Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20; Kostenbeteiligung des Bundes an kantonalen Covid-19-Härtefallmassnahmen; Erfassung indirekter staatlicher Beteiligungen. Der Wortlaut der Norm ist nicht auf direkte Beteiligungen beschränkt. Unter Berücksichtigung von Systematik, Entstehungsgeschichte und Zweck schliesst die Bestimmung eine Bundesbeteiligung aus, wenn der unterstützte Betrieb mittelbar über Beteiligungsketten dem Bund, den Kantonen oder grösseren Gemeinden in einem Ausmass gehört, das ein strategisches Interesse des Gemeinwesens begründet. Massgeblich ist eine Gesamtwürdigung der Beteiligungsverhältnisse; bei eindeutig substanziellem staatlichem Einfluss liegt kein Härtefall im Sinne der Norm vor (vgl. insb. Erw. 5.3-5.6). Ein Vertrauensschutz setzt zudem eine hinreichend konkrete behördliche Zusicherung voraus; allgemeine Erläuterungen oder unverbindlicher Schriftverkehr genügen nicht (Erw. 6).
2C_197/2024
Urteil vom 13. März 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Kaufmann.
Verfahrensbeteiligte
Kanton Graubünden, vertreten durch das Departement für, Volkswirtschaft und Soziales, Ringstrasse 10, 7001 Chur,
Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerische Eidgenossenschaft,
handelnd durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), Holzikofenweg 36, 3003 Bern,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Härtefallmassnahmen für Unternehmen (Kostenbeteiligung des Bundes) - verwaltungsrechtliche Klage,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 4. März 2024 (B-2893/2022).
Die A.________ AG ist eine private Aktiengesellschaft, welche zu je 50% der B.________ AG und der Aktiengesellschaft C.________ (recte: C.________ AG) gehört. Am 17. Februar 2021 reichte die A.________ AG beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden ein Gesuch um Unterstützung im Rahmen der Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen ein. Mit Verfügungen vom 23. März, 5. Mai und 22. September 2021 gewährte der Kanton Graubünden der A.________ AG gestützt auf die kantonale Ausführungsverordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie Beiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 1'407'725.--.
Am 29. Juni 2021 schlossen der Kanton Graubünden, vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales, und die Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäss Art. 16 der Covid-19-Härtefallverordnung des Bundes vom 25. November 2020 (im Folgenden: HFMV 20) ab. Dieser Vertrag zählt in Ziff. 1 das anwendbare Bundes- und kantonale Recht, in Ziff. 2.1 die gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Voraussetzungen der Gewährung von Härtefallhilfen an Unternehmen sowie in Ziff. 2.2 die konkreten Massnahmen des Kantons Graubünden auf. In Ziff. 3 des Vertrags bestätigt und gewährleistet der Kanton, die Pflichten gemäss der Covid-19-Gesetzgebung einzuhalten. In Ziff. 4 verpflichtet sich der Bund, sich an der Finanzierung der Massnahmen zu beteiligen. In Ziff. 5 vereinbaren die Parteien eine aktive Zusammenarbeit und gegenseitige Information. In Ziff. 6 wird ein Mediationsverfahren geregelt und in Ziff. 7 das Inkrafttreten, die Gültigkeit und die Dauer des Vertrags.
Mit E-Mail vom 9. Dezember 2021 reichte der Kanton Graubünden dem SECO eine Rechnung für die beantragten Bundesbeiträge an seine Covid-19-Härtefallmassnahmen ein. Am 13. Dezember 2021 teilte das SECO dem Kanton Graubünden per E-Mail mit, dass im Fall der A.________ AG Härtefallgelder für ein sich mehrheitlich in staatlicher Hand befindendes Unternehmen gesprochen worden seien, weshalb eine Beteiligung des Bundes an den betreffenden Kosten nicht möglich sei. Mit E-Mail vom 7. März 2022 verlangte der Kanton Graubünden vom SECO hierüber eine Verfügung, woraufhin ihn das SECO auf den Klageweg verwies.
Am 1. Juli 2022 erhob der Kanton Graubünden beim Bundesverwaltungsgericht Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Bund. Das Bundesverwaltungsgericht nahm das Rechtsmittel als verwaltungsrechtliche Klage entgegen und wies diese mit Urteil vom 4. März 2024 ab.
Der Kanton Graubünden gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. März 2024 sei aufzuheben und die Schweizerische Eidgenossenschaft anzuweisen, ihm an die Härtefallmassnahme zugunsten der A.________ AG eine Kostenbeteiligung im Betrag von Fr. 1'407'725.--, eventualiter im Betrag von Fr. 750'000.--, zu leisten.
Mit Eingabe vom 27. Juni 2024 reichte das SECO dem Bundesgericht eine Vernehmlassung mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde ein. Der Kanton Graubünden replizierte am 7. August 2024; er hielt an seinen Anträgen fest. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit (Art. 29 Abs. 1 BGG) und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 150 II 346 E. 1.1; 149 II 66 E. 1.3). Von Amtes wegen prüft das Bundesgericht ferner, ob im vorinstanzlichen Verfahren die Prozessvoraussetzungen erfüllt waren, soweit diese Bundesrecht darstellen (Art. 106 Abs. 1 BGG; Urteil 2C_87/2020 vom 8. März 2021 E. 3.1; vgl. auch BGE 142 V 67 E. 2.1).
1.1. Die vorliegende Beschwerde betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (Art. 90 BGG) Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).
1.2. Fraglich ist, ob es sich beim Bundesverwaltungsgericht um die für die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständige Klageinstanz handelte.
1.2.1. Gemäss Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht auf Klage hin als einzige Instanz zivil- und öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder den Kantonen untereinander. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 35 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) auf Klage hin als einzige Instanz Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe und der Organisationen im Sinn von Art. 33 lit. h VGG. Hinsichtlich der Zuständigkeit für die auf Klage hin erfolgende Beurteilung von Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen des Bundes mit den Kantonen ergibt sich aus dem Wortlaut der genannten Gesetzesbestimmungen - wie die Vorinstanz zutreffend erwog - ein positiver Kompetenzkonflikt.
