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2C_326/2024

Urteil vom 26. August 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Kaufmann.

Verfahrensbeteiligte
Wettbewerbskommission, Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

Gesundheits- und Sozialdepartement
des Kantons Luzern, Dienststelle Gesundheit und Sport, Meyerstrasse 20, 6003 Luzern,
Beschwerdegegner,

A.________,

Gegenstand
Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung als Hebamme; Gebühr.

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, vom 16. Mai 2024 (7H 22 305/7H 22 315).

Sachverhalt:

A.

A.________ hat Wohnsitz im Kanton Aargau. Als Hebamme erbringt sie bewilligungspflichtige Dienstleistungen in eigener fachlicher Verantwortung im Sinn des Bundesgesetzes über die Gesundheitsberufe (GesBG; SR 811.21) und verfügt über eine Berufsausübungsbewilligung des Kantons Aargau vom 23. Mai 2016, des Kantons Solothurn vom 25. Oktober 2022 und des Kantons Bern vom 24. November 2022.

B.

Am 22. Oktober 2022 ersuchte A.________ bei der Dienststelle Gesundheit und Sport (DIGE) des Kantons Luzern um Erteilung einer Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung und um Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Mit zwei Verfügungen vom 16. November 2022 bewilligte die DIGE A.________ sowohl die Berufsausübung als auch die Leistungserbringung für die obligatorische Krankenpflegeversicherung. Für die Berufsausübungsbewilligung erhob die DIGE eine Pauschalgebühr von Fr. 500.--, für die Zulassungsverfügung eine solche von Fr. 300.--.
A.________ und die Wettbewerbskommission (WEKO) erhoben je einzeln gegen die Pauschalgebühr von Fr. 500.-- für die Berufsausübungsbewilligung Beschwerde beim Kantonsgericht des Kantons Luzern. Dieses vereinigte die Beschwerdeverfahren und wies die Beschwerden mit Urteil vom 16. Mai 2024 ab.

C.

Die WEKO führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 16. Mai 2024 und beantragt dem Bundesgericht dessen Aufhebung sowie die Feststellung, dass das Kantonsgericht den freien Zugang zum Markt in unzulässiger Weise beschränkt habe und damit gegen Art. 3 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02) verstosse.
Das Kantonsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung und beantragt unter Verweis auf sein Urteil die Abweisung des Rechtsmittels. Die DIGE erstattet am 7. August 2024 eine Vernehmlassung und ersucht das Bundesgericht, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 150 II 346 E. 1.1; 150 II 273 E. 1).

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Umstritten ist, ob das Verfahren um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung nach den Bestimmungen des Gesundheitsberufegesetzes des Bundes gestützt auf das Binnenmarktgesetz kostenfrei zu sein hat. Eine Ausnahme nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.

1.2. Nach Art. 9 Abs. 2bis BGBM kann die WEKO Beschwerde erheben, um feststellen zu lassen, ob ein Entscheid den Zugang zum Markt in unzulässiger Weise beschränkt. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass dieser Artikel eine spezialgesetzliche Bestimmung darstellt, welche in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG die WEKO dazu legitimiert, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu führen, wenn der Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes umstritten ist (BGE 141 II 113 E. 1.5; Urteile 2D_35/2022 vom 22. Juni 2023 E. 2.1; 2C_919/2014 vom 21. August 2015 E. 4.1 [nicht publ. in: BGE 141 II 307]). Da vorliegend die Bedeutung des Binnenmarktgesetzes für das Bewilligungsverfahren nach dem Gesundheitsberufegesetz im Streit liegt, ist die Beschwerdebefugnis der WEKO ohne weiteres gegeben.

1.3. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils, was in der vorliegenden Konstellation möglich ist (vgl. Urteile 2C_81/2020 vom 13. Juli 2020 E. 1.3; 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 1.1; 2C_424/2018 vom 15. März 2019 E. 1). Zudem stellt sie ein Feststellungsbegehren. Solche sind vor Bundesgericht nur zulässig, wenn ein hinreichendes Feststellungsinteresse besteht und die strittige Frage nicht anderweitig geklärt werden kann (Urteile 2C_325/2022 vom 21. Dezember 2023 E. 1.2; 2C_589/2020 vom 22. März 2021 E. 1.2 [nicht publ. in: BGE 147 II 281]). Mit der Aufhebung des kantonalen Urteils würde die Beschwerdeführerin ihr Ziel vollumfänglich erreichen, weshalb am zusätzlich formulierten Feststellungsbegehren kein hinreichendes Interesse besteht. Auch Art. 9 Abs. 2bis BGBM verleiht der WEKO kein solches Interesse. Diese Bestimmung regelt nur die Beschwerdebefugnis, für die weiteren Eintretensvoraussetzungen bleiben die Bestimmungen der Bundesrechtspflege massgebend (Botschaft vom 24. November 2004 über die Änderung des Binnenmarktgesetzes, BBl 2005 465 ff. [Botschaft BGBM 2004], S. 490). Auf das Feststellungsbegehren ist demnach nicht einzutreten.

1.4. Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen (Art. 100 Abs. 1, Art. 42 BGG) erfüllt sind, ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit der genannten Präzisierung (vgl. E. 1.3 hiervor) einzutreten.

2.

2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5).

2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von diesen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung dieses Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 147 I 73 E. 2.2).

3.

Letztinstanzlich ist ausschliesslich die seitens des Kantons Luzern erhobene Gebühr von Fr. 500.-- für die Bewilligung der Ausübung des Hebammenberufs umstritten.

4.

Vorab ist auf den bundesrechtlichen Rahmen des Rechtsstreits einzugehen.

4.1. Der Beruf der Hebamme fällt unter das eidgenössische Gesundheitsberufegesetz (Art. 2 Abs. 1 lit. d GesBG). Dieses trat am 1. Februar 2020 in Kraft und harmonisiert die Voraussetzungen für die Bewilligung einer Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung (Art. 11 und 12 GesBG). Die Kantone können keine zusätzlichen Bewilligungsvoraussetzungen aufstellen (Botschaft vom 18. November 2015 zum Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe, BBl 2015 8715 ff. [Botschaft GesBG], S. 8746; YVES DONZALLAZ, Traité de droit médical, Vol. II, 2021, N. 2741 f.). Bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes waren die Kantone für die Reglementierung der entsprechenden Gesundheitsberufe zuständig. Sofern eine Person über eine vor dem Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes ausgestellte kantonale Berufsausübungsbewilligung verfügt, behält diese für den betreffenden Kanton ihre Gültigkeit (Art. 34 Abs. 1 GesBG).
Die bundesrechtliche Harmonisierung der Bewilligungsvoraussetzungen wirkt sich auf die Freizügigkeit von Personen aus, die einen Gesundheitsberuf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben wollen. Nach Art. 12 Abs. 3 GesBG erfüllt eine Person mit Berufsausübungsbewilligung grundsätzlich die Bewilligungsvoraussetzungen in einem anderen Kanton. Bei einer grenzüberschreitenden Erwerbstätigkeit muss mit anderen Worten die von einem Kanton (Herkunftskanton) ausgestellte Berufsausübungsbewilligung durch einen anderen Kanton (Bestimmungskanton) anerkannt werden; nur ausnahmsweise darf der Bestimmungskanton die Bewilligungsvoraussetzungen erneut überprüfen (Botschaft GesBG, S. 8050; WEKO, Empfehlung vom 27. Mai 2019 betreffend binnenmarktrechtskonformer Vollzug des Bundesgesetzes über die Gesundheitsberufe [WEKO-Empfehlung], N. 46 ff.; DONZALLAZ, a.a.O., N. 2710).

