Permit requirement for private swimming lessons in municipal poolKI-generiert

2C_277/2022

Urteil vom 3. Juli 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Ronc.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
MLaw David Fässler,

gegen

Stadt Zürich,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8001 Zürich,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Bewilligung zur Erteilung von Schwimmunterricht,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 10. Februar 2022 (VB.2021.00171).

Sachverhalt:

A.

A.________ wandte sich am 2. Juli 2018 an das Sportamt der Stadt Zürich, mit dem Ersuchen, im Hallenbad B.________ Privatschwimmkurse erteilen zu dürfen.
Mit Verfügung vom 8. November 2018 stellte der Direktor des Sportamtes der Stadt Zürich fest, dass die von A.________ beabsichtigte Durchführung von Privatschwimmunterricht für eine oder zwei Personen im Hallenbad B.________ bewilligungspflichtig sei, A.________ dafür keine Bewilligung erteilt und ihm eine entsprechende Nutzung untersagt werde. Zudem nahm er davon Vormerk, dass A.________ eine Bewilligung zur Erteilung von Privatschwimmunterricht in den Hallenbädern C.________ und D.________ angeboten worden sei und diese Angebote ihm weiterhin offenstünden.

B.

Der Stadtrat von Zürich wies ein Neubeurteilungsbegehren von A.________ am 18. September 2019 in Bestätigung der Verfügung des Sportamtes der Stadt Zürich ab. Die durch A.________ dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Beschluss des Bezirksrates des Kantons Zürich vom 28. Januar 2021; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. Februar 2022).

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. Februar 2022 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. Februar 2022 aufzuheben sei; es sei festzustellen, dass das Erteilen von Schwimmunterricht im Rahmen der ordnungsgemässen Nutzung in den Hallenbädern der Stadt Zürich keiner Bewilligungspflicht untersteht; weiter sei festzustellen, dass das Erteilen von Privatschwimmkursen mit maximal zwei Teilnehmenden eine ordentliche Nutzung eines Hallenbades ist; eventualiter sei festzustellen, dass die einseitige Bewilligung zur Erteilung von Privatschwimmkursen an die E.________ AG die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt; eventualiter sei die Sache aufgrund der Verletzung der Begründungspflicht und wegen willkürliche r Sachverhaltsfeststellung zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht Zürich zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich reicht mit Eingabe vom 16. Mai 2022 eine Stellungnahme ein und beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit (Art. 29 Abs. 1 BGG) und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).

1.1. Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, der nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen steht (Art. 82 lit. a BGG).

1.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (BGE 141 II 50 E. 2.1; 139 II 279 E. 2.2). Dass der Beschwerdeführer - wie die Beschwerdegegnerin vorbringt - mittlerweile sein Zweitstudium abgeschlossen hat und hauptberuflich als Arzt tätig ist, ist für sich allein kein Grund zur Annahme, er habe kein Interesse mehr, im Hallenbad B.________ Privatschwimmunterricht zu erteilen. Das schutzwürdige Interesse ist daher insoweit gegeben.

1.3. Feststellungsanträge sind im bundesgerichtlichen Verfahren zulässig, sofern an der Feststellung ein schutzwürdiges Interesse besteht und dieses nicht ebenso gut mit einem Leistungsbegehren gewahrt werden kann (Urteil 2C_985/2020 vom 5. November 2021 E. 1.2). Soweit das Bundesgericht reformatorisch entscheiden kann, darf sich die beschwerdeführende Partei wegen der reformatorischen Natur der Rechtsmittel grundsätzlich nicht darauf beschränken, die Aufhebung des angefochtenen Urteils zu beantragen. Sie muss vielmehr Antrag in der Sache stellen (Art. 107 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 III 489 E. 3.1; Urteil 2C_911/2019 vom 6. Februar 2020 E. 1.2), ausser das Bundesgericht könnte im Falle der Gutheissung in der Sache nicht selbst entscheiden, weil die erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (BGE 134 III 379 E. 1.3; 133 III 489 E. 3.1; Urteil 2C_888/2022 vom 10. März 2023 E. 2.2). Der Beschwerdeführer stellt im bundesgerichtlichen Verfahren einen Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils verbunden mit Feststellungsbegehren. Rechtsbegehren sind im Lichte der Beschwerdebegründung auszulegen (vgl. BGE 136 V 131 E. 1.2). Im Lichte der Begründung wird deutlich, dass der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend macht, dass Privatschwimmunterricht im Hallenbad B.________ nicht bewilligungspflichtig sein könne, solange es sich dabei um eine ordentliche Nutzung handelt; dementsprechend sei ihm die bewilligungsfreie Nutzung des Hallenbades zu gestatten. Das Rechtsbegehren ist daher in dem Sinn zu verstehen, dass der Beschwerdeführer beantragt, es sei ihm die bewilligungsfreie Nutzung des Hallenbads zu gestatten. Ob das Eventualbegehren des durch einen Juristen vertretenen Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass die einseitige Bewilligung zur Erteilung von Privatschwimmunterricht an die E.________ AG seine Wirtschaftsfreiheit verletzt, sinngemäss als Begehren um eine Bewilligung zur Erteilung von Privatschwimmunterricht zu verstehen ist, kann offengelassen werden, da das Begehren jedenfalls abzuweisen ist (vgl. nachstehende E. 8).

