No irreparable harm from interim approval of Visa interchange feesKI-generiert

2C_170/2024

Urteil vom 4. Dezember 2024

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Quinto.

Verfahrensbeteiligte
Visa Europe Ltd.,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Richard Stäuber, und/oder Franz Hoffet
und/oder Jonas J. Krull, Rechtsanwälte,

gegen

Mastercard Europe,

Mastercard Europe SA,
Beschwerdegegnerinnen,
beide vertreten durch Dr. iur. Marcel Meinhardt und Sinem Süslü, Rechtsanwälte,

Wettbewerbskommission,
Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,
Gegenstand
Vorsorgliche Massnahme; Interchange Fees für
Debitkarten,

Beschwerde gegen das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
28. Februar 2024 (B-5972/2023).

Sachverhalt:

A.

Im Rahmen elektronischer Zahlungssysteme für Debitkarten, welche über ein 4-Parteien-System abgewickelt werden, regeln Lizenzgeber wie beispielsweise Visa oder Mastercard insbesondere die Zusammenarbeit zwischen den sog. Issuern (Herausgeber von Zahlkarten, i.d.R. Banken) und den sog. Acquirern, welche Handelsunternehmen für die Nutzung von Zahlkarten anwerben (vgl. zum System E. 1.3 unten). In ihrem Regelwerk ("Card Scheme") setzen die Lizenzgeber eine sogenannte Interchange Fee fest, eine Gebühr, welche vom Acquirer an den Issuer bezahlt werden muss. Diese Interchange Fee wird für jede Transaktion erhoben und ist für alle Issuer und Acquirer verbindlich, weshalb sie als multilateral bezeichnet wird.

B.

B.a. Bei den schweizweit eingesetzten Debitkarten führte das Sekretariat der Wettbewerbskommission (Sekretariat) ab 2006 Vorabklärungen zu sogenannten Domestic Multilateral Interchange Fees (DMIF) durch. Im Jahr 2009 liess es für das Debitprodukt V PAY von Visa eine Interchange Fee zu, um den Markteintritt von Visa zu ermöglichen, bis Visa einen Marktanteil von 15 % erreicht habe (im Rahmen einer sog. Safe Harbor-Regelung; vgl. RPW 2009/2 S. 122 ff.). Vor dem Auslaufen der Safe-Harbor-Regelung eröffnete das Sekretariat am 29. September 2022 eine erneute Vorabklärung zu den Debitkarten-Systemen von Visa und Mastercard. Ziel des Sekretariats war es, mit Visa und Mastercard eine an die Safe-Harbor-Regelung anschliessende, einvernehmliche Lösung für eine künftige, auf tiefem Niveau liegenden, dauerhafte Interchange Fee zu finden. In diesem Rahmen unterbreitete das Sekretariat einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung betreffend Interchange Fee, wobei Visa mit einer Interchange Fee von unter 0.20 % für Konsumentendebitkarten nicht einverstanden war und höhere Sätze forderte. Am 9. Mai 2023 teilte das Sekretariat Visa mit, die Interchange Fee müsse deutlich unter den Werten liegen, die bisher zur Ermöglichung des Markteintritts wirtschaftlich effizient und daher gerechtfertigt gewesen seien.
Mastercard hat den Vorschlag des Sekretariats bezüglich Interchange Fees für Schweizer Debitkarten mittlerweile im Rahmen einer einvernehmlichen Regelung angenommen. Die Sätze betragen für sogenannte Card Present Transaktionen (vgl. E. 1.3 unten) - für Konsumenten- und Firmenkarten - bis zu einem Transaktionsbetrag von Fr. 300.-- 0.12 % und bei Transaktionen über Fr. 300.-- maximal Fr. 0.30 (vgl. Genehmigungsverfügung der WEKO vom 6. Mai 2024 betreffend Interchange Fees für Debitkarten von Mastercard, Dispositiv S. 55; zugänglich unter: ).

