Cantonal costs cannot be imposed on federal supervisory appealKI-generiert

2C_1041/2020

Urteil vom 15. Juli 2022

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiber Quinto.

Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundesamt für Justiz, Direktionsbereich Öffentliches Recht, Bundesrain 20, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

A.________ AG,
Beschwerdegegnerin,

Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich,
c/o Obergericht des Kantons Zürich, Hirschengraben 13/15, 8001 Zürich.

Gegenstand
Anforderungen an eine Anwaltskörperschaft zur Eintragung in das kantonale Anwaltsregister,

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 14. Oktober 2020 (VB.2020.00288, VB.2020.00289).

Sachverhalt:

A.

Die A.________ AG wurde am 3. Dezember 2019 in das Handelsregister eingetragen und bezweckt die Erbringung von Rechtsdienstleistungen im In- und Ausland durch in der Schweiz registrierte Anwältinnen und Anwälte und andere qualifizierte Berater. Auf Gesuch der Rechtsanwälte B.________ und C.________, welche die A.________ AG als Präsident des Verwaltungsrates respektive als Verwaltungsratsmitglied vertraten, stellte die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte des Kantons Zürich (Aufsichtskommission) mit Beschluss vom 5. März 2020 fest, die Anwaltskörperschaft A.________ AG erfülle die einschlägigen aufsichtsrechtlichen Anforderungen. Eine weitere Ziffer dieses Beschlusses sowie ein zusätzlicher Beschluss gleichen Datums betrafen die Anpassung der Einträge von Rechtsanwalt B.________ und Rechtsanwältin D.________ bzw. die Neueintragung von Rechtsanwalt C.________ im kantonalen Anwaltsregister im Hinblick auf deren Tätigkeit für die genannte Anwaltskörperschaft.

B.

Mit Behördenbeschwerde vom 6. Mai 2020 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. a i.V.m. Art. 111 Abs. 2 BGG beantragte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement EJPD die Aufhebung der beiden vorgenannten Beschlüsse der Aufsichtskommission (vom 5. März 2020). Es machte geltend, Letztere entsprächen nicht den Vorgaben von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA (Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte; SR 935.61) respektive des bundesgerichtlichen Leitentscheids BGE 144 II 147 bezüglich institutioneller Unabhängigkeit. Während des Schriftenwechsels passte die A.________ AG ihre Statuten den genannten Vorgaben an, worauf die Aufsichtskommission mit einem weiteren Beschluss vom 11. Juni 2020 erneut feststellte, die A.________ AGerfülle die aufsichtsrechtlichen Anforderungen, und gleichzeitig die Einträge der betroffenen Rechtsanwälte bzw. Rechtsanwältin im kantonalen Anwaltsregister anpasste.
Mit Verfügung vom 14. Oktober 2020 schrieb das Verwaltungsgericht (Einzelrichterin) das vorgenannte Verfahren als gegenstandslos ab. Die kantonalen Gerichtskosten von Fr. 1'255.-- wurden gemäss Ziff. 3 Dispositiv zu je einem Drittel dem EJPD, "der Beschwerdegegnerschaft 1 - 4" (bestehend aus der A.________ AG, Rechtsanwalt B.________, Rechtsanwältin D.________ und Rechtsanwalt C.________, unter solidarischer Haftung) und der Aufsichtskommission auferlegt.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 14. Dezember 2020 beantragt das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement EJPD (Beschwerdeführer) die Aufhebung der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2020 (Antrag 1). Der Beschwerdeführer sei von allen Gerichtskosten zu befreien und letztere seien der A.________ AG (Beschwerdegegnerin 1) und/oder der Aufsichtskommission (Beschwerdegegnerin 2) aufzuerlegen (Antrag 2).
Die Vorinstanz beantragt vernehmlassungsweise die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Eventualiter sei die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werde, und Ziff. 3 Dispositiv der angefochtenen Verfügung (vgl. Bst. B oben) dahingehend abzuändern, dass die Kosten des kantonalen Verfahrens zur Hälfte der Aufsichtskommission und zur Hälfte der privaten Beschwerdegegnerschaft auferlegt würden. Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer repliziert mit Eingabe vom 9. Februar 2021 und präzisiert seine Anträge dahingehend, dass sich die Beschwerde einzig gegen Ziff. 3 Dispositiv der angefochtenen Verfügung (vgl. Bst. B oben) richte und der zweite Antrag der Beschwerde (vom 14. Dezember 2020) als Präzisierung des ersten Antrags (auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung) zu verstehen sei. Die Beschwerdegegnerin 2 hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.

