Art. 15d SVG, Art. 28a VZV, Art. 16 Abs. 1 SVG, Art. 27 FV; ordering and using a psychological fitness assessment in proceedings concerning a driving-instructor licence and related road-traffic authorizations: where concrete and serious doubts exist regarding fitness to drive, the authorities must clarify fitness and may rely on a psychological report also in the context of the instructor licence. The list of cases in Art. 15d Abs. 1 SVG is not exhaustive. Because fitness to drive and the character requirements for a driving instructor are closely linked, lack of fitness may justify revocation of the driving licence, the passenger-transport permit and the driving-instructor licence. Evidence created after the cantonal judgment is inadmissible as a true nova (consid. 2.3).
2C_373/2023
Urteil vom 12. Januar 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Weber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen, Abteilung Administrativmassnahmen, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen,
Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Entzug des Führerausweises, der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport und der Fahrlehrerbewilligung auf unbestimmte Zeit,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 3. März 2023 (B 2022/194).
A.a. A.________ (geb. 1967) erwarb den Führerausweis der Kategorie B am 18. Januar 1986. Seit 2002 war er als selbständiger Fahrlehrer tätig. Nach mehreren Warnungsentzügen wurde ihm im Januar 2005 der Führerausweis vom Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) wegen charakterlicher Nichteignung auf unbestimmte Zeit entzogen. Im Juni 2005 wurden ihm der Führerausweis und im August 2005 die Fahrlehrerbewilligung wiedererteilt. Mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 23. September 2011 erfolgte erneut ein Führerausweisentzug auf unbestimmte Zeit, weil A.________ einer zuvor angeordneten verkehrsmedizinischen und -psychologischen Untersuchung ferngeblieben war.
A.b. Ein Gutachten vom 13. November 2015 verneinte die Fahreignung A.________s aus verkehrspychologischer Sicht. Nach positiv verlaufener verkehrsmedizinischer Fahreignungsabklärung (Gutachten vom 27. Januar 2016) und erfolgreicher Absolvierung einer neuen Führerprüfung für die Kategorie B wurde ihm der Führerausweis am 16. August 2016 unter der Auflage einer kontrollierten Alkohlabstinenz wiedererteilt. Das Gesuch um Wiedererteilung der Fahrlehrerbewilligung beantwortete das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 2. November 2016 abschlägig. Die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen hiess einen dagegen erhobenen Rekurs am 29. Juni 2017 insofern gut, als sie feststellte, dass sich der Bewilligungsentzug vom 23. September 2011 lediglich auf den Führerausweis erstreckte und die Fahrlehrerbewilligung folglich nicht entzogen worden war, und die Vorinstanz anwies, zu prüfen, ob die Fahrlehrerbewilligung unbefristet zu entziehen sei.
A.c. Wegen Missachtung der Alkoholabstinenzauflage entzog ihm das Strassenverkehrsamt am 1. März 2017 den Führerausweis und am 7. September 2017 die Fahrlehrerbewilligung erneut auf unbestimmte Zeit. Der Führerausweis der Kategorie B wurde A.________ am 13. September 2017 unter der Auflage einer Alkoholfahrabstinenz sowie eines sozialen Trinkverhaltens wiedererteilt. Die Wiedererteilung der Kategorien A und C sowie der Unterkategorie D1 wurde abgewiesen. Den von A.________ gegen den erneuten Entzug der Fahrlehrerbewilligung erhobenen Rekurs hiess die Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 31. Mai 2018 gut und wies die Angelegenheit zur weiteren Abklärung an das Strassenverkehrsamt zurück. Mit Entscheid vom gleichen Datum hiess sie den Rekurs gegen die Abweisung der Wiedererteilung des Führerausweises der Kategorien A und D1 insoweit gut, als sie die Auflagen des sozialen Trinkverhaltens aufhob und ihm den Führerausweis der Kategorie A und der Unterkategorie D1 wiedererteilte.