B.b. Am 22. Mai 2023 reichte Visa zu den von ihr geforderten höheren Sätzen eine Meldung nach Art. 49a Abs. 3 lit. a KG (Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen; SR 251) ein und beantragte, dass für die Dauer eines allfälligen Verfahrens eine Übergangslösung zu vereinbaren oder eine solche eventualiter als vorsorgliche Massnahme anzuordnen sei. In diesem Rahmen gab Visa bekannt, dass ab dem 1. Juli 2023 ein Card Present (CP) -Satz von 0.20 % anwendbar sein und freiwillig ein tieferer Satz von 0.12 % eingeführt werde (einschliesslich einer Obergrenze bei einem Transaktionsbetrag von Fr. 300.-- für Ausgaben des täglichen Bedarfs sowie für V PAY-Transaktionen).

B.c. Am 27. Juni 2023 wurde gegen Visa eine Untersuchung (Nr. 22-0523) gemäss Art. 27 KG eröffnet, beschränkt auf das Präsenzgeschäft mit Visa Debit für Konsumenten- und Firmenkarten. Bezüglich der beantragten Übergangslösung erklärte das Sekretariat seine Bereitschaft, eine solche zu den in der Vorabklärung angebotenen Sätzen abzuschliessen.

B.d. Am 28. Juni 2023 reichte Visa eine weitere Meldung im Sinne von Art. 49a Abs. 3 lit. a KG ein. Am 1. Juli 2023 publizierte Visa auf ihrer Homepage die für Transaktionen mit Debitkarten in der Schweiz massgeblichen Interchange Fee-Sätze: Diese belaufen sich unter anderem bei Card Present Transaktionen für Konsumentenkarten auf 0.20 %, wobei für sogenannte "Everyday Spend" (alltägliche Ausgaben) ein Satz von 0.12 % mit einer Obergrenze von Fr. 0.36 zur Anwendung kommt. Bei Firmenkarten ist der Satz nach Transaktionsbetrag abgestuft und beträgt beispielsweise Fr. 0.55 für Transaktionsbeträge über Fr. 100.-- (vgl. Tabelle unter Bst. A.f vorinstanzliches Urteil).

B.e. Am 3. Juli 2023 beantragte Visa bei der Wettbewerbskommission (WEKO), es sei durch die WEKO im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Interchange Fee-Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in der Meldung vom 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, als Übergangslösung in Fortführung der ausgelaufenen Safe Harbor Vereinbarung bis zum Abschluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten. Am 4. August 2023 reichte Visa bei der WEKO ein verbessertes Gesuch mit im Wesentlichen demselben Hauptbegehren ein. Dieses wurde mit Verfügung der WEKO vom 25. September 2023 abgewiesen.

B.f. Gegen die vorgenannte Verfügung erhob Visa Europe Ltd. am 30. Oktober 2023 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgendem Hauptbegehren:

"1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 25. September 2023 sei aufzuheben und die vorsorglichen Massnahmen seien wie von der Beschwerdeführerin im Verfahren vor der Vorinstanz [WEKO] beantragt anzuordnen:
«Es sei im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Interchange Fee-Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie der Vorinstanz am 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, bis zum Abschluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten.»

B.g. Am 20. Dezember 2023 reichten die Mastercard Europe sowie die Mastercard Europe SA ein Gesuch mit folgendem Hauptantrag ein:

" (1) Mastercard sei als Gegenpartei (Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 und Art. 57 Abs. 1 VwVG) in das Beschwerdeverfahren von Visa miteinzubeziehen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Visa einschliesslich Beilagen seien ihr zur Kenntnis zu bringen und es sei ihr Frist zur Vernehmlassung anzusetzen."
Im Rahmen der Begründung ihres Gesuch führte Mastercard aus, die angefochtene Verfügung der WEKO sei aufrechtzuerhalten.

B.h. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde von Visa mit Urteil vom 28. Februar 2024 ab. Bezüglich des vorgenannten Gesuchs von Mastercard führte es in der Urteilsbegründung im Wesentlichen aus, da Mastercard implizit die Abweisung der Beschwerde gefordert und das Bundesverwaltungsgericht damit im Sinne von Mastercard entschieden habe, könne die Frage, ob Mastercard als Partei gemäss Art. 6 VwVG ins Beschwerdeverfahren aufzunehmen sei, offen gelassen werden. Jedoch wurde Mastercard das Urteil vom 28. Februar 2024 vom Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 57 Abs. 1 VwVG zugestellt.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 4. April 2024 beantragt Visa Europe Ltd. (Beschwerdeführerin), das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2024 sei aufzuheben und es sei im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Interchange Fee-Regelung von Visa zu den Sätzen, die per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, von ihrer Einführung bis zum Abschluss der Untersuchung der WEKO 22-0523 zu "Interchange Fees für Debitkarten von Visa" als zulässig gelten, d.h. insbesondere keiner Sanktion nach Art. 49a KG unterliegen (Ziff. 1). Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Interchange Fee-Regelung von Visa zu den Sätzen, die per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, von ihrer Einführung bis zum Abschluss der Untersuchung der WEKO 22-0523 zu "Interchange Fees für Debitkarten von Visa" als zulässig gelten, d.h. insbesondere keiner Sanktion nach Art. 49a KG unterliegen (Ziff. 2). Subeventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das Gesuch von Visa betreffend Anordnung vorsorglicher Massnahmen in der Sache zu prüfen (Ziff. 3). In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin, das Rechtsbegehren Ziff. 1 sei vorsorglich anzuordnen.
Hinsichtlich des vorgenannten prozessualen Antrags, das Rechtsbegehren Ziff. 1 vorsorglich (vgl. Art. 104 BGG) anzuordnen, beantragten die Vorinstanz und die Wettbewerbskommission vernehmlassungsweise die Abweisung des Antrags.
Mit Präsidialverfügung vom 25. April 2024 hat das Bundesgericht den vorgenannten, prozessualen Antrag um vorsorgliche Anordnung (im Sinne von Art. 104 BGG) von Rechtsbegehren Ziff. 1 abgewiesen.
Mit Vernehmlassung vom 6. Mai 2024 beantragt die WEKO die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Vorinstanz verzichtet auf eine Vernehmlassung (zur Beschwerde).

D.

Mit Gesuch vom 7. Mai 2024 stellten Mastercard Europe, Waterloo (Belgien), Zweigniederlassung Zürich und Mastercard Europe SA, Belgien (beiden zusammen: Mastercard) vor Bundesgericht folgende Anträge: (1) Mastercard sei als Gegenpartei (Art. 102 Abs. 1 BGG) in das Beschwerdeverfahren von Visa miteinzubeziehen, die Beschwerdeschrift von Visa einschliesslich Beilagen seien ihr zur Kenntnis zu bringen und es sei ihr Frist zur Vernehmlassung anzusetzen. (2) Eventualiter sei Mastercard als andere Beteiligte (Art. 102 Abs. 1 BGG) in das Beschwerdeverfahren von Visa miteinzubeziehen, die Beschwerdeschrift von Visa einschliesslich Beilagen seien ihr zur Kenntnis zu bringen und es sei ihr Frist zur Vernehmlassung anzusetzen.
Das Bundesgericht hat Mastercard daraufhin am 8. Mai 2024 verfügungsweise die Beschwerde von Visa mit Einladung zur Vernehmlassung zugestellt und gleichzeitig festgehalten, über das Gesuch um Parteistellung werde später entschieden.
Während die Vorinstanz und die WEKO auf eine Vernehmlassung zum vorgenannten Gesuch von Mastercard verzichtet haben, beantragt die Beschwerdeführerin vernehmlassungsweise die Gutheissung des Gesuchs.
Mit Eingabe vom 19. Juni 2024 beantragt Mastercard vernehmlassungsweise, auf die Beschwerde von Visa sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 9. Juli 2024 zu den Vernehmlassungen der WEKO und von Mastercard (zu ihrer Beschwerde).
Mit Eingabe vom 26. September 2024 reicht die Beschwerdeführerin beim Bundesgericht eine Studie von Dr. Tobias Trütsch von der Universität St. Gallen vom August 2024 mit dem Titel "Studie zur effizienten Interchange Fee für Debitkartenzahlungen in der Schweiz gemäss Merchant Indifferent Test" ein und ersucht um Berücksichtigung dieser Studie im vorliegenden Verfahren.
Mastercard unterbreitet dem Bundesgericht mit Eingabe vom 9. Oktober 2024 eine Zwischenverfügung der WEKO vom 7. Oktober 2024, gemäss welcher Mastercard im Rahmen der Untersuchung 22-0523 (gemäss Art. 27 KG) betreffend Interchange Fees für Debitkarten von Visa die Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG eingeräumt wird.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 66 E. 1.3; 148 I 160 E. 1).

1.1. Angefochten ist das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2024 (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Dessen Gegenstand bildet die Verfügung der WEKO vom 25. September 2023 betreffend vorsorgliche Massnahmen auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts und damit in einer der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegenden Streitsache (Art. 82 lit. a, Art. 83 BGG e contrario). Die fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde der hierzu legitimierten Beschwerdeführerin (Art. 89 Abs. 1 BGG) ist vor diesem Hintergrund grundsätzlich zulässig.

1.2. Beschwerden sind primär zulässig gegen Entscheide, welche das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), sei es insgesamt, sei es unter bestimmten Voraussetzungen hinsichtlich eines Teils (Art. 91 BGG). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin ihren Antrag um Erlass vorsorglicher Massnahmen zunächst mit der Meldung nach Art. 49a Abs. 3 lit. a KG bzw. mit dem Widerspruchsverfahren (vgl. dazu Art. 15 ff. KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004; SR 251.5) verknüpft und vor der Eröffnung der Untersuchung nach Art. 27 KG gestellt (22. Mai 2023, vgl. Bst. B.b oben). Anschliessend hat sie nach Eröffnung des Untersuchungsverfahrens (Eröffnung: 27. Juni 2023) am 3. Juli respektive 4. August 2023 (vgl. Bst. B.e oben) erneut einen Antrag um vorsorgliche Massnahmen mit im Wesentlichen demselben Zweck gestellt. Die WEKO hat diesen Antrag im Rahmen des Untersuchungsverfahrens mittels Verfügung vom 25. September 2023 abgewiesen. Der anschliessend ergangene, vor Bundesgericht angefochtene Rechtsmittelentscheid des Bundesverwaltungsgerichts hat das wettbewerbsrechtliche Verfahren nicht abgeschlossen, sondern es handelt sich um einen Zwischenentscheid (vgl. BGE 130 II 149 E. 1.1; vgl. Urteil 2C_876/ 2021 vom 2. November 2022 E. 1.2).
Ein solcher Zwischenentscheid ist nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG anfechtbar, d.h. wenn er namentlich einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Abs. 1 lit. a BGG). Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist vorliegend nicht einschlägig. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss rechtlicher Natur sein, was voraussetzt, dass er sich auch mit einem späteren günstigen Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt (BGE 147 III 159 E. 4.1; 143 III 416 E. 1.3; 137 III 380 E. 1.2.1). Wirtschaftliche sowie rein tatsächliche Nachteile, wie die Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens, reichen grundsätzlich nicht aus (BGE 147 III 159 E. 4.1; 141 III 395 E. 2.5). Allerdings werden tatsächliche oder wirtschaftliche Nachteile, soweit sie nicht bloss in der Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens bestehen, rechtsprechungsgemäss als Nachteile anerkannt, soweit sie durch einen günstigen Endentscheid nicht oder nicht vollständig beseitigt werden können (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.4; vgl. Urteil 2C_876/2021 vom 2. November 2022 E. 1.2, wo potentiell irreversible Kunden- und Marktanteilsverluste berücksichtigt wurden; vgl. GRÉGORY BOVET, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denis/Bovey/Frésard [Hrsg.], Commentaire LTF, 3. Aufl. 2022, N. 19 zu Art. 93 LTF). Im Weiteren genügt die blosse Möglichkeit eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils (BGE 141 III 395 E. 2.5).

1.3. Das 4-Parteien-Zahlungssystem mit Debitkarten lässt sich schematsch wie folgt darstellen (vgl. Bst. A.a. vorinstanzliches Urteil) :

Insbesondere die Gebühren lassen sich folgendermassen beschreiben (vgl. Bst. A.a vorinstanzliches Urteil) :
Der Karteninhaber (Konsument oder Unternehmen) bezahlt eine Kartengebühr (z.B. Jahresgebühr) an den Issuer (Kartenherausgeber, i.d.R. Banken).
Der Händler (Verkaufsgeschäft) bezahlt an den Acquirer (Institution, welche den vom Händler gemeldeten Kartenumsatz mit dem Issuer abrechnet, z.B. Worldline Schweiz AG, bisher bekannt unter SIX Payment Services AG; vgl. auch Urteil 2C_596/2019 vom 2. November 2022 Bst. A.c und C sowie E. 8.4) eine Händlerkommission (sogenannte Merchant Service Charge), welche prozentual auf dem beim Händler getätigten Transaktionsbetrag erhoben wird. In dieser Händlerkommission ist die Interchange Fee bereits betragsmässig enthalten.
Der Acquirer zahlt einen Teil der Händlerkommission als Interchange Fee an den Issuer. Diese soll als Ausgleich für einen Teil der Kosten des Issuers dienen (vgl. im Detail CORNELIA STENGEL/THOMAS WEBER, Digitale und mobile Zahlungssysteme: Kredit- und Debitkarten, Wallets, virtuelle Währungen und Kryptowerte; 2. Aufl. 2024, Rz. 427 ff.).
Bezüglich der Sätze der Interchange Fee wird zwischen Consumer Cards (Konsument als Karteninhaber) und Commercial Cards (Unternehmen als Karteninhaber; "Firmenkarten") unterschieden. Zudem wird zwischen Card Present (CP) und Card not Present (CnP) Intercharge Fees unterschieden. Bei CP wird die Debitkarte physisch an einem physischen Verkaufspunkt (Kartenterminal im Geschäft) eingesetzt, während bei CnP die Karte als Zahlungsmittel im E-Commerce oder über das Smartphone (M-Commerce) eingesetzt wird (vgl. unbestrittene Beschreibung der Verfügung der WEKO vom 25. September 2023, S. 6).

1.4. Die Beschwerdeführerin macht in verschiedener Hinsicht einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil geltend: Sie bringt im Wesentlichen vor, die Unsicherheit bezüglich der Zulässigkeit der von Visa angewendeten Interchange Fee könne Marktteilnehmer dazu veranlassen, die Verwendung von Visa Debitkarten zugunsten der Dienstleistungen anderer Anbieter wie etwa Mastercard oder Twint zu reduzieren. Die Rechtsunsicherheit mache die Visa-Produkte weniger attraktiv. Um dadurch begründete Marktanteilsverluste zu reduzieren bzw. zu verhindern, könne sich Visa zu einer Senkung der Interchange Fee auf das vom Sekretariat geforderte Mass gezwungen sehen. Diese Senkung wäre gemäss Beschwerdeführerin faktisch irreversibel, da sich die tieferen Sätze der Interchange Fee de facto als Standard am Markt etablieren würden. Diese Nachteile könnten auch durch einen günstigen Endentscheid nicht mehr beseitigt werden. Je länger die Untersuchung dauere, desto grösser werde zudem der Druck auf Visa, gegenüber den Untersuchungsbehörden nachzugeben.

1.5.