1.2.2. Die Vorinstanz führte zur Begründung ihrer Zuständigkeit aus, die ratio legis von Art. 120 BGG werde darin gesehen, dass es in einem Bundesstaat von zentraler Bedeutung sei, dass die Kantone ihre Streitigkeiten untereinander direkt durch das Bundesgericht als neutraler Instanz beurteilen lassen könnten. Bestehe eine alternative Zuständigkeit einer anderen Justizbehörde des Bundes, sei diese Überlegung allerdings nicht relevant. Überdies ergebe sich aus der Botschaft des Bundesrats zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, dass mit der besagten Revision angestrebt worden sei, das Bundesgericht zu entlasten. Dementsprechend und angesichts des grossen Aufwands, den ein Klageverfahren auslöse, erscheine es als angezeigt, Art. 120 BGG restriktiv zu handhaben und die Zuständigkeit des Bundesgerichts als Klageinstanz nur dort zu bejahen, wo sich dies aus staatspolitischen Gründen aufdränge (vgl. E. 1.1 des angefochtenen Urteils).
1.2.3. Art. 120 Abs. 2 Satz 1 BGG sieht vor, dass die Klage ans Bundesgericht unzulässig ist, wenn ein anderes Bundesgesetz eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über Streitigkeiten gemäss Abs. 1 ermächtigt. Nach der bundesgerichtlichen Praxis zu dieser Bestimmung ist im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen die Klage nur einschränkend zuzulassen und der Beschwerdeweg vorzuziehen (BGE 141 III 84 E. 4.2; vgl. auch BGE 136 IV 139 E. 2.4 sowie - betreffend Art. 120 Abs. 1 lit. c BGG - Urteil 2E_6/2021 vom 23. März 2023 E. 1.2). Der Anwendungsbereich von Art. 120 Abs. 2 Satz 1 BGG ist demzufolge weit zu verstehen und erfasst namentlich auch kompetenzgemäss gefällte Rechtsmittelentscheide anderer Bundesinstanzen (vgl. Urteil 1E_1/2015 vom 23. September 2015 E. 1.7 betreffend Art. 25 Abs. 1 VStrR [SR 313.0]). Zwar sind Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen gemäss den Materialien zu Art. 189 Abs. 2 BV und Art. 120 BGG aufgrund ihrer Bedeutung direkt, d.h. klageweise, vor das Bundesgericht zu tragen (vgl. Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, in: BBl 1997 I 1 [Botschaft BV], S. 531; Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, in: BBl 2001 4202 [Botschaft Bundesrechtspflege], S. 4226 und 4351). Damit sollte allerdings in erster Linie sichergestellt werden, dass derlei Streitigkeiten "in einem geordneten Gerichtsverfahren" beurteilt werden (Botschaft BV, S. 531; vgl. ausserdem Botschaft Bundesrechtspflege, S. 4351: "Die Möglichkeit, diese Streitigkeiten direkt vor ein Gericht zu bringen, ist in einem Bundesstaat wichtig, weil sie dadurch im Rahmen eines geregelten, richterlichen Verfahrens beigelegt werden können"). Da ein geordnetes Gerichtsverfahren auch vor dem Bundesverwaltungsgericht gewährleistet ist und Art. 120 Abs. 2 BGG weder im BGG-Entwurf des Bundesrats vorgesehen war noch im Parlament zu Diskussionen Anlass gab (vgl. zur Entstehungsgeschichte von Art. 120 Abs. 2 BGG BGE 141 III 84 E. 4.1), besteht keine Notwendigkeit, Art. 120 BGG (i.V.m. Art. 189 Abs. 2 BV) strikt historisch auszulegen (ähnlich JOHANNES REICH, in: St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 32 zu Art. 189 BV). Sofern gegen sein Urteil die Beschwerde ans Bundesgericht offensteht (vgl. dazu BGE 150 II 173 E. 1.4.5 sowie E. 1.3 hiernach), widerspricht es weder Art. 189 Abs. 2 BV noch dem BGG, wenn bei Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen das Bundesverwaltungsgericht als Klageinstanz fungiert (vgl. HANSJÖRG SEILER, Institutionen der Beihilfenüberwachung, in: SZW 2024, S. 414; in diesem Sinn auch BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, 3. Aufl. 2018, N. 21 zu Art. 120 BGG). Die entsprechende Kompetenz des Bundesverwaltungsgerichts ist gemäss Art. 35 lit. a VGG im Übrigen auf die Beurteilung von Vertragsstreitigkeiten beschränkt, d.h. auf Streitigkeiten, deren staatspolitische Tragweite regelmässig deutlich geringer sein dürfte als jene der mit Art. 120 BGG primär anvisierten Zuständigkeitskonflikte (Abs. 1 lit. a). Resultiert aus einem zwischen dem Bund und einem oder mehreren Kantonen abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag eine Rechtsstreitigkeit, ist mithin jedenfalls im Prinzip das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 35 lit. a VGG i.V.m. Art. 120 Abs. 1 Satz 1 BGG einzige Klageinstanz.
1.2.4. Nach dem Gesagten erachtete sich die Vorinstanz zu Recht als zuständig.
1.3. Gemäss Art. 120 Abs. 2 Satz 2 BGG steht gegen den Klageentscheid des Bundesverwaltungsgerichts die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen. Dies gilt ungeachtet der in den Art. 83 und 89 BGG statuierten Eintretensvoraussetzungen (eingehend dazu BGE 150 II 273 E. 1.4). Ob es sich bei den Beiträgen des Bundes an die kantonalen Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen um Subventionen handelt bzw. ob die Kantone auf diese Beiträge einen Anspruch haben (vgl. Art. 83 lit. k BGG) sowie ob der beschwerdeführende Kanton die Voraussetzungen gemäss Art. 89 (Abs. 1) BGG erfüllt, braucht folglich nicht geprüft zu werden (vgl. BGE 150 II 273 E. 1.5).
