemäss Art. 115 lit. b BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Der Beschwerdeführer erhebt sinngemäss die Willkürrüge, indem er die Höhe der Gerichtsgebühr als "exorbitant" und die Begründung für das materielle Urteil der Vorinstanz als "mangelhafte staatliche Handlung" bezeichnet.
3.2. Das Willkürverbot nach Art. 9 BV ist ein verfassungsmässiges Recht im Sinn von Art. 116 BGG; es verschafft aber nach ständiger Praxis des Bundesgerichts für sich allein keine geschützte Rechtsstellung. Zur Willkürrüge ist eine beschwerdeführende Person somit nur legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen, deren willkürliche Anwendung sie geltend macht, ihr einen Rechtsanspruch einräumen (BGE 137 II 305 E. 2 S. 308; HANSJÖRG SEILER, in: Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Handkommentar, 2. Aufl. 2016, N. 18 zu Art. 115 BGG).
Die Rechtsprechung nimmt bei der Anfechtung der Kostenauflage generell ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinn von Art. 115 lit. b BGG an (BGE 129 II 297 E. 2.2 S. 300; Urteile 2C_901/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.2.1; 5D_205/2011 vom 24. Januar 2012 E. 2.3.2; 2C_700/2008 vom 18. Juni 2009 E. 1.5). Der Beschwerdeführer ist demnach zur Ergreifung der subsidiären Verfassungsbeschwerde legitimiert. Die verfassungsrechtliche Kontrolle bleibt jedoch beschränkt auf den Kosten- und Entschädigungspunkt; sie kann nicht dazu führen, dass indirekt auch der Entscheid in der Sache überprüft wird (BGE 129 II 297 E. 2.2 S. 300).
3.3. Die Höhe der Gerichtskosten ist im kantonalen Recht geregelt. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr verfügt das Gericht über einen grossen Ermessensspielraum. Das Bundesgericht greift bei der Auslegung kantonaler Normen nicht bereits dann ein, wenn sich die Gebühr als unangemessen erweist, sondern nur, wenn das Ermessen über- bzw. unterschritten oder missbraucht und damit Bundesrecht verletzt wird (BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 109; 139 III 334 E. 3.2.5 S. 339 ff.).
3.4. Die Vorinstanz hat ihren Entscheid "aufgrund der Bedeutung des Falls" (vgl. E. I.3 des angefochtenen Urteils) in einer Fünferbesetzung beraten und entschieden. Dadurch werden mehr Ressourcen gebunden als im Normalfall (Dreierbesetzung). Sodann ist die abstrakte Normenkontrolle naturgemäss mit erhöhtem Aufwand verbunden. Schliesslich ist das Steuerrecht eine komplexe Materie, deren Bearbeitung im Regelfall mehr Zeit erfordert als die Bearbeitung anderer verwaltungsrechtlicher Materien. Dies zeigt sich gerade beim angefochtenen Urteil, welches insgesamt 18 Seiten umfasst und eine differenzierte Gliederung aufweist.
Bei dieser Ausgangslage kann eine Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- nicht als willkürlich bezeichnet werden. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen die Auferlegung der Gerichtskosten von insgesamt Fr. 5'212.-- ist abzuweisen.
3.5. Für die Überprüfung des Kostenentscheids sind dem unterliegenden Beschwerdeführer (reduzierte) Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtskosten von Fr. 400.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. September 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner