Downgrading of settlement permit upheld for repeated offendingKI-generiert

2C_116/2024

Urteil vom 16. Januar 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Hänni, als präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Marti.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Marc Spescha,

gegen

Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern, Rechtsdienst,
Bahnhofstrasse 15, 6003 Luzern.

Gegenstand
Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung),

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 9. Januar 2024 (7H 22 171).

Sachverhalt:

A.

Der mazedonische Staatsangehörige A.________ reiste am 25. Juli 1999 im Rahmen des Familiennachzugs zu seiner in der Schweiz lebenden Mutter. In der Folge erhielt er eine Niederlassungsbewilligung. Am 23. Oktober 2014 heiratete A.________ eine australische Staatsangehörige, die am 6. April 2015 im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz einreiste. Aus der Ehe ging eine gemeinsame Tochter hervor. Die Ehefrau und die Tochter zogen am 29. September 2018 nach Australien. Aus einer ausserehelichen Beziehung hat A.________ eine weitere Tochter, welche die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzt.

B.

B.a. A.________ ist seit 2007 81-mal strafrechtlich in Erscheinung getreten. Er wurde dabei insgesamt zu Geldstrafen von 1'235 Tagessätzen und Bussen von Fr. 12'840.-- verurteilt, vor allem wegen Strassenverkehrs- bzw. Pfändungs- und Konkursdelikten. Im Zeitraum zwischen 2007 und 2014 machte sich A.________ zudem wegen einfacher Körperverletzung, Angriff, Tätlichkeiten sowie Gewalt und Drohung gegen Beamte strafbar. Seit dem Inkrafttreten der Bestimmung über die Rückstufung am 1. Januar 2019 ergingen insgesamt 45 Straferkenntnisse gegen ihn, mehrheitlich wegen Strassenverkehrsdelikten.

B.b. Mit Verfügung vom 8. April 2008 verwarnte das Amt für Migration des Kantons Zug A.________ wegen dessen Straffälligkeit und drohte den Widerruf der Niederlassungsbewilligung sowie die Wegweisung an. Wegen weiterer strafrechtlicher Verurteilungen sowie bestehender Schulden erfolgte am 14. November 2014 eine letztmalige Verwarnung, wiederum unter Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung.

B.c. Am 26. April 2016 meldete sich A.________ im Kanton Luzern an. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2021 stellte das Amt für Migration des Kantons Luzern (nachfolgend: Migrationsamt) A.________ den Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung mit Bedingungen in Aussicht und gewährte ihm diesbezüglich das rechtliche Gehör. Neben der anhaltenden Straffälligkeit ist eine Verschuldung von A.________ ausgewiesen. Zuletzt (Stand: 10. Juni 2022) lagen 30 offene Verlustscheine gegen ihn vor im Gesamtbetrag von Fr. 63'026.03.

B.d. Mit Verfügung vom 26. Januar 2022 widerrief das Migrationsamt A.________s Niederlassungsbewilligung und ersetzte diese durch eine Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung). Weiter ordnete das Migrationsamt an, dass die Aufenthaltsbewilligung gemäss Art. 33 Abs. 2 AIG unter folgenden Bedingungen erteilt wird: a) Der Gesuchsteller hat sich klaglos zu verhalten und zu keinen weiteren strafrechtlichen Verurteilungen Anlass zu geben; b) Der Gesuchsteller hat keine weiteren Schulden zu generieren, c) Der Gesuchsteller hat deutliche Bemühungen zu unternehmen, die bestehenden Schulden zu begleichen. Die von A.________ dagegen auf kantonaler Ebene erhobenen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Beschwerdeentscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 21. Juni 2022; Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 9. Januar 2024).

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. Februar 2024 gelangt A.________ ans Bundesgericht. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und das Migrationsamt sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Am selben Tag reicht der Rechtsvertreter von A.________ zudem eine Beschwerdeergänzung mit dem Antrag ein, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Das Kantonsgericht Luzern beantragt die Abweisung der Beschwerde und verzichtet darüber hinaus auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt und das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern liessen sich nicht vernehmen.
Mit Verfügung vom 21. Februar 2024 erkannte die Abteilungspräsidentin der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist das verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil des Kantonsgerichts vom 9. Januar 2024 (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), das die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers bestätigt. Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a und Art. 83 lit. c [e contrario] BGG), weil grundsätzlich ein Anspruch auf den Fortbestand der Niederlassungsbewilligung besteht (BGE 135 II 1 E. 1.2.1; Urteil 2C_667/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 1, nicht publiziert in: BGE 148 II 1; Urteil 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 1). Da auch die weiteren Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42 Abs. 2, Art. 89 Abs. 1 und Art. 100 Abs. 1 BGG), ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 147 I 73 E 2.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; 148 I 104 E. 1.5; 147 II 44 E. 1.2).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2) möglich. Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vorstehende E. 2.1). Auf rein appellatorische Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 149 II 290 E. 3.2.4; 147 I 73 E. 2.2).

3.

Vor Bundesgericht streitig ist die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung.

3.1. Eine Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG (SR 142.20) nicht (oder nicht mehr) erfüllt (Art. 63 Abs. 2 AIG). Als Integrationskriterien gelten die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1 lit. b AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG) sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Die Art. 77a ff. der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben (vgl. zum Ganzen BGE 148 II 1 E. 2.1 f. mit weiteren Hinweisen; Urteile 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.1; 2C_48/2021 vom 16. Februar 2022 E. 3). Eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 58a Abs. 1lit. a AIG liegt nach Art. 77a Abs. 1 lit. a und b VZAE insbesondere vor, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen missachtet oder öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt.

3.2. Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückstufen zu können, um sie verbindlich an ihre Integrationsverpflichtungen zu erinnern (BGE 148 II 1 E. 2.3.3; Urteile 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.2; 2C_48/2021 vom 16. Februar 2022 E. 3.4.3). Der Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Es soll mit ihr (präventiv) erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGE 148 II 1 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen; Urteile 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.2; 2C_48/2021 vom 16. Februar 2022 E. 3.4.3 und 3.5).

3.3. Geht es wie vorliegend um die Rückstufung einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung, muss im Hinblick auf deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit angeknüpft werden; nur dann besteht ein genügendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen (neuen) Recht. Die Migrationsbehörden dürfen dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (BGE 148 II 1 E. 5.3; Urteile 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.3; 2C_711/2021 vom 15. Dezember 2021 E. 4.2; 2C_536/2021 vom 19. Oktober 2021 E. 4.4).

3.4. Die Rückstufung muss schliesslich, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit, Erforderlichkeit und Respektierung des Übermassverbots [Zumutbarkeit]), was jeweils im Einzelfall geprüft und begründet werden muss (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG). Die Rückstufung setzt sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch als eine Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre Verhältnismässigkeit jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann deshalb auch als eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden - gegebenenfalls muss sie dies in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips auch (BGE 148 II 1 E. 2.6; Urteile 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 3.4; 2C_48/2021 vom 16. Februar 2022 E. 3.7).

4.

Streitig ist zunächst, ob ein entsprechend gewichtiges Integrationsdefizit vorliegt. Die Vorinstanz erwog, gestützt auf die anhaltende Straffälligkeit des Beschwerdeführers bestehe ein unter dem neuen Recht aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit. Der Beschwerdeführer bringt dagegen zusammengefasst vor, die nach dem 1. Januar 2019 ergangenen strafrechtlichen Verurteilungen würden nicht so schwer wiegen, um ein aktuelles und hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit zu begründen.

4.1. Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist der Beschwerdeführer seit 2007 81-mal strafrechtlich in Erscheinung getreten. Insgesamt ist er zu Geldstrafen von 1'235 Tagessätzen und Bussen von Fr. 12'840.-- verurteilt worden. 45 Verurteilungen betreffen dabei den Zeitraum nach dem 1. Januar 2019. Davon wurde der Beschwerdeführer 17 mal wegen Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit (mehrheitlich auf Autobahnen) verurteilt. Die letzten aktenkundigen Strassenverkehrsdelikte wegen Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit auf Autobahnen hat der Beschwerdeführer nach Erlass der erstinstanzlichen Verfügung im Februar und April 2022 begangen. Des Weiteren erfolgte am 11. Dezember 2019 eine Verurteilung wegen eines Vergehens gegen das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG; SR 831.10), der Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ohne Bewilligung (beide Delikte begangen im Jahr 2018), der groben Verletzung der Verkehrsregeln (Unterschreiten des Sicherheitsabstands auf der Autobahn), des Führens eines nicht betriebssicheren Fahrzeugs und des Führens eines Motorfahrzeugs ohne erforderlichen Führerausweis (alle begangen im März und Juni 2019) zu einer unbedingten Geldstrafe von 175 Tagessätzen und einer Busse von Fr. 150.--. Zudem beging der Beschwerdeführer ab 2019 wiederholten Missbrauch von Ausweisen und Schildern. Hierzu wurde der Beschwerdeführer 5-mal zu Geldstrafen von 84 Tagessätzen verurteilt. Ebenfalls mehrfach schuldig gemacht hat sich der Beschwerdeführer wegen Ungehorsams im Betreibungs- und Konkursverfahren. Die letzte aktenkundige Verurteilung zu einer Busse von Fr. 200.-- erfolgte am 22. März 2023 wegen Widerhandlung gegen das Gastgewerbe- und das Übertretungsstrafgesetz (Ausschank von Alkohol ohne Bewilligung).

4.2. Es erweist sich als bundesrechtskonform, wenn die Vorinstanz gestützt auf diese Feststellungen von einem aktuellen und - für die Rückstufung einer altrechtlichen Niederlassungsbewilligung - hinreichend gewichtigen Integrationsdefizit ausgeht. Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer seit dem 1. Januar 2019 mehrheitlich Übertretungen beging. Die Vorinstanz weist indes zu Recht darauf hin, dass der Beschwerdeführer mit der groben Verkehrsregelverletzung im März 2019 auch wegen eines Vergehens verurteilt wurde und in diesem Zusammenhang eine ernstliche Gefahr für die Verkehrsteilnehmer schuf. Entscheidend ist vorliegend sodann weniger die Schwere der einzelnen Delikte, sondern deren Vielzahl. Eine wiederholte Straffälligkeit kann auf ein Integrationsdefizit hinweisen, insbesondere dann, wenn es sich dabei um untergeordnete, aber regelmässig begangene Straftaten handelt, welche einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung (noch) nicht rechtfertigen (vgl. BGE 148 II 1 E. 4.3.4). Vorliegend zeigt die äusserst hohe Anzahl von strafrechtlichen Verurteilungen eine erhebliche Geringschätzung der hiesigen Rechtsordnung. Es ist weder erkennbar, dass sich der Beschwerdeführer auf dem "Weg der Besserung" befindet, noch dass er eine biografische Kehrtwende vollzogen hätte. Die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers widersprechen denn auch den Ausführungen der Staatsanwaltschaft des Kantons St. Gallen, die dem Beschwerdeführer (in Bezug auf die Strassenverkehrsdelikte) gemäss Vorinstanz eine hohe kriminelle Energie attestierten, da er sich scheinbar von staatlichen Sanktionen nicht beeindrucken lasse.

4.3. Die Vorinstanz ging folglich zu Recht davon aus, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner Straffälligkeit das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht erfüllt (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG; Art. 77a Abs. 1 lit. a VZAE) und das entsprechende Defizit auch unter dem neuen Recht in hinreichend gewichtiger Weise fortbesteht. Ein Rückstufungsgrund nach Art. 63 Abs. 2 AIG liegt demnach vor. Offen bleiben kann damit, wie es sich mit der Verschuldung des Beschwerdeführers verhält und ob das bereits gewichtige Integrationsdefizit gestützt darauf erhöht würde.

5.

Streitig ist sodann die von der Vorinstanz bejahte Verhältnismässigkeit der Rückstufung. Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang namentlich vor, die Rückstufung hätte zunächst angedroht werden müssen.

5.1. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, gilt es im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit das öffentliche Interesse, den Betroffenen verbindlich an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern, und sein privates Interesse, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, gegeneinander abzuwägen. Aufgrund der ausserordentlich hohen Anzahl von strafrechtlichen Verurteilungen erweist sich das öffentliche Interesse an einer Rückstufung als bedeutsam. Die Vorinstanz geht somit zu Recht davon aus, dass ein erhebliches Interesse daran besteht, den Beschwerdeführer mit der Rückstufung nachhaltig auf das zu korrigierende Integrationsdefizit hinzuweisen.

5.2. Die Vorinstanz durfte weiter annehmen, dass die Rückstufung vorliegend geeignet und erforderlich ist, das grosse öffentliche Interesse durchzusetzen und seitens des Beschwerdeführers eine Verhaltensänderung herbeizuführen: Wie die Vorinstanz feststellte, haben die beiden (altrechtlichen) ausländerrechtlichen Verwarnungen vom 8. April 2008 und vom 14. November 2014 keine oder eine nur sehr beschränkte Wirkung gezeigt. Auch durch die zahlreichen strafrechtlichen Verurteilungen liess sich der Beschwerdeführer bislang nicht beeindrucken. Die letzten aktenkundigen Strassenverkehrsdelikte beging er nach Erlass der erstinstanzlichen Verfügung im vorliegenden Verfahren. Mit Blick auf diese unverbesserliche, wenn auch mehrheitlich niederschwellige Delinquenz durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass in Anbetracht der bislang gezeigten Verhaltensmuster eine (weitere) Verwarnung nicht wirksam genug ist, um den Beschwerdeführer mit hinreichend Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers verlangt die Rechtsprechung nicht, dass einer Rückstufung - in einer Situation wie der vorliegenden - zwingend eine (weitere) Verwarnung vorangehen muss (vgl. Urteile 2C_2/2024, 2C_3/2024 vom 9. Oktober 2024 E. 6.3; 2C_232/2023 vom 8. März 2024 E. 5.4; ferner BGE 148 II 1 E. 2.4 und 6.4).

5.3. Zudem sind vorliegend auch keine privaten Interessen auszumachen, welche das öffentliche Interesse an einer Rückstufung überwiegen: Es steht ausser Frage, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner langen Anwesenheit und familiären Verankerung in der Schweiz ein hohes Interesse an einem zukünftigen Verbleib in der Schweiz hat. Der Aufenthalt des Beschwerdeführers in der Schweiz ist allerdings aktuell nicht gefährdet, sondern hängt von seinem zukünftigen Verhalten ab. Zwar besteht insoweit ein privates Interesse am Fortbestand der Niederlassungsbewilligung, als die Rückstufung zu einer substantiellen Verschlechterung der Rechtsposition des Beschwerdeführers führt. Wenn jedoch die Vorinstanz davon ausgeht, das dieses vorliegend hinter dem gewichtigen öffentlichen Interesse zurückzustehen hat, ist dies nicht zu beanstanden. Soweit der Beschwerdeführer auch in diesem Zusammenhang auf die "geringfügigen Tathandlungen" verweist, übersieht er das Ausmass seines strafrechtlichen Verhaltens. Am überwiegenden öffentlichen Interesse vermag schliesslich nichts zu ändern, dass sich der Beschwerdeführer jüngst habe wirtschaftlich positiv verankern können. So amtete der Beschwerdeführer - nach eigenen Angaben - bereits zuvor als Verwaltungsrat einer eigenen Unternehmung, was ihn allerdings nicht davon abhielt, strafrechtlich in Erscheinung zu treten.

5.4. Nach Gesagtem erweist sich die Rückstufung als verhältnismässig. Der angefochtene Entscheid ist damit auch in dieser Hinsicht bundesrechtskonform. Die mit der Rückstufung verknüpften Bedingungen (vorstehende lit. B.d) beanstandet der Beschwerdeführer nicht, so dass darauf nicht eingegangen werden muss.

6.

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist damit unbegründet und deshalb abzuweisen. Der unterliegende Beschwerdeführer trägt die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, und dem Staatssekretariat für Migration mitgeteilt.

Lausanne, 16. Januar 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: J. Hänni

Der Gerichtsschreiber: C. Marti