1.4. Die Beschwerdeschrift wurde vom Generalsekretär des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden unterzeichnet. Dass das Departement zur Prozessführung namens des Kantons befugt ist, ergibt sich allerdings - anders als das Departement annimmt - nicht bereits daraus, dass es nach dem einschlägigen kantonalen (Organisations-) Recht für den Vollzug der Covid-19-Härtefallmassnahmen zuständig ist. Grundsätzlich ist zur Beschwerdeerhebung beim Bundesgericht nur ein Gemeinwesen als solches berechtigt, nicht aber eine Behörde oder ein Verwaltungszweig ohne Rechtspersönlichkeit (Urteil 1C_66/2024 vom 31. Oktober 2024 E. 1.3.4; vgl. auch BGE 141 I 253 E. 3.2; Urteile 2C_556/2023 vom 1. Mai 2024 E. 3.2; 8C_209/2023 vom 16. Oktober 2023 E. 3.2; 2C_206/2023 vom 14. Juni 2023 E. 3.3.1; 1C_360/2022, 1C_366/2022 vom 6. März 2023 E. 2.2). Die Befugnis, ein Gemeinwesen prozessual zu vertreten, steht praxisgemäss, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist, allein der Regierung als oberster Exekutivbehörde zu (BGE 134 II 45 E. 2.2.3; Urteil 1C_66/2024 vom 31. Oktober 2024 E. 1.3.4; vgl. ferner Art. 42 Abs. 4 KV/GR [SR 131.226]). Handelt eine nachgeordnete Verwaltungsbehörde im Namen des Kantons, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch Vorlegen eines speziellen Ermächtigungsbeschlusses der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessführung berechtigenden kantonalen Vorschriften (BGE 141 III 84 E. 5.2 mit Hinweis; vgl. auch BGE 134 II 45 E. 2.2.3; Urteile 1C_267/2020 vom 22. Februar 2021 E. 1.4.1; 8C_56/2017 vom 21. Februar 2018 E. 1.4.2 [nicht publ. in: BGE 144 II 65]; 2C_20/2016 vom 8. April 2016 E. 2.1). Vorliegend fehlt es an einem Nachweis der Prozessführungsbefugnis des Departements. Ob das Departement indes aufgrund einer älteren Rechtsprechungslinie des Bundesgerichts betreffend die Vertretungsbefugnis kantonaler Regierungsdepartemente bzw. -direktionen (vgl. BGE 136 V 351 E. 2.4; 135 II 12 E. 1.2.3; BGE 133 II 300; Urteile 8C_31/2013 vom 17. Juli 2013 E. 1.4 [nicht publ. in: BGE 139 V 433]; 8C_829/2007 vom 5. August 2008; 2A.771/2006 vom 17. April 2007) davon ausgehen durfte, dass es auch ohne besondere Ermächtigung dazu berechtigt sei, im Namen des Kantons Beschwerde zu führen, kann in Anbetracht des Verfahrensausgangs offenbleiben.
1.5. Auf die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Beschwerde kann demnach eingetreten werden.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungsobliegenheit (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 148 II 392 E. 1.4.1 mit Hinweis). Mit Blick auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.1 mit Hinweisen). Das bedeutet, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen der Vorinstanz darzulegen ist, dass und inwiefern das angefochtene Urteil die angerufenen Grundrechte verletzt (BGE 150 II 346 E. 1.5.3 mit Hinweis).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, wie ihn die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). "Offensichtlich unrichtig" heisst "willkürlich" (Art. 9 BV; BGE 150 II 346 E. 1.6 mit Hinweis). Entsprechende Mängel sind in der Beschwerdeschrift klar und detailliert aufzuzeigen (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer bringt mit Blick auf den Sachverhalt vor, es sei angezeigt, die Entstehungsgeschichte des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 29. Juni 2021 in der Beschwerdeschrift erneut aufzurollen. Sodann sei die Unterstützung von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung bereits im Herbst 2020 anlässlich eines E-Mail-Wechsels mit der Beschwerdegegnerin thematisiert worden. Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung bestreitet der Beschwerdeführer damit nicht bzw. nicht in rechtsgenüglicher Weise. Soweit sich seine Sachverhaltsrügen auf das Prinzip von Treu und Glauben beziehen, werden sie nötigenfalls im Rahmen der Vertrauensschutzprüfung (E. 6 hiernach) aufzugreifen sein (vgl. Urteile 2C_354/2024 vom 21. Januar 2025 E. 3.2; 1C_623/2022 vom 9. Dezember 2024 E. 4.2; 2C_393/2021 vom 25. Oktober 2021 E. 2).
Strittig ist vorliegend in der Hauptsache, ob die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer für dessen Covid-19-bedingte Unterstützung der A.________ AG Bundesbeiträge schuldet.
3.1. Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 (in der bei Abschluss des Vertrags zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin in Kraft gewesenen Fassung) lautet folgendermassen:
"[Der Bund] beteiligt sich nicht an den Kosten oder Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen[,] an deren Kapital Bund, Kantone oder Gemeinden mit mehr als 12'000 Einwohnern insgesamt zu mehr als 10 Prozent beteiligt sind[.]"
3.2. Die Eidgenössische Finanzverwaltung hielt in den Erläuterungen vom 25. November 2020 zur HFMV 20 fest, "dass Unternehmen in staatlicher Hand keinen Anspruch auf kantonale Härtefallmassnahmen haben". Eine Härtefallmassnahme solle deshalb ab einer staatlichen Beteiligung von insgesamt mehr als 10% am gesuchstellenden Unternehmen nicht zur Anwendung kommen. Dies, weil eine höhere staatliche Beteiligung auf ein "strategisches Interesse" hindeute, "welches es für die zuständigen Staatsebenen zumutbar macht, das Unternehmen mit eigenen Mitteln zu stützen" (S. 3). In der Erläuterungsfassung vom 31. März 2021 wurden die Ausführungen zu Art. 1 Abs. 2 HFMV 20 um folgenden Satz ergänzt (S. 3) :
"Das Argument gilt auch für Unternehmen, an denen ein anderes staatliches Unternehmen beteiligt ist (indirekte staatliche Beteiligung)."
In den Erläuterungen zur HFMV 20 vom 17. Dezember 2021 blieben die Ausführungen zu Art. 1 Abs. 2 unverändert (vgl. S. 4; vgl. auch die Erläuterungen zur Covid-19-Härtefallverordnung vom 2. Februar 2022 [HFMV 22; SR 951.264], S. 4).
3.3. Die Vorinstanz erwog zusammengefasst, Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 sei Bestandteil des öffentlich-rechtlichen Vertrags zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin. Diese Verordnungsbestimmung sei unter Berücksichtigung der Erläuterungen vom 31. März 2021 zur HFMV 20 und des - in Art. 960d Abs. 3 des Obligationenrechts (OR; SR 220) definierten - rechnungslegungsrechtlichen Begriffs der (Unternehmens-) Beteiligung so zu verstehen, dass sich der Bund nicht an der Unterstützung von Unternehmen beteiligt, an denen der Staat direkt oder indirekt zu mehr als 10% beteiligt ist. Das vom Beschwerdeführer zur Stützung seiner Rechtsauffassung, wonach von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 einzig direkte Beteiligungen erfasst würden, ins Recht gelegte Gutachten von Prof. Felix Uhlmann und MLaw Martin Wilhelm vom 15. September 2021 sei nicht geeignet, einen relevanten Beitrag zur Auslegung des Vertrags vom 29. Juni 2021 zu leisten. Da der Kanton Graubünden mit einem Aktienanteil von 51.3% Hauptaktionär der B.________ AG sei und die B.________ AG ihrerseits 50% der Aktien der A.________ AG halte, sei der Beschwerdeführer indirekt zu deutlich mehr als 10% an letzterer beteiligt, weshalb die Beschwerdegegnerin die zugunsten der A.________ AG geleisteten Covid-19-Härtefallbeiträge weder ganz noch teilweise zu übernehmen habe.
Der Beschwerdeführer bringt vor, der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 29. Juni 2021 sei - entgegen der Vorinstanz - nicht als Grundlage des Vollzugs der Härtefallmassnahmen und somit auch nicht als Grundlage der Beteiligung des Bundes an den Covid-19-Härtefallbeiträgen für die A.________ AG zu qualifizieren. Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin basiere unmittelbar auf der Covid-19-Gesetzgebung, weshalb dem Beschwerdeführer insbesondere nicht entgegengehalten werden könne, er habe die beschwerdegegnerische Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 durch Abschluss des Vertrags anerkannt.
4.1. Nach Art. 16 HFMV 20 (in der bei Vertragsabschluss in Kraft gewesenen Verordnungsfassung vom 18. Juni 2021; vgl. zur Massgeblichkeit des Zeitpunkts des Vertragsabschlusses für die Vertragsauslegung BGE 148 V 70 E. 5.1.1) müssen die Kantone, die eine Beteiligung des Bundes an ihren Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen beanspruchen, mit dem SECO einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abschliessen, welcher die bundes- und kantonalrechtlichen Grundlagen sowie die Härtefallmassnahmen und die Pflichten des Kantons festhält.
4.2. In Bezug auf die Pflicht der Beschwerdegegnerin, sich an den Covid-19-Härtefallmassnahmen des Kantons Graubünden zu beteiligen, enthält der Vertrag vom 29. Juni 2021 keine materiellen Regelungen. Die besagte Pflicht ergibt sich abschliessend aus dem Covid-19-Gesetz und der HFMV 20. Ob sie auch dann besteht, wenn der Kanton ein Unternehmen unterstützt, an dem der Staat indirekt zu mehr als 10% beteiligt ist, ist folglich nicht durch Auslegung des Vertrags, sondern durch Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 zu ermitteln. Das bedeutet allerdings nicht, dass der Vertrag vom 29. Juni 2021 für die Normauslegung bedeutungslos ist. Soweit er die Parteien dazu verpflichtet, die Vorgaben der Covid-19-Gesetzgebung einzuhalten, bzw. auf diese Vorgaben verweist, sind die betreffenden Bestimmungen in derjenigen Fassung massgebend, die bei Vertragsabschluss in Kraft stand. Diese Fassung der Gesetzgebung war unstrittig vom Konsens der Vertragsparteien erfasst und wurde folglich - über eine statische Verweisung (vgl. zu diesem Begriff BGE 136 I 316 E. 2.4.1) - zum verbindlichen Vertragsbestandteil. Dass die Vorinstanz bezüglich des massgebenden Rechts von übereinstimmenden Willensäusserungen der Parteien ausging, ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Ob der Beschwerdeführer durch Unterzeichnung des Vertrags die von der Beschwerdegegnerin befürwortete und von der Vorinstanz bestätigte Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 (stillschweigend) akzeptiert hat, ist für den Verfahrensausgang hingegen nicht relevant, da diese Auslegung - wie nachstehend (E. 5) aufgezeigt wird - kein Bundesrecht verletzt.
4.3. Als Zwischenfazit ergibt sich, dass die vorliegend strittige Rechtsfrage durch Auslegung der HFMV 20 zu beantworten ist.
Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Vorinstanz habe Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 einzig nach dem Wortlaut ausgelegt und eine willkürliche Analogie zum Rechnungslegungsrecht des OR gezogen. Bereits der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 lasse keinen Raum für die vorinstanzliche Schlussfolgerung, wonach auch indirekte Beteiligungen des Gemeinwesens erfasst seien. Dies ergebe sich auch aus der Formulierung von Art. 6 lit. b HFMV 20, wo - anders als in Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 - ausdrücklich von direkt oder indirekt verbundenen Gruppengesellschaften die Rede sei. Sodann seien indirekte Beteiligungen schwer messbar sowie im Rahmen des Vollzugs der Härtefallmassnahmen kaum bzw. gar nicht ausfindig zu machen (gewesen), weshalb die vorinstanzliche Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 dem Zweck des Covid-19-Härtefallprogramms, von der Pandemie besonders betroffene Unternehmen rasch und unkompliziert zu unterstützen, zuwiderlaufe. Weiter habe der Staat an einem Unternehmen, an dem er bloss indirekt beteiligt ist, in aller Regel kein strategisches Interesse, wobei ein solches Interesse - unter Heranziehung von Art. 960d Abs. 3 (Satz 2) OR - ohnehin erst bei einer Beteiligungsquote von 20% vorliege. Schliesslich habe sich die Vorinstanz praktisch nicht mit dem Gutachten Uhlmann/Wilhelm auseinandergesetzt, was eine Gehörsverletzung darstelle.
5.1. Festzuhalten ist vorab, dass sich die Vorinstanz durchaus mit dem Rechtsgutachten Uhlmann/Wilhelm befasst hat (vgl. E. 2.8 des angefochtenen Urteils). Rechtsgutachten sind keine Beweismittel, sondern einfache Parteibehauptungen, die von den Rechtsmittelinstanzen - sofern sie rechtzeitig eingereicht werden - im Rahmen der Rechtsanwendung angemessen zu berücksichtigen sind (vgl. Urteile 2C_77/2017 vom 16. Januar 2019 E. 1.4 [mit Hinweisen] und 2.2; 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 1.5; 2C_949/2013 et al. vom 24. März 2014 E. 4.2). Diese Berücksichtigungspflicht fliesst aus dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) bzw. aus der einen Teilgehalt des Gehörsanspruchs bildenden Pflicht der Behörden, ihre Entscheide zu begründen. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn der Betroffene erkennen kann, warum die Behörde in einem bestimmten Sinn entschieden hat, sodass es ihm möglich ist, den Entscheid in voller Kenntnis der Sache anzufechten (vgl. BGE 150 III 1 E. 4.5 mit Hinweisen; Urteil 2C_501/2023 vom 11. Oktober 2024 E. 3.2). Die Begründungspflicht ist nur dann verletzt, wenn die Behörde auf für den Ausgang des Verfahrens wesentliche Vorbringen selbst implizit nicht eingeht (Urteil 2C_189/2024 vom 4. November 2024 E. 5.1 mit Hinweisen). Der vorinstanzliche Entscheid genügt diesen Anforderungen. Dass das Bundesverwaltungsgericht zu einem anderen Ergebnis gelangte als das Gutachten Uhlmann/Wilhelm, stellt unter dem Blickwinkel des rechtlichen Gehörs keine Rechtsverletzung dar (vgl. Urteil 2C_189/2024 vom 4. November 2024 E. 5.2). Die entsprechende Rüge erweist sich als unbegründet.
5.2. Notwendig ist vorliegend eine Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 (vgl. E. 4 hiervor). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der jeweiligen Gesetzes- oder Verordnungsnorm (grammatikalisches Auslegungselement). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Deutungen möglich, so muss das Gericht unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der Norm suchen. Dabei hat es - gerade bei jüngeren Bestimmungen - den Willen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu beachten, wie er sich namentlich aus den Materialien ergibt (historisches Auslegungselement). Weiter hat das Gericht nach dem Normzweck und den dem Text zugrundeliegenden Wertungen zu forschen, insbesondere nach dem durch die Norm geschützten Interesse (teleologisches Auslegungselement). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt, und ihr Verhältnis zu anderen Vorschriften (systematisches Auslegungselement). Das Bundesgericht befolgt bei der Auslegung von Rechtsnormen einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es ab, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 149 II 43 E. 3.2; 148 V 28 E. 6.1; Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 4.3.1).
5.3. Auf die Frage, ob eine Kostenbeteiligung des Bundes auch dann ausgeschlossen ist, wenn ein Kanton ein Unternehmen unterstützt (hat), an dem Bund, Kantone oder grössere Gemeinden indirekt zu mehr als 10% beteiligt sind, gibt der Normtext keine Antwort. Es mag zutreffen, dass - wie der Beschwerdeführer vorbringt - mit "Bund", "Kantonen" und "Gemeinden" oft nur die jeweiligen Zentralverwaltungsbehörden angesprochen sind; ein weiteres, dezentrale Verwaltungsträger mitumfassendes Begriffsverständnis ist jedoch ebenfalls geläufig (vgl. etwa in Bezug auf Bund und Kantone als Adressaten der Beachtungspflicht gemäss Art. 5 Abs. 4 BV T SCHUMI/SCHINDLER, in: St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 75 zu Art. 5 BV). Auch das Pronomen "deren" bzw. die Wendung "an deren Kapital" lässt den vom Beschwerdeführer gezogenen Schluss nicht zu, dass Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 einzig direkte Beteiligungen erfasse (vgl. z.B. Art. 3 Abs. 2 lit. a der nicht mehr in Kraft stehenden Verordnung des Kantons Freiburg vom 16. November 2020 über wirtschaftliche Massnahmen zur Abfederung der Auswirkungen des Coronavirus durch Beiträge für Härtefälle [ASF 2020_148]: "an deren Kapital Bund, Kantone oder Gemeinden [...] direkt oder indirekt beteiligt sind"). Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 bedarf somit der weiteren Auslegung. Die widersprüchliche Kritik des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe den aufgrund seines klaren Wortlauts nicht weiter auslegungsbedürftigen Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 pflichtwidrig einzig nach seinem Wortlaut ausgelegt, geht jedenfalls fehl.
5.4. Das vorinstanzliche Auslegungsresultat entspricht sodann - unter Berücksichtigung der einschlägigen Materialien - dem Sinn und Zweck von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20.
5.4.1. Anlässlich der parlamentarischen Beratungen des Covid-19-Gesetzes in der Wintersession 2020 wurde der Antrag einer Minderheit der zuständigen nationalrätlichen Kommission, die Regelung gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 ins Gesetz zu überführen und die Schwelle für die Kostenbeteiligung des Bundes von 10% auf 50% anzuheben ("Der Bund beteiligt sich nicht an den Kosten oder Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, an deren Kapital Bund, Kantone oder Gemeinden insgesamt zu mehr als 50 Prozent beteiligt sind"), mit 127 zu 65 Stimmen abgelehnt (vgl. AB 2020 N 2141). Dabei wurde argumentiert, dass Unternehmen, an denen der Staat beteiligt ist, "tendenziell nicht als Härtefälle zusätzlich unterstützt werden" sollten (AB 2020 N 2121, 2133 [Voten Burgherr]). Solche Unternehmen seien für die Gemeinwesen "von strategischer Bedeutung"; ihre Unterstützung sei Aufgabe der Kantone und Gemeinden, "denen auch die entsprechenden Standortvorteile zukommen, wenn das Geschäft wieder läuft" (AB 2020 N 2134 [Votum Paganini]). Im Ständerat äusserte sich das verantwortliche Mitglied des Bundesrats in Bezug auf Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 wie folgt (AB 2020 S 1183 [Votum Maurer]) :
"Wenn die öffentliche Hand mit mehr als 10 Prozent an einer Institution beteiligt ist, dann gehen wir davon aus, dass die Gemeinde oder die Stadt grundsätzlich interessiert ist und dass die Institution zu den systemrelevanten Einrichtungen gehört. [...] Also sollen sich die Beteiligten dafür einsetzen, dass diese Härtefälle gelöst werden. Aus unserer Sicht ist es nicht tragbar, dass hier die ganze Schweiz daran zahlt. [...] Bei Beteiligungen über 10 Prozent gibt es keine Härtefälle."
Im weiteren Verlauf der Debatten wurde die Härtefallunterstützung von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung nicht mehr thematisiert.
5.4.2. Der Zweck von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 besteht darin, den Bund davon zu entbinden, sich an kantonalen Unterstützungsmassnahmen für Unternehmen beteiligen zu müssen, die in substanziellem Ausmass dem Gemeinwesen, d.h. dem Bund selbst, einem oder mehreren Kantonen oder einer oder mehreren grösseren Gemeinden, gehören. Ist der Staat zu mehr als 10% an einem Unternehmen beteiligt, liegt nach dem Willen des Gesetzgebers (vgl. E. 5.4.1 hiervor) von vornherein kein Härtefall vor, da ein solches Unternehmen durch seine staatlichen Eigner unmittelbar unterstützt werden kann. Entscheidend ist damit das Kriterium des strategischen Interesses des Gemeinwesens am Unternehmen bzw. der strategischen Bedeutung des Unternehmens für das Gemeinwesen. Nach dem diesbezüglich klaren Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 kommt es bei der Abgrenzung auf die Höhe der Kapitalbeteiligung an.
5.4.3. Bei einer direkten Beteiligung des Gemeinwesens am Kapital eines um Covid-19-Härtefallgelder nachsuchenden Unternehmens kann und muss die in Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 verankerte 10%-Schwelle ohne weiteres angewendet werden. Hält der Staat demgegenüber keine Anteile am gesuchstellenden Unternehmen, dafür aber an einem Unternehmen, welches am gesuchstellenden Unternehmen direkt oder indirekt beteiligt ist, drängt sich eine nach Massgabe des strategischen Interesses differenzierende (teleologische) Normauslegung auf. So sind - bei komplexeren Gruppenstrukturen und entsprechend längeren Beteiligungsketten - Konstellationen indirekter staatlicher Beteiligung denkbar, in denen das Vorhandensein eines strategischen Interesses des Gemeinwesens trotz Erreichens der 10%-Grenze diskutabel sein könnte.
Von einer hinsichtlich des Vorliegens eines strategischen Interesses zweifelhaften Konstellation kann vorliegend jedoch keine Rede sein: Die B.________ AG, welche 50% der Aktien der A.________ AG hält, gehört - zumindest seit Ende 2020 unverändert (vgl. die Geschäftsberichte der B.________ AG 2020-2023 [abrufbar unter www.B.________.ch > Unternehmen > Kennzahlen > Geschäftsbericht (besucht am 7. März 2025)]; Art. 105 Abs. 2 BGG) - zu 51.3% dem Beschwerdeführer und zu 43.1% dem Bund; die über das Zwischenglied der B.________ AG vermittelte Beteiligungsquote dieser beiden Gemeinwesen an der A.________ AG beträgt somit 47.2%. Diese Beteiligungsquote ist mehr als doppelt so hoch wie die bilanzrechtliche Schwelle von 20%, bei deren Erreichen gemäss Art. 960d Abs. 3 Satz 2 OR ein massgeblicher Einfluss auf die Gesellschaft vermutet wird, wobei der Beschwerdeführer in der B.________ AG sogar eine beherrschende Stellung innehat. Hinzu kommt, dass die öffentliche Hand (der Beschwerdeführer zusammen mit zwei weiteren Kantonen und dem Bund) zumindest seit Ende 2021 23% des Kapitals der ebenfalls zu 50% an der A.________ AG beteiligten C.________ AG hält (vgl. die Geschäftsberichte der C.________ AG 2021-2023 [abrufbar unter www.C.________.ch > Über uns > Geschäftsberichte und Statuten (besucht am 7. März 2025)]; Art. 105 Abs. 2 BGG), wodurch sich die staatliche Beteiligungsquote an der A.________ AG nochmal deutlich (um 11.5%) erhöht. Vor diesem Hintergrund ist das Vorliegen eines strategischen Interesses des Staats an der A.________ AG eindeutig zu bejahen.
5.4.4. Nicht stichhaltig ist schliesslich der Einwand des Beschwerdeführers, die vorinstanzliche Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 laufe dem Zweck der Covid-19-Härtefallprogramme zuwider, da indirekte Beteiligungen schwer zu bemessen und für die Vollzugsbehörden kaum nachvollziehbar seien. Zum einen ist nicht erkennbar, inwiefern das Berechnen der Quote einer indirekten Beteiligung, welches aus einer einfachen Multiplikation der einschlägigen Prozentsätze besteht, besonders herausfordernd sein soll (vgl. dazu - neben der E. 5.4.3 hiervor - etwa die in VPB 2009.4 [Gutachten des EJPD zur Zulässigkeit einer Skyguide-Tochtergesellschaft], S. 43 f., enthaltenen Beispiele). Zum anderen lässt sich nicht sagen, dass indirekte Beteiligungsverhältnisse seitens der für den Vollzug des Covid-19-Härtefallrechts verantwortlichen kantonalen Behörden generell nicht innert nützlicher Frist nachvollziehbar seien. In einer Beteiligungskonstellation wie der vorliegenden, d.h. bei einer zweigliedrigen Beteiligungskette mit zwei Obergesellschaften, an denen der zuständige Kanton selber beteiligt ist, hält sich der Nachforschungsaufwand allemal in Grenzen. Dass dies in gewissen Einzelfällen anders sein könnte, vermag das Ergebnis der vorinstanzlichen Normauslegung nicht zu erschüttern.