4.2. Die berufliche Freizügigkeit von Personen, die in den Anwendungsbereich des Gesundheitsberufegesetzes fallen, wird zusätzlich durch das Bundesgesetz über den Binnenmarkt beeinflusst (Urteil 2C_459/2024 vom 15. Juli 2024 E. 4.2; vgl. zum Verhältnis zwischen GesBG und BGBM ausführlich WEKO-Empfehlung, N. 33 ff.; DONZALLAZ, a.a.O., N. 2709 ff.).
In Umsetzung von Art. 95 Abs. 2 BV soll das Binnenmarktgesetz einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum gewährleisten und sicherstellen, dass Personen mit einer wissenschaftlichen Ausbildung oder einem eidgenössischen, kantonalen oder kantonal anerkannten Ausbildungsabschluss ihren Beruf in der gesamten Schweiz ausüben können (vgl. Art. 1 BGBM; Botschaft BGBM 2004, S. 498; vgl. auch zum alten Recht Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über den Binnenmarkt, BBl 1994 I 1214 ff. [Botschaft BGBM 1994], S. 1250). In seinem Anwendungsbereich stellt das Binnenmarktgesetz sicher, dass jede Person Waren, Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anbieten kann (Art. 2 Abs. 1 BGBM). Zusätzlich zum freien Marktzugang verankert Art. 4 BGBM das Anerkennungsprinzip. Demgemäss gelten kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit prinzipiell auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (vgl. BGE 136 II 470 E. 3.2 i.V.m. E. 5.3; DIEBOLD / RÜTSCHE, Wettbewerbsrecht und Marktregulierung, Bd. 1: Grundlagen, 2023, N. 262 f.; MARTENET / TERCIER, in: Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 70 zu Intro. LMI).
Zwar untersagt das Binnenmarktgesetz im Prinzip die Rücküberprüfung von Bewilligungsvoraussetzungen, die bereits durch einen anderen Kanton überprüft wurden (vgl. Urteil 2C_459/2024 vom 15. Juli 2024 E. 5.2 und 5.7 mit Hinweisen). Das Binnenmarktgesetz durchbricht aber nicht das für kantonale Bewilligungen geltende Territorialitätsprinzip. Kantonale Berufsausübungsbewilligungen entfalten zunächst nur im jeweiligen Kanton ihre Rechtswirkungen (NICOLAS DIEBOLD, Freizügigkeit im Mehrebenensystem, 2016, N. 1044; mit Blick auf Gesundheitsberufe DONZALLAZ, a.a.O., N. 2895). Das bedeutet in der Praxis, dass der Bestimmungskanton ein Verfahren durchführen darf, um die Bewilligung aus dem Herkunftskanton zu erfassen und zu kontrollieren (vgl. BGE 125 II 56 E. 4; DIEBOLD, a.a.O., N. 1044; HÄFELIN / HALLER / KELLER / THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2024, N. 735).
Diese binnenmarktrechtlichen Grundsätze gelten auch für die unter das Gesundheitsberufegesetz fallenden Tätigkeiten. Das Gesetz bringt keine Vollharmonisierung der Bewilligung der Ausübung von Gesundheitsberufen im Sinn einer bundesweit gültigen Reglementierung (wie z.B. Art. 4 des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA; SR 935.61]; zum Ganzen DIEBOLD, a.a.O., N. 1071 und 1082). Die Berufsausübungsbewilligung nach GesBG bezieht sich vielmehr auf das Gebiet des Kantons, in welchem der Beruf ausgeübt wird (Art. 11 GesBG). Ein Bestimmungskanton darf daher eine "Eingangskontrolle" in der Form eines Melde- oder Bewilligungsverfahrens durchführen (WEKO-Empfehlung, N. 22 f.; DONZALLAZ, a.a.O., N. 2895 i.V.m. N. 2900). Der Gesetzgeber schliesst ein Bewilligungsverfahren lediglich dann aus, wenn eine Person weniger als 90 Tage interkantonal erwerbstätig sein will. Diesfalls entfällt die Bewilligungs-, nicht aber die Meldepflicht (vgl. Art. 15 Abs. 2 GesBG).