1.5.1. Bezüglich der Beurteilung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ist vom Zustand, wonach gemäss vorinstanzlichem Urteil die höhere Interchange Fee der Beschwerdeführerin bis zum Abschluss der WEKO-Untersuchung nicht als vorsorglich (wettbewerbsrechtlich) zulässig qualifiziert wird, auszugehen. Dieser Zustand ist mit der Situation zu vergleichen, wonach die WEKO-Untersuchung und ein allenfalls daran anschliessendes Rechtsmittelverfahren, mithin ein zukünftiger Endentscheid, zum Schluss kommt, dass die höhere Interchange Fee der Beschwerdeführerin wettbewerbsrechtlich zulässig ist. Die Frage ist, ob trotz eines für die Beschwerdeführerin positiven Endentscheids ein Nachteil zulasten der Beschwerdeführerin auftreten könnte, d.h. ein potentieller Nachteil besteht, welcher eben selbst durch einen positiven Endentscheid nicht vollständig behoben werden kann (vgl. E. 1.2 oben). Ist dies zu bejahen, besteht ein nicht wieder gutzumachender Nachteil, weshalb die Überprüfung des Zwischenentscheids angezeigt ist. Ist dies nicht der Fall, ist mangels nicht wieder gutzumachendem Nachteil auf die Beschwerde nicht einzutreten.

1.5.2. Die Argumente der Beschwerdeführerin zugunsten eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils sind nicht stichhaltig: Zunächst ist festzuhalten, dass den Konsumenten bzw. Karteninhabern bei der Wahl des Zahlungsmittels und insbesondere einer Debitkarte generell nicht bewusst sein dürfte, dass und zwischen welchen Parteien in diesem Zahlungssystem Interchange Fees anfallen geschweige denn bei welchem Debitkarten-Lizenzgeber (Mastercard oder Visa) höhere Interchange Fees verrechnet werden. Ausserdem sind die Interchange Fees vom Handel und den Acquirern zu bezahlen, nicht von den Karteninhabern. Seitens Letzterer sind demnach von der Beschwerdeführerin keine Marktanteilsverluste zu befürchten, ob nun bezüglich der wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit der Interchange Fees von Visa Unsicherheit besteht oder nicht.
Für die Issuer (Kartenherausgeber, i.d.R. Banken) sind höhere Interchange Fees gar attraktiver, da sie an die Issuer fliessen. Im Verhältnis zu den Issuern könnte die Beschwerdeführerin aufgrund der höheren Interchange Fees demnach, auch wenn es bei der vorinstanzlichen Ablehnung einer vorsorglichen Massnahme bleibt, bis zu einem materiellen Endentscheid sogar Marktanteile gewinnen. Höhere Interchange Fees, die in der Händlerkommission enthalten sind (vgl. E. 1.3 oben), belasten wenn schon primär den Handel. Wenn, dann könnten sich Händler, d.h. die Verkäufer von Waren und Dienstleistungen, veranlasst sehen, bei höheren Interchange Fees der Beschwerdeführerin den Debitkarten von Mastercard oder anderen Zahlungssystemen den Vorzug zu geben. Dieser Nachteil würde aber gerade nicht eliminiert, wenn im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme die höheren Interchange Fees der Beschwerdeführerin als vorläufig wettbewerbsrechtlich zulässig erklärt würden. Die Belastung der Händler und damit die Gefahr allfälliger Marktanteilsverluste aufgrund höherer Interchange Fees würden so oder so bestehen bleiben. Es würde der Beschwerdeführerin im Verhältnis zum Handel demnach nicht helfen, wenn bis zu einem materiellen Endentscheid ihre höhere Interchange Fees als wettbewerbsrechtlich zulässig erklärt würden, denn die Händler könnten trotzdem auf eine günstigere Alternative ausweichen.
Im Verhältnis zu den Acquirern ist bei Unsicherheit bezüglich der wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit der (höheren) Interchange Fees von Visa nicht mit Marktanteilsverlusten zu rechnen, da die Interchange Fees bereits in der vom Handel an die Acquirer zu bezahlenden Händlerkommission enthalten ist (vgl. E. 1.3 oben).
Die Beschwerdeführerin hat demzufolge bezüglich des von ihr lizenzierten 4-Parteien-Zahlungssystems nicht mit Marktanteilsverlusten zu rechnen, wenn bezüglich der wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit ihrer höheren Interchange Fees bis zum Abschluss der WEKO-Untersuchung Unsicherheit besteht.
Das Sanktionsrisiko als solches gemäss Art. 49a Abs. 1 KG stellt im Übrigen keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar, denn, wenn die WEKO in ihrer Untersuchung gemäss Art. 27 KG zum Schluss kommt, die Interchange Fees der Beschwerdeführerin seien wettbewerbsrechtlich zulässig, d.h. die Sache zugunsten der Beschwerdeführerin ausgeht, entfällt die Sanktion und damit auch der entsprechende potentielle Nachteil.