5.4.5. Zusammengefasst ergibt sich, dass sowohl das historische als auch das teleologische Auslegungselement eine Interpretation von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 nahelegen, gemäss welcher eine indirekte Beteiligung des Gemeinwesens am Kapital eines von kantonalen Covid-19-Härtefallmassnahmen profitierenden Unternehmens die (Mit-) Finanzierung dieser Massnahmen durch den Bund ausschliesst, wenn der Staat am unterstützten Unternehmen ein strategisches Interesse hat. Ob ein solches Interesse besteht, ist anhand einer Gesamtwürdigung der konkreten Beteiligungsverhältnisse zu beurteilen. Im vorliegenden Fall gehört das unterstützte Unternehmen je zur Hälfte zwei Gesellschaften, von denen die eine zu ca. 95% und die andere zu 23% staatlich ist, woraus eine Gesamtbeteiligungsquote der öffentlichen Hand von knapp 60% resultiert. Bei einer derart hohen indirekten Beteiligung des Staats haben die Eignergemeinwesen zweifellos ein strategisches Interesse am Fortbestand des Unternehmens, sodass es ihnen zumutbar ist, es mit eigenen Mitteln zu stützen.
5.5. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz bei der Auslegung des in Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 verwendeten Begriffs der (Unternehmens-) Beteiligung auch auf die Legaldefinition gemäss Art. 960d Abs. 3 Satz 1 OR abgestellt hat. Mit Blick auf das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung, wonach sich das Auslegungsergebnis nach Möglichkeit in das vorgegebene Gefüge des jeweiligen Erlasses, des betroffenen Teilgebiets der Rechtsordnung sowie der Rechtsordnung insgesamt einpassen soll (vgl. dazu BGE 147 II 309 E. 4.4; vgl. ferner BGE 149 II 43 E. 3.3; 143 II 685 E. 4.2.1; 143 II 8 E. 7.3), darf bei der Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 mithin berücksichtigt werden, dass im Schrifttum zum OR-Rechnungslegungsrecht weitestgehend unbestritten ist, dass die Definition der Beteiligung gemäss Art. 960d Abs. 3 Satz 1 OR ("Anteile am Kapital eines anderen Unternehmens, die langfristig gehalten werden und einen massgeblichen Einfluss vermitteln") indirekte Beteiligungen mitumfasst (vgl. PETER BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 5. Aufl. 2022, S. 763, 779 f. und 854; LUKAS GLANZMANN, Der Konzern im neuen Rechnungslegungsrecht, in: SZW 2016, S. 34; G UTSCHE/MEYER, in: Rechnungslegung nach Obligationenrecht - Praxiskommentar, 3. Aufl. 2024, N. 155 zu Art. 959a OR; PETER NOBEL, Das Aktienrecht: Systematische Darstellung, in: Berner Kommentar, 2017, S. 690 f.; abweichend GERBER/HAAG/NEUHAUS, in: Basler Kommentar, 6. Aufl. 2024, N. 32 zu Art. 959c OR). Gründe, die dagegen sprechen, dass der Begriff der Beteiligung nach Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 mit dem gesellschafts- bzw. rechnungslegungsrechtlichen Beteiligungsbegriff übereinstimmt, sind nicht ersichtlich. Ein solcher Grund ergibt sich insbesondere nicht aus Art. 6 lit. b HFMV 20, der vorsieht (bzw. bis Ende 2021 vorsah), dass sich die Kantone bestätigen lassen müssen, dass die um Covid-19-Härtefallhilfen nachsuchenden Unternehmen die ihnen gewährten Mittel nicht an mit ihnen direkt oder indirekt verbundene Gruppengesellschaften mit Sitz im Ausland übertragen: Während Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 allein das vertikale Verhältnis zwischen Unternehmen und ihre Eignerstrukturen beschlägt, regelt Art. 6 lit. b HFMV 20 die Mittelübertragung innerhalb von Gruppenstrukturen bzw. Konzernen (vgl. Art. 963 Abs. 1 und 2 OR), ohne dabei den Begriff der Beteiligung zu verwenden (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 lit. d des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. Dezember 2020 [SR 951.26]; ferner Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. September 2022 über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft [FiREG; SR 734.91], wo zwischen beteiligten Personen und verbundenen Gesellschaften unterschieden wird). Zur Auslegung von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 trägt Art. 6 lit. b HFMV 20 daher nichts Wesentliches bei.
5.6. Da sämtliche Auslegungselemente zum Resultat führen, dass Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 die Gewährung von Bundesbeiträgen an die Beschwerdegegnerin für deren Unterstützung der A.________ AG nicht zulässt, erweist sich das vorinstanzliche Urteil in diesem Punkt als bundesrechtskonform.