1.1. Aufgrund der Beschwerdebegründung, in deren Lichte die Anträge auszulegen sind (BGE 136 V 131 E. 1.2), und der Replik ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer neben dem reformatorischen Antrag bezüglich Kostenverteilung einzig die Aufhebung von Ziff. 3 Dispositiv der angefochtenen Verfügung beantragt. Streitgegenstand ist mithin ausschliesslich die vorinstanzliche Gerichtskostenverteilung, nicht mehr dagegen die (abschliessend positiv beantwortete) Frage, ob die A.________ AG bzw. Beschwerdegegnerin 1 und die damit verbundenen Einträge der betroffenen Rechtsanwälte bzw. Rechtsanwältin im kantonalen Anwaltsregister den aufsichtsrechtlichen Anforderungen genügen.

1.2. Der Streitgegenstand betrifft die Kostenverteilung in einem Verfahren gemäss BGFA und damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Bei der angefochtenen Verfügung (vom 14. Oktober 2020) handelt es sich um einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG.

1.3. Der Beschwerdeführer beruft sich bezüglich Beschwerdeberechtigung auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG, wonach (unter anderem) Departemente des Bundes zur Beschwerde berechtigt sind, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann (sog. Behördenbeschwerde), und Art. 111 Abs. 2 BGG. Dass die vorliegende Angelegenheit den Aufgabenbereich des Beschwerdeführers (Behördenbeschwerden bzw. Aufsicht im Bereich BGFA) betrifft, ist unbestritten und zutreffend (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement [OV-EJPD]; SR 172.213.1). Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 100 Abs. 1 BGG), ist auf die vorliegende Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. Behördenbeschwerde einzutreten.

1.4. Der Beschwerdeführer richtet seine Beschwerde (neben der Aufsichtskommission als Beschwerdegegnerin 2) nur gegen die A.________ AG als Beschwerdegegnerin 1, nicht aber gegen Rechtsanwalt B.________, Rechtsanwältin D.________ und Rechtsanwalt C.________, obwohl letztere gemäss Ziff. 3 Dispositiv der angefochtenen Verfügung als weitere Beschwerdegegner (nämlich Beschwerdegegner 2 - 4) aufgeführt waren und ihnen ein Teil der vorinstanzlichen Gerichtskosten auferlegt wurde (vgl. Bst. B oben). Nachdem jedoch die genannten Personen die Kostenverteilung der vorinstanzlichen Verfügung nicht angefochten haben und gemäss Antrag 2 des Beschwerdeführers lediglich die A.________ AG und/oder die Aufsichtskommission (vorliegend Beschwerdegegnerinnen 1 und 2) mit den vorinstanzlichen Gerichtskosten belastet werden sollen, rechtfertigt es sich, auf den Einbezug der vorgenannten Rechtsanwältin beziehungsweise (zwei) Rechtsanwälte als weitere Beschwerdegegner im vorliegenden Verfahren (mangels Rechtsschutzinteresse) zu verzichten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Bei der Prüfung wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen prüft, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 142 I 135 E. 1.5). Der Eingriff in kantonales oder kommunales Recht bildet - soweit vorliegend interessierend - nur insofern einen eigenständigen Beschwerdegrund, als die Verletzung kantonaler verfassungsmässiger Rechte geltend gemacht wird (Art. 95 lit. c BGG). Abgesehen davon kann das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts lediglich daraufhin überprüfen, ob dadurch Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG). In der Praxis steht die Verletzung verfassungsmässiger Rechte, insbesondere des Willkürverbots (Art. 9 BV), im Vordergrund (BGE 142 V 94 E. 1.3; 138 I 162 E. 3.3; 136 I 241 E. 2.5.2). Diesbezüglich und in Bezug auf die Verletzung von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht, d. h. es ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids aufzuzeigen, inwiefern die entsprechenden Rechtsnormen verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1; 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich, wobei eine Sachverhaltsrüge substanziiert vorzubringen ist (BGE 147 I 73 E. 2.2; 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1; 137 I 58 E. 4.1).

3.

3.1. Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung von Art. 66 Abs. 4 BGG sowie von Art. 49 Abs. 2 und Art. 186 Abs. 4 BV. Er macht im Wesentlichen geltend, in Art. 66 Abs. 4 BGG komme der bundesrechtliche Grundsatz zum Ausdruck, wonach Behörden, welche gemeinsam amtliche Aufgaben wahrnehmen würden, sich nicht gegenseitig Kosten auferlegen. Bundesbehörden dürften im Rahmen einer Behördenbeschwerde im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG aufgrund Bundesrecht auch im kantonalen Verfahren keine Gerichtskosten auferlegt werden. Art. 66 Abs. 4 BGG sei bei Behördenbeschwerden des Bundes im kantonalen Verfahren zumindest sinngemäss wenn nicht direkt anzuwenden. Gemäss Art. 111 Abs. 2 BGG werde das kantonale Rechtsmittelsystem bei der Behördenbeschwerde des Bundes für die Zwecke der Bundesaufsicht instrumentalisiert. Dass dem Beschwerdeführer vor kantonaler Instanz Gerichtskosten auferlegt worden seien, verletze auch Sinn und Geist der Bundesaufsicht nach Art. 49 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 186 Abs. 4 BV. Die Behördenbeschwerde des Bundes sei ein Aufsichtsmittel desselben im Rahmen von Art. 49 Abs. 2 BV.

3.2. Die Vorinstanz hat im Wesentlichen erwogen, das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 des Kantons Zürich (VRG ZH; LS 175.2) enthalte keine Vorschrift über die Kostenauflage bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens. Es sei nicht auszuschliessen, dass die A.________ AG ihre Statuten bereits angepasst hätte, wenn sie vom Beschwerdeführer telefonisch oder postalisch auf die Vorbehalte aufmerksam gemacht worden wäre. Letzterem sei es allerdings frei gestanden, Beschwerde zu erheben, wobei er an die 30-tägige Beschwerdefrist gebunden gewesen sei. Da alle Parteien zu einem gewissen Teil das Verfahren erforderlich gemacht bzw. dessen Gegenstandslosigkeit verursacht hätten, erscheine es gerechtfertigt die Gerichtskosten den Beteiligten gestützt auf § 65a Abs. 2 i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG ZH zu je einem Drittel aufzuerlegen (vgl. im Detail Bst. B oben).

3.3. Das Bundesgericht hat jüngst bei derselben Ausgangslage die sich vorliegend stellenden Rechtsfragen mit Urteil 2C_1038/2020 vom 15. März 2022 (zur Publikation vorgesehen) wie folgt entschieden:

3.3.1. Es hat im Wesentlichen erwogen, die Behördenbeschwerde des Bundes im Sinne von Art. 111 Abs. 2 bzw. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG sei Ausfluss von Art. 49 Abs. 2 BV, wonach der Bund über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone zu wachen habe. Sie sei ein prioritär zu ergreifendes Instrument der Bundesaufsicht. Das Bundesrecht nutze gemäss Art. 111 BGG die kantonalen Rechtsmittel und die Behördenbeschwerde des Bundes sei zudem "autonom", da sie entgegen Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG auch erst gegen den letztinstanzlichen, kantonalen Entscheid erhoben werden könne und nicht an Einschränkungen des Streitgegenstandes im kantonalen Verfahren gebunden sei. Art. 111 Abs. 2 BGG verweise zwar nicht auf Art. 66 Abs. 4 BGG, wonach dem Bund in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden dürfen, wenn er in seinem amtlichen Wirkungskreis betroffen ist und es sich nicht um seine Vermögensinteressen handelt. Angesichts der Nutzung des kantonalen Rechtsmittelsystems stelle sich jedoch die Frage, ob sich die diesbezügliche Kostenverteilungsregel nicht aus Bundesrecht ergebe bzw. ob die Bundesbehörde das Risiko der Auferlegung kantonaler Gerichtskosten in Kauf nehmen müsse (Urteil 2C_1038/2020 vom 15. März 2022 E. 3.3.1-3.3.3, zur Publ. vorgesehen).

3.3.2. Weiter hat das Bundesgericht im genannten Urteil erwogen, eine spezifische Regelung, wie die Kosten im Falle einer Behördenbeschwerde des Bundes sowie bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens auf kantonaler Ebene zu verteilen seien, enthalte das VRG ZH nicht. Rechtsprechungsgemäss dürfe kantonales Verfahrensrecht von Bundesrechts wegen nicht so ausgestaltet oder angewendet werden, dass dadurch die Verwirklichung von Bundesrecht vereitelt oder wesentlich erschwert werde. Dies folge aus Art. 49 Abs. 1 BV bzw. dem Vorrang von Bundesrecht gegenüber kantonalem Recht. Es erscheine naheliegend, bezüglich der Kostenverteilung den Fokus auf den Sinn und Zweck der Behördenbeschwerde zu legen, was insofern angezeigt sei, als die Kostenbelastung einer Bundesbehörde, welche mittels Behördenbeschwerde auf kantonaler Ebene ihre Aufsichtsfunktion wahrnehme, in der Summe mehrerer Verfahren durchaus geeignet sei, die Ergreifung der Behördenbeschwerde auf kantonaler Ebene und damit die Verwirklichung von Bundesrecht wesentlich zu erschweren. Die Behördenbeschwerde der Bundesbehörden als "autonomes" Rechtsmittel müsse konsequenterweise bezüglich Kostenbelastung entsprechend ihrer Funktion behandelt werden. Letzterer - der Sicherstellung der einheitlichen und korrekten Anwendung von Bundesrecht mittels Bundesaufsicht - sei durch verfassungs- respektive bundesrechtskonforme Auslegung des VRG ZH Rechnung zu tragen. Der Zweck der Behördenbeschwerde des Bundes werde wesentlich erschwert, wenn § 13 VRG ZH bzw. das VRG ZH in einer Weise angewendet werde, dass Bundesbehörden bei Einlegung des genannten Rechtsmittels auf kantonaler Stufe die Gerichtskosten auferlegt werden könnten (unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausnahmen). Eine solche Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts verstosse gegen den Sinn und Geist von Art. 49 Abs. 2 BV und Art. 111 Abs. 2 BGG und habe deshalb als bundesrechtswidrig zurückzutreten (Urteil 2C_1038/2020 vom 15. März 2022 E. 3.3.4-3.3.7, zur Publ. vorgesehen).

3.3.3. Davon abzugrenzen seien, wie das Bundesgericht im zitierten Urteil weiter erwogen hat, Konstellationen, bei denen gemäss expliziter bundesrechtlicher Vorschrift im kantonalen Verfahren der unterliegenden Partei die (kantonalen) Gerichtskosten aufzuerlegen seien (vgl. beispielsweise Art. 144 Abs. 1 und Art. 145 Abs. 2 DBG) und die Bundesbehörde mit ihrer Behördenbeschwerde nicht nur eine Aufsichtsfunktion wahrnehme, sondern auch Vermögensinteressen verfolge (sog. Doppelnatur der Behördenbeschwerde). Ebenso müsse die Möglichkeit vorbehalten bleiben, einer Bundesbehörde im Rahmen eines Behördenbeschwerdeverfahrens ausnahmsweise die kantonalen Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn sie unnötige Kosten verursacht habe (vgl. Art. 66 Abs. 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 3 BGG, wobei der Gesetzeswortlaut "in der Regel" von Art. 66 Abs. 4 BGG dafür den nötigen Spielraum lasse).
Konsequenterweise hat das Bundesgericht im zitierten Urteil verneint, dass einer Bundesbehörde, welche im Rahmen einer Behördenbeschwerde ihre spezialgesetzlich vorgesehene Aufsichtsfunktion (ohne jegliche Vermögensinteressen) im kantonalen Verfahren wahrnimmt, auch dann kantonale Gerichtskosten auferlegt werden können, wenn keine Ausnahme im Sinne von Art. 66 Abs. 4 BGG vorliegt. Dies gelte entsprechend auch für § 13 VRG ZH bzw. das VRG ZH generell (Urteil 2C_1038/2020 vom 15. März 2022 E. 3.3.7 und 3.3.8, zur Publ. vorgesehen).

3.3.4. Die vorgenannten Erwägungen und Grundsätze (E. 3.3.1 - 3.3.3) kommen auch vorliegend zum Tragen.

3.3.5. Ausserdem verfolgte der Beschwerdeführer vorliegend mit seiner Behördenbeschwerde im Rahmen des kantonalen Rechtsmittelverfahrens lediglich eine Aufsichtsfunktion und keine Vermögensinteressen, setzte er sich doch dafür ein, dass eine kantonale Aufsichtsbehörde die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichts beachte (vgl. Bst. B oben). Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin 1 nach Eingang der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde während des Schriftenwechsels ihre Statuten anpasste (vgl. Bst. B oben), bedeutet zudem nicht, dass die Ergreifung dieses Rechtsmittels unnötig war bzw. der Beschwerdeführer unnötige Kosten verursacht hat, im Gegenteil.

4.

4.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich damit als begründet und ist gutzuheissen. Ziff. 3 Dispositiv der angefochtenen Verfügung ist aufzuheben. Angesichts der besonderen Ausgangslage - insbesondere da Streitgegenstand die vorinstanzliche Kostenverteilung ist und die Höhe der entsprechenden Gerichtskosten feststeht - rechtfertigt es sich vorliegend, dass das Bundesgericht von seiner Möglichkeit Gebrauch macht und die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens (Fr. 1'255.--) selbst neu verteilt (Art. 67 BGG). Die vorinstanzlichen Gerichtskosten werden demnach im Sinne der vorangegangenen Erwägungen, d.h. ohne Kostenbelastung des Beschwerdeführers, der Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegnerin 2 (Aufsichtskommission) je zur Hälfte auferlegt.

4.2. Damit erübrigt es sich, auf die weitere Rüge des Beschwerdeführers, wonach die Vorinstanz § 13 Abs. 2 VRG ZH willkürlich angewendet habe, einzugehen.

4.3. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Gerichtskosten des bundesgerichtlichen Verfahrens in reduziertem Umfang der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt (Art. 65, Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird gutgeheissen. Ziff. 3 Dispositiv der Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (Einzelrichterin), 3. Abteilung, vom 14. Oktober 2020 wird aufgehoben.

2.

Die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens im Betrag von Fr. 1'255.-- werden je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegnerin 2 auferlegt.

3.

Der Beschwerdegegnerin 1 werden für das bundesgerichtliche Verfahren Gerichtskosten im Betrag von Fr. 500.-- auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, mitgeteilt.

Lausanne, 15. Juli 2022

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: C. Quinto