1.4. Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 lit. b und Art. 42 BGG).

2.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich eine Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 mit Hinweisen). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten, insbesondere des Willkürverbots, gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 135 E. 1.6; 140 III 16 E. 1.3.1). Solche Mängel sind in der Beschwerde aufgrund des strengen Rügeprinzips klar und detailliert aufzuzeigen; auf ungenügend begründete Rügen oder bloss allgemein gehaltene appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 144 V 50 E. 4.2; 134 II 244 E. 2.2 mit Hinweis).

3.

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine Verletzung der Begründungspflicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) vor. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht nicht auf seine unbestrittenen und substanziierten Darlegungen eingegangen, wonach das Hallenbad B.________ im Durchschnitt eine Belegung aufgewiesen habe, die den strengsten Pandemievorschriften entsprechen würde, weshalb die Erteilung von Schwimmunterricht (aus Kapazitätsgründen) möglich sei.

3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BGE 136 I 184 E. 2.2.1; 134 I 83 E. 4.1). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 137 II 226 E. 3.2; 136 I 229 E. 5.2).

3.2. Mit seinem Vorbringen legt der Beschwerdeführer nicht rechtsgenügend dar, weshalb die Vorinstanz ihre Begründungspflicht im Sinne von Art. 29 BV verletzt haben soll. Insbesondere begründet er nicht substanziiert, warum das Vorbringen, das Hallenbad B.________ habe im Durchschnitt eine Belegung aufgewiesen, die den strengsten Pandemievorschriften entsprechen würde, rechtserheblich sein soll. Auf die Rüge der Gehörsverletzung ist daher nicht weiter einzugehen.

4.

Umstritten ist, ob die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer das Erteilen von Privatschwimmunterricht im Hallenbad B.________ bewilligungsfrei zu gestatten hat bzw. ob sie ihm hierfür allenfalls eine Bewilligung zu erteilen hat.

4.1. Vorab ist zu klären, ob es sich beim Hallenbad B.________ um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch oder um Verwaltungsvermögen handelt.

4.1.1. Rechtsprechung und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen Sachen im weiteren Sinn zwischen dem (hier nicht vorliegenden) Finanzvermögen, welches nur mittelbar der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dient, und öffentlichen Sachen im engeren Sinn. Diese unterteilen sich in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im Gemeingebrauch (BGE 138 I 274 E. 2.3.2). Sie unterscheiden sich vor allem durch ihren Benutzerkreis: Im Rahmen ihrer Zweckbestimmung stehen öffentliche Sachen im Gemeingebrauch der Allgemeinheit, Verwaltungsvermögen hingegen grundsätzlich einem eingegrenzten Benutzerkreis offen (BGE 143 I 37 E. 6.1; 138 I 274 E. 2.3.2; 127 I 84 E. 4b mit Hinweisen; 100 Ia 287 E. 3b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, S. 504; MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit administratif, Vol. III, 2e édition, Bern 2018, S. 751). Zum Verwaltungsvermögen gehören die Sachen des Gemeinwesens, die der unmittelbaren Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen (BGE 103 II 227 E. 3; Urteil 4A_250/2015 vom 21. Juli 2015 E. 4.1). Darunter fallen beispielsweise Schulen, Spitäler, Bahnhöfe, Museen, Bibliotheken und ganz allgemein öffentliche Anstalten und Dienststellen des Staates (Urteile 4A_250/2015 vom 21. Juli 2015 E. 4.1; 1C_379/2014 vom 29. Januar 2015 E. 5.3).