5.7. Hinsichtlich der Erläuterungen zur HFMV 20 vom 31. März 2021 (vgl. E. 3.2 hiervor) ist ergänzend festzuhalten, dass diesen mit Blick auf die vorliegend strittige Frage, ob Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 die Gewährung von Bundesbeiträgen an die Covid-19-Härtefallmassnahmen des Beschwerdeführers für die A.________ AG ausschliesst, kein Materialiencharakter zukommt. Die nachträglich, d.h. ohne Rechtsänderung, in die Erläuterungen eingefügte Präzisierung, dass das Argument des strategischen Interesses auch bei indirekten staatlichen Beteiligungen zum Tragen komme, gab im Zeitpunkt des Abschlusses des Vertrags zwischen dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin nicht über die Entstehungsgeschichte der Norm Aufschluss; es handelte sich vielmehr um eine Vollzugsanweisung des EFD an das SECO, dass bei Vorliegen eines strategischen Interesses des Gemeinwesens unabhängig davon, ob dieses am betreffenden Unternehmen direkt oder indirekt beteiligt ist, keine Gewährung von Bundesbeiträgen erfolgt. Derlei Vollzugsanweisungen stellen Verwaltungsverordnungen dar und sind für die Gerichte nicht bindend (vgl. zum Begriff der Verwaltungsverordnung ALAIN GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2. Aufl. 2022, N. 126-128). Von einer rechtmässigen Verwaltungsverordnung weicht das Bundesgericht jedoch nicht ohne triftigen Grund ab, sofern sie eine überzeugende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben enthält (Urteile 2C_283/2023 vom 20. November 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 4.5.1; 2C_76/2023 vom 14. November 2023 E. 7.2.2; 2C_191/2022 vom 27. Juni 2023 E. 6.3.1; vgl. auch BGE 145 V 84 E. 6.1.1 mit Hinweisen). Nach dem vorstehend Erwogenen (vgl. E. 5.3-5.5) handelt es sich beim in den Erläuterungen zur HFMV 20 vom 31. März 2021 erfolgten expliziten Einschluss indirekter staatlicher Beteiligungen in den Geltungsbereich von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 in Bezug auf die Beteiligungsverhältnisse der A.________ AG um eine überzeugende Konkretisierung des anwendbaren Rechts.
Der Beschwerdeführer bringt subsidiär vor, er habe selbst für den Fall, dass die Ausschlussklausel gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 auch indirekte Beteiligungen des Gemeinwesens erfasse, gegenüber der Beschwerdegegnerin gestützt auf den Vertrauensschutz zumindest Anspruch auf Übernahme der ersten Tranche der der A.________ AG gewährten Härtefallhilfen (Fr. 750'000.--), welche dieser mit Verfügung vom 23. März 2021, also noch vor Anpassung der Erläuterungen zur HFMV 20 vom 31. März 2021, zugesprochen worden war. Sodann sei die Haltung der Beschwerdegegnerin auch unter dem Blickwinkel von Art. 44 BV fragwürdig.
6.1. Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht den Privaten - und unter Umständen auch einem Gemeinwesen gegenüber einem anderen Gemeinwesen (vgl. BGE 132 II 153 E. 5; MATTHIAS KRADOLFER, in: St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 78 f. zu Art. 9 BV) - einen verfassungsmässigen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden, sofern sich dieses Verhalten auf eine konkrete, den betreffenden Rechtsuchenden berührende Angelegenheit bezieht. Vorausgesetzt ist weiter, dass derjenige, der sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage hat vertrauen dürfen und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die er nicht mehr rückgängig machen kann. Ausserdem scheitert die Berufung auf den Vertrauensschutz dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Urteil 2C_512/2023 vom 5. Juni 2024 [zur Publikation vorgesehen] E. 5.1 mit Hinweisen; vgl. auch Urteile 2C_102/2023 vom 18. September 2024 E. 8.1.4; 2C_97/2023 vom 19. August 2024 E. 6.2.1).
6.2. Im vorliegenden Fall ist bereits die erste Voraussetzung des Vertrauensschutzes, nämlich das Vorhandensein einer hinreichend konkreten Vertrauensgrundlage, nicht erfüllt. Die Erläuterungen zur HFMV 20 enthielten in ihrer ursprünglichen Fassung (vom 25. November 2020) zwar noch keinen expliziten Hinweis darauf, dass das hinter Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 stehende Argument des strategischen Interesses des Gemeinwesens auch bei indirekten staatlichen Beteiligungen greift; den besagten Erläuterungen liess sich allerdings auch nicht das Gegenteil entnehmen, womit die Erläuterungsfassung vom 25. November 2020 als Vertrauensgrundlage ausscheidet. Keine Vertrauensgrundlage bildet sodann der seitens des Beschwerdeführers im Verfahren vor Bundesgericht ins Recht gelegte E-Mail-Verkehr zwischen ihm und dem SECO vom November/Dezember 2020: In diesem werden die Modalitäten des Vollzugs von Art. 1 Abs. 2 lit. a HFMV 20 bloss in allgemeiner Weise, d.h. ohne Bezugnahme auf ein bestimmtes Unterstützungsgesuch und schon gar nicht unter Bezugnahme auf die A.________ AG, thematisiert. Dass sich die Beschwerdegegnerin an der Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen beteiligen werde, die indirekt zu mehr als 10% dem Staat gehören, wurde dem Beschwerdeführer seitens des SECO weder zugesichert noch sonstwie in Aussicht gestellt. Da der Beschwerdeführer aus dem Austausch mit dem SECO vom Herbst 2020 nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag, kann offenbleiben, ob es sich bei diesem überhaupt um ein zulässiges Novum handelt (vgl. Art. 99 BGG und dazu Urteil 2C_102/2024 vom 19. Dezember 2024 E. 3.1 mit Hinweisen). Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist unbegründet.
6.3. Nicht näher einzugehen ist auf die bloss am Rand erhobene Rüge der Verletzung des ebenfalls aus dem Prinzip von Treu und Glauben abgeleiteten Gebots der "Bundestreue" (Art. 44 BV). Es ist zwar grundsätzlich denkbar, dass sich ein Kanton gegenüber dem Bund oder gegenüber einem anderen Kanton (oder auch der Bund gegenüber einem Kanton) in einem Rechtsmittelverfahren auf dieses Gebot beruft (vgl. zur in der Lehre umstrittenen Justiziabilität von Art. 44 Abs. 1 und 2 BV GIOVANNI BIAGGINI, OFK BV, 2. Aufl. 2017, N. 3, 6 und 8 zu Art. 44 BV). Der Beschwerdeführer legt allerdings nicht rechtsgenüglich dar, inwiefern der angefochtene Entscheid gegen Art. 44 BV verstossen soll (vgl. E. 2.1 hiervor).
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist daher abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 e contrario BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 13'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, mitgeteilt.
Lausanne, 13. März 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Kaufmann