4.3. Das Binnenmarktgesetz verpflichtet die Kantone dazu, über Marktzugangsbeschränkungen in einem einfachen, raschen und kostenlosen Verfahren zu entscheiden (Art. 3 Abs. 4 BGBM). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten diese verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht nur, wenn tatsächlich eine Marktzugangsbeschränkung in Betracht gezogen oder auferlegt wird, sondern allgemein, wenn der freie Zugang zum Markt Verfahrensgegenstand ist (BGE 136 II 470 E. 5.3; 125 I 267 E. 5; 123 I 313 E. 5; DIEBOLD, a.a.O., N. 204; OESCH / RENFER, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, N. 7 zu Art. 3 BGBM; vgl. auch MANUEL BIANCHI DELLA PORTA, in: Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 60 zu Art. 3 LMI). Die Kantone haben die bundesrechtlich vorgeschriebene Kostenlosigkeit, Einfachheit und Raschheit insbesondere bei einer "Eingangskontrolle" in Form eines Melde- oder Bewilligungsverfahrens (vgl. E. 4.2 hiervor) zu beachten (vgl. BGE 125 I 267 E. 5b; spezifisch für das GesBG Botschaft GesBG, S. 8750; WEKO-Empfehlung, N. 57 i.V.m. N. 38). Von Art. 3 Abs. 4 BGBM unberührt bleibt hingegen ein kantonales Rechtsmittelverfahren (BGE 136 II 470 E. 5.3; 134 II 329 E. 7).

5.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das kantonale Gericht habe den in Art. 3 Abs. 4 BGBM verankerten Grundsatz der Kostenlosigkeit verletzt.

5.1. Die Vorinstanz erwog zusammengefasst, der Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes bedinge einen interkantonalen oder interkommunalen Sachverhalt (angefochtenes Urteil, E. 4.2.2). Ein solcher liege hier nicht vor, womit der Grundsatz der Kostenlosigkeit nicht anwendbar sei (angefochtenes Urteil, E. 8). Umstritten sei nicht die Anerkennung einer bereits ausgestellten Berufsausübungsbewilligung aus einem anderen Kanton, sondern die erstmalige Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung gestützt auf das eidgenössische Gesundheitsberufegesetz. Binnenmarktrechtlich sei zwischen dem eigentlichen, umfassenden Bewilligungsverfahren ohne bereits vorhandene ausserkantonale Bewilligung im Sinn einer Erstzulassung und dem grundsätzlich weniger aufwändigen Anerkennungsverfahren im Bestimmungskanton zu unterscheiden (angefochtenes Urteil, E. 6.2.3). Im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung habe die Gesuchstellerin über eine Berufsausübungsbewilligung des Kantons Aargau vom 23. Mai 2016 verfügt, die vor Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes erteilt worden sei. Weiter sei sie Inhaberin einer Berufsausübungsbewilligung des Kantons Solothurn vom 25. Oktober 2022. Diese sei ausdrücklich gestützt auf kantonales Gesundheitsrecht ergangen und stütze sich ihrerseits auf die Berufsausübungsbewilligung aus dem Kanton Aargau. Das gleiche gelte für die Berufsausübungsbewilligung des Kantons Bern vom 24. November 2022, die in Anerkennung der Bewilligung aus dem Kanton Aargau erteilt worden sei. Somit sei der Gesuchstellerin die Tätigkeit als Hebamme in eigener fachlicher Verantwortung bis zur Bewilligung durch den Kanton Luzern mit Verfügung vom 16. November 2022 stets auf altrechtlicher kantonaler Basis bewilligt worden. Der Kanton Luzern habe demgegenüber als erster Kanton geprüft, ob die Voraussetzungen für die Bewilligung nach dem Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe erfüllt seien (angefochtenes Urteil, E. 7.2). Das Bewilligungsverfahren im Kanton Luzern falle daher nicht in den Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes und müsse folglich nicht kostenfrei sein (angefochtenes Urteil, E. 7. 3).