1.5.3. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach dem Gesagten mangels nicht wieder gutzumachendem Nachteil nicht einzutreten.

1.6. Mastercard ersucht vor Bundesgericht um Zulassung als Gegenpartei, eventualiter als andere Beteiligte (Art. 102 Abs. 1 BGG; vgl. Bst. D oben). In der Regel stellt sich die Frage, wer in welcher Rolle am Verfahren beteiligt ist, vor Bundesgericht nicht mehr, da bereits im vorinstanzlichen Verfahren alle Prozessteilnehmer bestimmt sind.
Die vorliegende, besondere Ausgangslage ergibt sich daraus, dass Mastercard zwar bereits im vorinstanzlichen Verfahren einen Antrag auf Zulassung als Gegenpartei gestellt hatte (vgl. Bst. B.g oben), die Vorinstanz jedoch darüber nicht entschieden, sondern die Frage im vorinstanzlichen Urteil offen gelassen hat (vgl. Bst. B.h oben). Mittlerweile hat die WEKO im Rahmen der gegen die Beschwerdeführerin am 27. Juni 2023 eröffneten Untersuchung (Nr. 22-0523; vgl. Bst. B.c oben) mit Verfügung vom 7. Oktober 2024 Mastercard als Partei zugelassen. Die Beschwerdeführerin ist mit den Antrag, Mastercard im bundesgerichtlichen Verfahren als Gegenpartei zuzulassen, einverstanden. Das Bundesgericht hat Mastercard in den Schriftenwechsel einbezogen, jedoch festgehalten, über das Gesuch um Zulassung als Gegenpartei werde später entschieden (vgl. Bst. D oben).

1.6.1. Gemäss Art. 102 Abs. 1 BGG stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an. Rechtsprechungsgemäss ist Partei bzw. Gegenpartei im Sinne von Art. 102 Abs. 1 BGG, wer im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG beschwerdeberechtigt ist oder wäre, wenn der vorinstanzliche Entscheid nicht zu seinen Gunsten ausgefallen wäre (BGE 135 II 384 E. 1.2.1; Urteile 1C_497/2021 vom 19. Dezember 2023 E. 3.2 [Zulassung als Beschwerdegegner]; 1C_250/2019 vom 8. Mai 2020 E. 2; GRÉGORY BOVEY, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 24 zu Art. 102 LTF).

1.6.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist beschwerdeberechtigt, wer (lit. a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, (lit. b) durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und (lit. c) ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Voraussetzungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Eine Partei bzw. Gegenpartei muss vom angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonders beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ausserdem muss eine Partei aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen praktischen Nutzen ziehen, d.h. ihre Situation muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können (BGE 142 II 80 E. 1.4.1). In diesem Zusammenhang gibt es keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde; wo die Grenze verläuft, ist jeweils für jedes Rechtsgebiet und anhand der konkreten Umstände gesondert zu beurteilen (BGE 142 II 80 E. 1.4.1; 139 II 279 E. 2.3).