4.1.2. Ein der Öffentlichkeit zugängliches Hallenbad, welches durch eine Gemeinde betrieben wird, ist grundsätzlich als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren (vgl. BGE 100 Ia 287 E. 2 f., betreffend die Benützung eines Kleinhallenbades; ferner MOSER, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 196). Das Hallenbad B.________ ist eine städtische Badeanlage, die vom städtischen Schul- und Sportdepartement geleitet bzw. vom Sportamt betrieben wird (Art. 10.1.1 lit. c in Verbindung mit Art. 10.2.4 des Reglements über Organisation, Aufgaben und Befugnisse der Stadtverwaltung [ROAB; LS 172.101]) und der Öffentlichkeit zugänglich ist. Das Hallenbad B.________ ist daher als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren.

4.1.3. Wurde für das Verwaltungsvermögen eine besondere Zweckbestimmung im öffentlichen Interesse zu Gunsten der Bürgerinnen und Bürger festgelegt, wird es meistens vom normalen Verwaltungsvermögen getrennt und als separates Vermögen in Form einer öffentlichen Anstalt errichtet (zum Beispiel Schulen oder Universitäten, Spitäler, Stadttheater, Museen usw.). In diesen Fällen kommt die Nutzung des Verwaltungsvermögens dem Gebrauch durch die betreffende Anstalt gleich, der in der Regel durch deren spezielle Zweckbestimmung und durch ihre gesetzlich festgelegten Zugangsvoraussetzungen definiert ist (BGE 143 I 37 E. 6.1 mit Hinweisen). Beim Verwaltungsvermögen gilt der Grundsatz, dass einer ordentlichen (bestimmungsgemässen) Nutzung gegenüber einer ausserordentlichen Nutzung durch Private Priorität einzuräumen ist, sofern sich eine solche überhaupt mit der Zweckbestimmung der fraglichen Sache oder Einrichtung vereinbaren lässt (BGE 143 I 37 E. 6.1; 127 I 84 E. 4b). Die Anstaltsbetreiberin, die das Verwaltungsvermögen zu verwalten hat, kann Tätigkeiten verbieten, die sich nicht mit einer ordentlichen Nutzung vereinbaren lassen, oder deren Umfang mittels eines Bewilligungs- oder Konzessionssystems einschränken (BGE 143 I 37 E. 6.1; vgl. zur rechtlichen Natur solcher Einschränkungen: HEER, Die ausserordentliche Nutzung des Verwaltungsvermögens durch Private, 2006, S. 124 ff.). Es ist Sache der Anstaltsträgerin, die Benützungsordnung und die Zulassungsbedingungen festzulegen, wobei sich die Kompetenz zur Regelung dieser Frage aus der Trägerschaft selber ergibt und es keiner speziellen gesetzlichen Ermächtigung bedarf (BGE 100 Ia 287 E. 3a).

4.1.4. Der Stadt Zürich steht es als Anstaltsträgerin ohne Weiteres zu, die Benützung ihrer Hallenbäder zu regeln. Gemäss Art. 80 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 13. Juni 2021 (GO; LS 101.100) ist der Stadtrat der Stadt Zürich befugt, seine Befugnisse stufengerecht an untere Instanzen zu delegieren. Dementsprechend hat das Sportamt der Stadt Zürich eine entsprechende Badeordnung erlassen (Badeordnung der öffentlichen Badeanlagen der Stadt Zürich vom Dezember 2010; nachfolgend: Badeordnung). In Art. 5 lit. c der Badeordnung wird vorgesehen, dass die Durchführung von Kursen und Unterricht (mit oder ohne kommerzielle Absichten) in den städtischen Hallenbädern nur mit audrücklicher Bewilligung des Sportamts, Abteilung Badeanlagen, gestattet ist. Gleiches gilt für die Durchführung von geleiteten Gruppen-Trainings, wobei zwei und mehr Personen eine Gruppe bilden (Ziff. 5 lit. b der Badeordnung).