5.2. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, die Anwendbarkeit des Binnenmarktgesetzes zu Unrecht zu verneinen. Die Gesuchstellerin sei Inhaberin mehrerer ausserkantonaler Bewilligungen, womit ein interkantonaler Sachverhalt vorliege. Weiter interpretiere die Vorinstanz Art. 12 Abs. 3 GesBG falsch. Diese Bestimmung übernehme und konkretisiere für Gesundheitsberufe die Bestimmungen des BGBM. In diesem Zusammenhang gehe das kantonale Gericht unzutreffend davon aus, die Gesuchstellerin verfüge über keine Berufsausübungsbewilligung gestützt auf Bundesrecht. Der Kanton Solothurn habe nach Inkrafttreten des eidgenössischen Gesundheitsberufegesetzes eine Berufsausübungsbewilligung erteilt. Zwar treffe es zu, dass in dieser Bewilligung ausschliesslich auf das kantonale Recht verwiesen werde. Das Bundesrecht habe aber die Bewilligungsvoraussetzungen abschliessend geregelt. Das Gesundheitsgesetz des Kantons Solothurn verweise auf das Bundesrecht, womit die Berufsausübungsbewilligung vom 25. Oktober 2022 effektiv gestützt auf Bundesrecht ergangen sei.

5.3. Die von Art. 3 Abs. 4 BGBM geforderte Kostenlosigkeit des Verfahrens setzt voraus, dass der Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes eröffnet ist (vgl. BGE 125 I 267 E. 5). Dies wiederum bedingt in der Regel einen interkantonalen oder interkommunalen Sachverhalt (BGE 125 I 322 E. 2b; 125 I 267 E. 3b; Urteile 2P.362/1998 vom 6. Juli 1999 E. 4e [publ. in: ZBl 2000, S. 496 ff.]; 2C_84/2019 vom 20. September 2019 E. 5.1; zu den Ausnahmen DIEBOLD, a.a.O., N. 188). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss ausserdem, wer im Bestimmungskanton um Anerkennung einer Bewilligung ersucht, von dieser Bewilligung bereits Gebrauch gemacht haben (Urteile 2C_1058/2019 vom 30. April 2020 E. 5.3; 2C_84/2019 vom 20. September 2019 E. 5.1; 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010 E. 4.2).

5.4. Die Kritik der Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Urteil erweist sich als stichhaltig.

5.4.1. Die Gesuchstellerin war im Zeitpunkt der Gesuchstellung im Kanton Luzern Inhaberin zweier Berufsausübungsbewilligungen aus den Kantonen Aargau und Solothurn. Bei der Bewilligung aus dem Kanton Aargau handelt es sich um eine vor Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes ausgestellte kantonalrechtliche Bewilligung. Der Kanton Solothurn erteilte die Bewilligung am 25. Oktober 2022 und damit nach Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes am 1. Februar 2020. Folgt man der Begründung dieser Verfügung, stützt sie sich auf kantonales Recht. Es kann an dieser Stelle offenbleiben, ob der Kanton Solothurn die Bewilligungsvoraussetzungen nach dem - abschliessenden - Bundesrecht hätte prüfen müssen (vgl. E. 4.1 hiervor). Für die Frage nach dem Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes ist vielmehr von der altrechtlichen Berufsausübungsbewilligung des Kantons Aargau auszugehen.

5.4.2. Die altrechtliche Berufsausübungsbewilligung bleibt auch nach Inkrafttreten des Gesundheitsberufegesetzes gültig. Der Bundesgesetzgeber entschied sich in diesem Punkt für Kontinuität zwischen den altrechtlichen kantonalen Bewilligungen und den gestützt auf das Gesundheitsberufegesetz erteilten Bewilligungen (vgl. E. 4.1 hiervor; Botschaft GesBG, S. 8762; GÄCHTER / WERDER, Gesundheitsberufe 2020 - eine stille Revolution?, in: Pflegerecht 2019, S. 8). Diese Weitergeltung von altrechtlichen Bewilligungen ist binnenmarktrechtlich bedeutsam. Sie führt dazu, dass Inhaberinnen und Inhaber einer altrechtlichen Berufsausübungsbewilligung grundsätzlich uneingeschränkt weiter tätig sein können, obwohl das neue Recht in Kraft trat. Binnenmarktrechtlich betrachtet rechtfertigt es sich daher nicht, diese Personen so zu behandeln, als würden sie erstmals um eine Bewilligung ersuchen. Davon scheint auch die Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz auszugehen (S. 8750: "Zu beachten ist, dass eine Person, die bereits über eine kantonale Bewilligung verfügt und in einem anderen Kanton tätig werden will, nach dem Binnenmarktgesetz [...] Anspruch auf ein einfaches, rasches und kostenloses Bewilligungsverfahren [hat]").