A.d. Am 2. Juli 2018 stellte das Strassenverkehrsamt A.________ eine verkehrspsychologische Abklärung in Aussicht und entzog ihm zugleich vorsorglich die Fahrlehrerbewilligung. Gegen den vorsorglichen Entzug der Bewilligung erhob A.________ Rekurs. Darin ersuchte er auch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und aufschiebende Wirkung. Diese Gesuche wies die Verwaltungsrekurskommission mit Verfügung vom 29. Oktober 2018 ab, wogegen A.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen erhob. Zugleich beantragte er die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, was Letzteres mit Verfügung vom 15. November 2018 verweigerte. Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht im Urteil 2C_1130/2018 vom 1. Februar 2019 gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Vorinstanz an, die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Das Verwaltungsgericht hiess mit Entscheid vom 9. April 2019 die Beschwerde gegen die Verfügung der Verwaltungsrekurskommission vom 29. Oktober 2018 hinsichtlich der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gut und wies sie im Übrigen ab. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht im Urteil 2C_430/2019 vom 10. Mai 2019 nicht ein. Der gegen den vorsorglichen Entzug erhobene Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission am 20. November 2019 ab. Das Verwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 15. Januar 2020 ab. Das Bundesgericht bestätigte den vorsorglichen Entzug der Fahrlehrerbewilligung im Urteil 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020.
B.a. Mit Verfügung vom 10. August 2020 ordnete das Strassenverkehrsamt eine verkehrspsychologische Untersuchung an, welcher sich A.________ am 14. September 2020 unterzog. Das hierauf gestützte Eignungsgutachten vom 26. Januar 2021 ergab, dass die charakterliche Fahreignung von A.________ aus verkehrspsychologischer Sicht nicht gegeben sei; es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass er den Beruf des Fahrlehrers in Zukunft einwandfrei und zuverlässig werde ausüben können. Das Strassenverkehrsamt verbot ihm daraufhin am 27. Januar 2021 das Führen von Motorfahrzeugen und entzog ihm die Bewilligung zum berufsmässigen Transport von Personen vorsorglich ab sofort.
B.b. Mit Verfügung vom 18. Februar 2021 entzog das Strassenverkehrsamt A.________ den Führerausweis, die Bewilligung zum Personentransport und die Fahrlehrerbewilligung wegen mangelnder Fahreignung (Charakter) auf unbestimmte Zeit.
B.c. Dagegen erhob A.________ am 9. März 2021 Rekurs und ersuchte unter anderem um aufschiebende Wirkung. Letztere wurde mit Zwischenverfügung vom 1. April 2021 verweigert. Die dagegen erhobenen Beschwerden wiesen das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen (Entscheid vom 19. Mai 2021) und das Bundesgericht (Urteil 1C_392/2021 vom 5. November 2021) ab.
B.d. In materieller Hinsicht wies die Verwaltungsrekurskommission den Rekurs vom 9. März 2021 mit Entscheid vom 17. Oktober 2022 ab. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 3. März 2023 ab, soweit es darauf eintrat.
Mit Beschwerde in öffentich-rechtlichen Angelegenheiten vom 10. April 2023 beantragt A.________ vor Bundesgericht, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 3. März 2023 sei aufzuheben. Die von den Psychiatrischen Diensten Graubünden durchgeführte verkehrspsychologische Fahreignungsabklärung vom 21. April 2023 sei zudem als Zweitgutachten zu werten. Weiter beantragt A.________ die "rechtliche und tatsächliche Würdigung des amtlichen Vorgehens in vorliegendem Fall". Schliesslich ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und um aufschiebende Wirkung.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Verwaltungsrekurskommission verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Strassenverkehrsamt beantragt die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um aufschiebende Wirkung. Das Bundesamt für Strassen beantragt ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen.
Mit Verfügung vom 27. April 2023 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen. Mit Schreiben vom 6. Juli 2023 zeigte die Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht an, dass das Verfahren aus Gründen der Zuständigkeit neu in der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung geführt wird.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2023 reichte das Strassenverkehrsamt das verkehrspsychologische Gutachten der Psychiatrischen Dienste Graubünden vom 27. Juni 2023 zu den Akten. A.________ liess sich mit Schreiben vom 19. September 2023 hierzu vernehmen. Zudem gelangte A.________ mit einem weiteren Schreiben vom 10. Dezember 2023 an das Bundesgericht, dem er Auszüge aus dem Strafregister und dem IVZ-Register sowie ein Arztzeugnis vom 23. Oktober 2023 beilegte.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Eine Ausnahme nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG) und die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht (Art. 46 Abs. 1 lit. a und Art. 100 Abs. 1 BGG).
1.2. Näher zu prüfen ist, ob die Beschwerde den Formvorschriften entspricht (Art. 42 Abs. 1 BGG). Da die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein reformatorisches Rechtsmittel ist (Art. 107 Abs. 2 BGG), sind grundsätzlich rein kassatorische Rechtsbegehren nicht zulässig (BGE 137 II 313 E. 1.3; 133 II 409 E. 1.4.1; ferner BGE 147 I 89 E. 1.2.5). Der Beschwerdeführer beantragt, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben. Aus der Begründung der Beschwerde und aus dem angefochtenen Entscheid, die zur Interpretation der Rechtsbegehren beigezogen werden können (vgl. BGE 137 II 313 E. 1.3; 136 V 131 E. 1.2; Urteil 2C_254/2022 vom 27. Dezember 2022 E. 1.3), ergibt sich immerhin klar, dass der Beschwerdeführer darum ersucht, ihm sei der Führerausweis zu belassen. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit einzutreten. Nichteinzutreten ist demgegenüber auf den Antrag, das verkehrspsychologische Gutachten vom 27. Juni 2023 sei als Zweitgutachten zu werten (vgl. hinten E. 2.3), sowie auf das pauschale Begehren um rechtlich und tatsächlich Würdigung.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem Recht gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 145 I 121 E. 2.1; 142 I 135 E. 1.5; 139 I 229 E. 2.2). Die Anwendung von kantonalem Recht kann sodann nur daraufhin geprüft werden, ob sie das übergeordnete Recht und namentlich das Willkürverbot verletzt (Art. 95 BGG; BGE 147 I 136 E. 1.4; 142 II 369 E. 2.1; 138 I 143 E. 2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz kann nur gerügt oder vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 III 264 E. 2.3; 139 I 72 E. 9.2.3.6; 133 II 249 E. 1.4.3) und setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur ausnahmsweise vorgebracht werden, wenn der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Echte Noven, d.h. Tatsachen und Beweismittel, die erst nach dem angefochtenen Urteil eingetreten bzw. entstanden sind, bleiben im bundesgerichtlichen Verfahren unberücksichtigt (BGE 143 V 19 E. 1.2; 139 III 120 E. 3.1.2).
Das verkehrspsychologische Gutachten der Psychiatrischen Dienste Graubünden vom 27. Juni 2023 stellt ein echtes Novum dar und kann daher nicht berücksichtigt werden. Entsprechend ist auch der als Rechtsbegehren formulierte Beweisantrag des Beschwerdeführers, die erwähnte Abklärung sei als Zweitgutachten zu werten, abzuweisen. Auf das Arztzeugnis vom 23. Oktober 2023 kann als echtes Novum ebenso wenig abgestellt werden.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet der Führerausweisentzug, der Entzug der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport und der Entzug der Fahrlehrerbewilligung. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zunächst vor, strassenverkehrsrechtliche Bestimmungen nicht korrekt angewendet zu haben. Es liege namentlich eine Verletzung von Art. 15d und Art. 16d SVG sowie Art. 27 lit. b Verordnung vom 28. September 2007 über die Zulassung von Fahrlehrern und Fahrlehrerinnen und ihre Berufsausübung (Fahrlehrerverordnung, FV; SR 741.522) vor.
3.1. Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe ihren Entscheid auf ein verkehrspsychologisches Gutachten abgestützt, das angeordnet worden sei, ohne dass die hierfür nötigen Voraussetzungen gemäss Art. 15d SVG erfüllt gewesen seien. Nach der Ansicht des Beschwerdeführers darf sich ein verkehrspsychologisches Gutachten, das sich auf Art. 27 lit. b FV stützt, nicht auf die Fahreignung gemäss Art. 15d Abs. 1 SVG in Verbindung mit Art. 11b Abs. 1 lit. b Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR 741.522) erstrecken. Weil sich das Gutachten nicht mit der Fahreignung habe auseinandersetzen dürfen und er nicht gegen das Strassverkehrsrecht verstossen habe, verletze der Entzug des Führerausweises namentlich Art. 16d SVG.
3.2. Zu prüfen ist vor dem Hintergrund der beschwerdeführerischen Rügen, ob im vorliegenden Verfahren Bundesrecht verletzt wurde, indem ein Gutachten angeordnet und erstellt wurde, das sich unter anderem zur Fahreignung des Beschwerdeführers äussert, und dieses Gutachten anschliessend als Grundlage strassenverkehrsrechtlicher Administrativmassnahmen herangezogen wurde. Demgegenüber stellt der Beschwerdeführer nicht in Frage, dass die kantonalen Behörden eine Untersuchung der Voraussetzungen der Fahrlehrerbewilligung angeordnet haben. Soweit der Beschwerdeführer seine Kritik an der vorinstanzlichen Anwendung des Strassenverkehrsrechts lediglich unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots vorbringt, ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht die Anwendung des Bundesrechts von Amtes wegen frei prüft (vorne E. 2.1).