1.6.3. Für den Bereich des Wettbewerbsrechts hat das Bundesgericht die Voraussetzungen für die Beschwerdebefugnis von Konkurrenten als Partei bzw. Gegenpartei weiter konkretisiert. Es hat erwogen, dass die Konkurrenten grundsätzlich in einer besonders beachtenswerten, nahen Beziehung zueinander stehen. Dies genügt jedoch noch nicht, um das Konkurrenzunternehmen eines Unternehmens, welches möglicherweise wettbewerbswidrige Praktiken verfolgt, als Gegenpartei zuzulassen. Vielmehr ist ein Konkurrent nur Gegenpartei, wenn er durch diese allenfalls wettbewerbswidrige Verhaltensweise einen deutlich spürbaren wirtschaftlichen Nachteil erleidet. Nötig ist eine konkrete, individuelle Betroffenheit, welche vorliegt, wenn sich die beanstandete Verhaltensweise in wesentlichem Ausmass nachteilig auf den Konkurrenten auswirkt, namentlich indem er eine Umsatzeinbusse erleidet. Eine besondere Schwere ist dabei nicht vorausgesetzt (BGE 139 II 328 E. 3.5 und E. 4.5). Über das Vorliegen eines deutlich spürbaren wirtschaftlichen Nachteils im beschriebenen Sinn hinaus darf allerdings keine weitere Schranke mehr für die Beschwerdebefugnis gesetzt werden (BGE 139 II 328 E. 4.6).
Im vorgenannten Urteil hatte das Bundesgericht die Parteistellung gestützt auf Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG zu beurteilen. Da Art. 48 Abs. 1 VwVG der Regelung von Art. 89 Abs. 1 BGG entspricht (BGE 139 II 328 E. 3.2 in fine mit Hinweisen), sind die obigen Grundsätze auch im Rahmen der Anwendung von Art. 102 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 Abs. 1 BGG anwendbar, d.h. wenn die Parteistellung erstmals vor Bundesgericht beurteilt wird.

1.6.4. Es ist unbestritten, dass Visa und Mastercard direkte Konkurrenten auf dem Markt für Debitkarten-Zahlungssysteme sind. Mastercard bringt im Wesentlichen vor, die von Visa für Card-Present (CP) Transaktionen angewendeten Interchange Fees seien im Durchschnitt erheblich höher als die entsprechenden Interchange Fees von Mastercard aufgrund der angenommenen, einvernehmlichen Reglung (vgl. Bst. B.a oben). Eine höhere Interchange Fee sei attraktiver für die Issuer (Kartenherausgeber). Letztere würden deshalb bei der Kartenherausgabe Visa bevorzugen. Mastercard erleide dadurch einen Wettbewerbsnachteil gegenüber Visa, nämlich Umsatzeinbussen. Dieser deutlich spürbare wirtschaftliche Nachteil würde sich verschärfen, wenn Visa bis zum Abschluss der WEKO-Untersuchung ohne Sanktionsrisiko ihre höheren CP Interchange Fees anwenden könnte.

1.6.5. Es ist unbestritten, dass die von Visa für CP Transaktionen mit Schweizer Debitkarten angewendeten Interchange Fees im Durchschnitt erheblich höher sind als die Interchange Fees von Mastercard (vgl. Bst. B.a und B.b oben). Visa und Mastercard stehen sich in diesem Geschäftsfeld als Konkurrenten gegenüber. Wie bereits dargelegt, sind höhere Interchange Fees für die Issuer attraktiver (vgl. E. 1.5.2 oben). Es ist deshalb davon auszugehen, dass Mastercard bereits jetzt und erst recht bei einer Bestätigung der wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit der Interchange Fees im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme (bis zum Abschluss der WEKO-Untersuchung) gegenüber Visa Marktanteile und damit Umsatzeinbussen (betreffend Lizenzgebühren) erleidet. Letzteres stellt einen deutlich spürbaren wirtschaftlichen Nachteil im Sinne der Rechtsprechung dar (vgl. E. 1.6.3 oben).
Mastercard kommt deshalb im vorliegenden Verfahren Parteistellung im Sinne von Art. 102 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 Abs. 1 BGG zu, und zwar als Gegenpartei.

2.

2.1. Da auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).

2.2. Da Mastercard im vorliegenden Verfahren Parteistellung zukommt, hat die Beschwerdeführerin - angesichts der von Ersterer in der Sache gestellten Anträge - Mastercard als obsiegender Gegenpartei eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG). Die WEKO hat dagegen keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdeführerin hat Mastercard Europe, Waterloo (B), Zweigniederlassung Zürich, und Mastercard Europe SA eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-- zu bezahlen.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, mitgeteilt.

Lausanne, 4. Dezember 2024

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: C. Quinto