5.4.3. Eine andere Betrachtungsweise entspräche ausserdem nicht den mit Erlass des Gesundheitsberufegesetzes verfolgten Zielen. Dessen Verfassungsgrundlage findet sich in Art. 117a BV, der als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Ja zur Hausarztmedizin" in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2014 angenommen wurde. Aus dem verfassungsrechtlichen Grundversorgungsauftrag (Art. 117a Abs. 1 BV) ergibt sich u.a., dass der Bund (mit den Kantonen) die Gewährleistungsverantwortung für eine sichere und allen zugängliche medizinische Grundversorgung trägt (RÜTSCHE / BAUMANN, in: St. Galler Kommentar Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, N. 8 i.V.m. N. 16 zu Art. 117a BV; GÄCHTER / RENOLD-BURCH, in: Basler Kommentar, 2015, N. 7 i.V.m. N. 19 zu Art. 117a BV; BETTINA KAHIL-WOLFF HUMMER, in: Commentaire romand Constitution fédérale, 2021, N. 8 zu Art. 117a BV). Die möglichst weitgehende interkantonale Freizügigkeit von Personen, die unter das Gesundheitsberufegesetz fallen, trägt zu einer breiten medizinischen Versorgung bei. Die Sicherstellung einer (interkantonalen und internationalen) Freizügigkeit zählt denn auch zu den grösseren Entwicklungstendenzen im Schweizer Gesundheitsrecht, die mit einer Professionalisierung sowie einer Vereinheitlichung auf Bundesebene einhergeht (GÄCHTER / WERDER, a.a.O., S. 4). Dieser normative Kontext ist für die Auslegung des Anwendungsbereichs des Binnenmarktgesetzes zu berücksichtigen, um die entsprechenden gesetzgeberischen Wertungen rechtsgebietsübergreifend umzusetzen (vgl. BGE 150 I 195 E. 5.6).

5.4.4. Aus diesen Gründen sind Inhaberinnen und Inhaber einer altrechtlichen kantonalen Berufsausübungsbewilligung im Anwendungsbereich des Gesundheitsberufegesetzes bei der erstmaligen Erteilung einer bundesrechtlichen Berufsausübungsbewilligung nicht so zu behandeln wie Personen, die ohne kantonale Bewilligung erstmals um eine bundesrechtliche Berufsausübungsbewilligung ersuchen. Es liegt eine binnenmarktrechtlich besondere Konstellation vor, die mit einer "Eingangskontrolle" vergleichbar ist (vgl. E. 4.2 hiervor) und - sofern die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind - in den Anwendungsbereich des Binnenmarktgesetzes fällt. Dementsprechend müssen die Kantone (auch) in dieser Konstellation die Vorgaben von Art. 3 Abs. 4 BGBM einhalten.

5.5. Da die Gesuchstellerin als effektiv erwerbstätige Inhaberin einer altrechtlichen kantonalen Berufsausübungsbewilligung in einem anderen Kanton tätig sein will, hat sie nach dem Ausgeführten Anspruch auf ein kostenloses Verfahren. Die Vorinstanz verletzt demnach Bundesrecht, wenn sie dem Bewilligungskanton erlaubt, eine Gebühr zu erheben.

6.

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Kantonsgerichts Luzern vom 16. Mai 2024 wird aufgehoben.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, mitgeteilt.

Lausanne, 26. August 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Kaufmann