4.1.5. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich die Bewilligungspflicht zur Erteilung von Privatschwimmunterricht innerhalb der Befugnis der Anstaltsträgerin, die Benützungsordnung und die Zulassungsbedingungen zu regeln, bewegt (vgl. vorstehende E. 4.1.3). Es kann daher offengelassen werden, ob die vom Beschwerdeführer beabsichtigten Privatschwimmkurse als ordentliche oder ausserordentliche Nutzung zu qualifizieren sind.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Bewilligungspflicht die in der Beschwerde geltend gemachten Grundrechte verletzt.

5.

Der Beschwerdeführer macht eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 BV gegenüber anderen Badegästen geltend, weil das Erteilen von Privatschwimmkursen mit maximal zwei Personen für den Badebetrieb im Hallenbad B.________ nicht störender sei als der Besuch durch gewisse andere Badegäste (wie beispielsweise Eltern mit ihren Kindern, Spitzenschwimmer, eine Gruppe von Jugendlichen oder Nichtschwimmer), die keiner Bewilligung bedürfen.

5.1. Eine öffentlich-rechtliche Anstalt, die eine staatliche Aufgabe wahrnimmt, ist gestützt auf Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden (BGE 140 I 201 E. 5 und 6.4.1; Urteil 2C_167/2012 vom 1. Oktober 2012 E. 4.1 ff.). Dies ist namentlich der Fall, wenn sie über die Nutzung des ihr anvertrauten Verwaltungsvermögens entscheidet. Selbst wenn sie bei der Erfüllung ihrer Aufgabe über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt, muss sie die allgemeinen Grundsätze des öffentlichen Rechts berücksichtigen, wozu insbesondere das Willkürverbot, die Grundsätze der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit sowie die Pflicht der Behörde, sich neutral und objektiv zu verhalten, gehören (BGE 143 I 37 E. 7.1; 140 I 201 E. 6.4.1; 138 I 274 E. 2.2.2).

5.2. Das Gebot der Rechtsgleichheit wird verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Das Rechtsgleichheitsgebot ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 141 I 153 E. 5.1 mit Hinweisen).

5.3.

5.3.1. Die Vorinstanz hielt fest, dass Schwimmschüler in der Regel in der äusseren Randbahn schwimmen, weil sich die Lehrpersonen selbst meist nicht im Wasser befinden, sondern am Beckenrand mitlaufen und Instruktionen erteilen würden. Weiter würden Lehrpersonen ihre Schüler auffordern, für mündliche Anweisungen und physische Instruktionen im Wasser auf der Bahn anzuhalten. Diese Randbahnen würden aber oft von schlechter schwimmenden, meist älteren Badegästen für kurze Pausen sowie als psychologische Sicherheit genutzt, was zu Konfliktsituationen führe. Dadurch werde der natürliche Fluss beim Schwimmen für andere Badegäste gestört. Eltern dagegen, die mit ihren Kindern das Schwimmbad besuchten, damit diese das Schwimmen erlernten, würden nach der allgemeinen Lebenserfahrung vielfach abwechselnd verschiedene Bereiche des Hallenbades nutzen und in der Regel im Fall hoher Belegung einzelner Bereiche oder Bahnen ausweichen, da sie - im Unterschied zu einem Privatschwimmlehrer - nicht an einen Lehrplan oder während einer vordefinierten, bezahlten Zeitdauer zu erreichende Ziele gebunden seien.

5.3.2. Mit seinem Vorbringen, es erscheine lebensfremd, dass Schwimmlehrer lautstarke Instruktionen am Beckenrand erteilen würden, vermag der Beschwerdeführer die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz nicht als willkürlich erscheinen zu lassen; das Gleiche gilt für sein Vorbringen, wonach Schwimmlehrer ein klares Interesse daran hätten, sich nicht störend zu verhalten, und allenfalls auf weniger belegte Bereiche ausweichen würden. Insgesamt präsentiert der Beschwerdeführer vor Bundesgericht lediglich eine alternative Sachverhaltsvariante, welche nach seiner Auffassung zutreffender sein soll als jene, welche die Vorinstanzen erstellt haben. Der rechtlichen Beurteilung ist daher der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt zu Grunde zu legen (Art. 105 Abs. 1 BGG).

5.4. Der Beschwerdeführer führt verschiedene potentiell störende Nutzungsarten an, von deren Vergleichbarkeit mit dem von ihm geplanten Privatschwimmunterricht er im Einzelnen ausgeht: Eltern mit ihren Kleinkindern sind - wie die Vorinstanz zu Recht festhält - nicht an einen Unterrichtsplan gebunden. Andere vom Beschwerdeführer vorgebrachte Gruppen wie eine Gruppe Jugendlicher oder Nichtschwimmer sind ebenfalls nicht an feste Unterrichtsziele oder -pläne gebunden. Schliesslich findet der Vergleich mit einer Spitzenschwimmerin aus einem nicht ansässigen Club, die mit ihrem Trainer im Hallenbad B.________ individuelle Übungen vor einer Meisterschaft durchführen möchte, keine Grundlage im vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Im Ergebnis lassen sich die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Gruppen bzw. deren angebliches Verhalten nicht mit dem von ihm anberaumten Privatschwimmunterricht vergleichen.

5.5. Die Bewilligungspflicht ist ein Instrument zur Belegungssteuerung, um eine der Widmung des städtischen Hallenbades entsprechende Priorisierung der Nutzungsarten vornehmen zu können. Somit besteht ein sachlicher Grund, um für die Durchführung von geleiteten Gruppen-Trainings bzw. Privatschwimmunterricht eine Bewilligungspflicht zu statuieren (Ziff. 5 lit. b und c Badeordnung). Vor diesem Hintergrund ist festzuhalten, dass sich der Beschwerdeführer mit seiner Tätigkeit als Schwimmlehrer nicht in einer gleichen oder vergleichbaren Situation wie andere Freizeitbadegäste befindet (vgl. vorstehende E. 5.4). Die Besonderheit von Schwimmunterricht gegenüber anderen Nutzungen liegt insbesondere in der geringeren Flexibilität im Vergleich zu anderen Badegästen ohne vordefinierte Leistungs- und Unterrichtsziele.

5.6. Es liegen somit sachliche bzw. vernünftige Gründe für eine Bewilligungspflicht von Privatschwimmunterricht vor, so dass diese Bewilligungspflicht für die vom Beschwerdeführer geplanten Privatschwimmkurse im Hallenbad B.________ keine Verletzung der Rechtsgleichheit im Sinne von Art. 8 BV begründet.

6.

Der Beschwerdeführer bringt vor, durch die einseitige Bewilligungserteilung für Kinderschwimmkurse an eine Konkurrentin werde die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt.

6.1. Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes, den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Die Wirtschaftsfreiheit steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu (BGE 142 I 162 E. 3.2.1 mit Hinweisen). Sie schützt die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit (BGE 142 II 369 E. 6.2 mit Hinweisen); erfasst sind auch gewerbliche Tätigkeiten im Rahmen eines ideellen Zwecks (vgl. BGE 128 I 19 E. 4c/aa; Urteil 2C_70/2012 vom 10. Juli 2012 E. 4.1). Grundsätzlich vermittelt die Wirtschaftsfreiheit keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung (vgl. BGE 138 II 191 E. 4.4.1 mit Hinweisen).
Die Wirtschaftsfreiheit enthält den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Nach dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 142 I 162 E. 3.7.2). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot, gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus (BGE 142 I 162 E. 3.7.2). Eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden (BGE 142 I 162 E. 3.7.2). Erforderlich ist eine Interessenabwägung (vgl. BGE 143 II 598 E. 5.1; 142 I 162 E. 3.7.2; zum Ganzen: BGE 141 V 557 E. 7.2;130 I 26 E. 6.3.3.1; 125 I 431 E. 4b/aa je mit Hinweisen).

6.2. Die Wirtschaftsfreiheit erlaubt es nicht, eine Inanspruchnahme von Anstalts- oder Betriebssachen (Verwaltungsvermögen) zu anderen Zwecken als für den vom Staat verfolgten gemeinnützigen Zweck zu verlangen (vgl. BGE 143 I 37 E. 7.2 f.; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Auflage, Bern 2018, § 31 N 46). Beim Verwaltungsvermögen gilt der Grundsatz, dass der ordentlichen (bestimmungsgemässen) Nutzung gegenüber einer ausserordentlichen Nutzung durch Private - sofern sich eine solche überhaupt mit der Zweckbestimmung der Sache vereinbaren lässt - Priorität einzuräumen ist (BGE 143 I 37 E. 7.2; 127 I 84 E. 4b). Beim Bewilligungsentscheid gilt es insbesondere auch zu berücksichtigen, ob es sich bei einer Örtlichkeit um die einzige für eine bestimmte Tätigkeit geeignete Örtlichkeit handelt (vgl. BGE 127 I 84 E. 4b).
Vorliegend wurde dem Beschwerdeführer angeboten, Schwimmunterricht in anderen städtischen Hallenbädern durchzuführen. Der Beschwerdeführer kann deshalb aus der Wirtschaftsfreiheit keinen Anspruch auf Nutzung des Hallenbades B.________ herleiten.

6.3.

6.3.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde gegenüber der E.________ AG benachteiligt, die schon seit 27 Jahren eine Bewilligung zur Erteilung von Schwimmkursen im Hallenbad B.________ besitze. Sein Angebot richte sich an dasselbe Publikum im gleichen marktrelevanten Bereich auf der Nordseite des Milchbucks. Er sei daher als Konkurrent der E.________ AG zu betrachten.

6.3.2. Die E.________ AG verfügt seit 1994 über einen unbefristeten Vertrag mit der Beschwerdegegnerin über den Betrieb der Schwimm- und Sportschule, der Miete der Sauna und Boutique im Hallenbad B.________. Sie bietet ein vielfältiges Aktivitätsprogramm bestehend aus Schwimmkursen, Sprungschule, Fitness und Gymnastik, Trainingskursen, "Blyb gsund" - Aktionen sowie Spezialkursen für Eltern und Kinder an. Ferner hat sie sich verpflichtet, die Boutique während der öffentlichen Betriebszeiten des Hallenbades offenzuhalten. Die E.________ AG bietet - gleich wie der Beschwerdeführer - auch Schwimmunterricht für Kinder im Hallenbad B.________ an.
Beide Angebote decken in diesem Teilbereich das gleiche Bedürfnis ab, nämlich das Erwerben von Schwimmkenntnissen. Dieses Angebot richtet sich auch an das gleiche Publikum in demselben Einzugsgebiet. Ob die E.________ AG als direkte Konkurrentin des Beschwerdeführers zu qualifizieren ist, kann letztlich offenbleiben. Selbst wenn zwischen dem Beschwerdeführer und der E.________ AG ein Konkurrenzverhältnis zu bejahen wäre, erweist sich die Ungleichbehandlung als gerechtfertigt, wie nachfolgend darzulegen ist (vgl. nachfolgende E. 6.3.3).

6.3.3. Es ist ein vertretbares Anliegen, den Badebesucherinnen und -besucher ein umfangreicheres (Sport-) Angebot zu offerieren. Die E.________ AG hat sich dazu verpflichtet, ein breites Angebot an Schwimm- und Trainingskursen, Sauna- und Turnangeboten bereitzustellen. Die Beschwerdegegnerin hat gestützt auf sachliche Gründe im Interesse des Gesamtangebots einen begründeten Auswahlentscheid getroffen, um das knappe Angebot an staatlicher Infrastruktur, wie es in der Stadt Zürich an Hallenbädern besteht, zu verteilen. Sie hat dies auch in verhältnismässiger Weise getan, indem sie dem Beschwerdeführer anbot, seine Privatschwimmkurse in den Hallenbäder C.________ oder D.________ anzubieten. Der Beschwerdeführer hat vor Vorinstanz nicht dargetan, dass es ihm nicht möglich oder unzumutbar wäre, auf die Hallenbäder C.________ oder D.________ auszuweichen. Es liegt daher keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung und somit keine Verletzung von Art. 27 BV vor.

7.

7.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erweist sich als unbegründet und ist dementsprechend abzuweisen.

7.2. Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 2. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. Juli 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: P. Ronc