3.3. Wer gewerbsmässig Fahrunterricht erteilt, bedarf der Fahrlehrerbewilligung (Art. 15 Abs. 3 SVG). Gemäss Art. 5 Abs. 1 FV wird die Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B Personen erteilt, die den eidgenössischen Fachausweis «Fahrlehrer/Fahrlehrerin» (Modulabschluss B) besitzen, wenn dieser die Kompetenzen nach Anhang 1 Ziffer 1 FV abdeckt (lit. a); den unbefristeten Führerausweis der Kategorie B besitzen und während den vorangegangenen zwei Jahren Motorfahrzeuge geführt haben, ohne eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsvorschriften begangen zu haben (lit. b); die Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport nach Art. 25 VZV besitzen (lit. c); und nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten (lit. d). Nach Art. 16 Abs. 1 SVG sind Ausweise und Bewilligungen zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Gemäss Art. 27 FV ist die Fahrlehrerbewilligung für eine unbefristete Dauer zu entziehen, wenn der Fahrlehrer oder die Fahrlehrerin nicht mehr im Besitz der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport nach Art. 25 VZV ist oder die sichere Durchführung der Lernfahrten aus anderen Gründen nicht mehr gewährleistet ist (lit. a); der Fahrlehrer oder die Fahrlehrerin seine oder ihre Stellung schwer missbraucht hat oder wenn aus charakterlichen Gründen seine oder ihre Lehrtätigkeit den Schülerinnen und Schülern nicht mehr zugemutet werden kann (lit. b); gestützt auf eine Inspektion festgestellt wird, dass der erteilte Fahrunterricht gravierende Mängel aufweist (lit. c); die nach Art. 25 FV angeordnete Kontrollprüfung nicht bestanden wird (lit. d); oder die Frist zum Nachholen der Weiterbildung nach Art. 26 Abs. 1 FV unbenutzt verstrichen ist (lit. e).
3.4. Das Strassenverkehrsrecht sieht damit insbesondere vor, dass die Fahrlehrerbewilligung zu entziehen ist, wenn die sichere Durchführung der Lernfahrten nicht mehr gewährleistet ist (Art. 27 lit. a FV) und die charakterlichen Voraussetzungen der Lehrtätigkeit nicht mehr gegeben sind (Art. 27 lit. b FV). Beide Voraussetzungen stehen in engem Zusammenhang zur Fahreignung, die nach Art. 14 Abs. 1 SVG eine Voraussetzung des Fahrzeugführens und damit der Erteilung eines Führerausweises darstellt. Um über die Fahreignung zu verfügen, muss die betroffene Person unter anderem nach ihrem bisherigen Verhalten Gewähr bieten, als Motorfahrzeugführerin oder Motofahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen (Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG). Fehlt die Fahreignung in diesem Sinne, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass zugleich die Voraussetzung der Fahrlehrerbewilligung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. d FV, wonach das bisherige Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten muss, nicht mehr gegeben ist. Konkret ist diesfalls entweder die sichere Durchführung der Lernfahrten nicht mehr gewährleistet (Art. 27 lit. a FV) oder die Lehrtätigkeit ist aus charakterlichen Gründen nicht mehr zumutbar (Art. 27 lit. b FV). Gestützt auf die vorgenannten Bestimmungen und in Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 SVG ist folglich die Fahrlehrerbewilligung zu entziehen. Umgekehrt verlangt eine Beurteilung der Fragen, ob eine Fahrlehrerin oder ein Fahrlehrer die sichere Durchführung der Lernfahrten gewährleistet (Art. 27 lit. a FV) und den für die Lehrtätigkeit erforderlichen charakterlichen Voraussetzungen nachkommt (Art. 27 lit. b FV), unter anderem, dass die Fahreignung gegeben und namentlich Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG erfüllt ist. Dies ergibt sich auch aus der Vorbildfunktion, der Fahrlehrerinnen und Fahrlehrer zu genügen haben (vgl. Anhang 1 FV). Abgesehen davon handelt es sich bei der Fahreignung insofern um eine unabdingbare Voraussetzung der Fahrlehrertätigkeit, als der praktische Fahrunterricht einen wesentlichen Teil derselben darstellt, auch wenn der theoretische Fahrunterricht unter Umständen ohne Führerausweis (Art. 28 FV) und Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport (Art. 25 lit. a FV) möglich ist. Wenn die kantonalen Instanzen im vorliegenden Verfahren daher im Zusammenhang mit der Abklärung, ob die persönlichen Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Fahrlehrer erfüllt sind oder im Gegenteil die Fahrlehrerbewilligung gemäss Art. 27 FV zu entziehen ist, den Beschwerdeführer einer verkehrspsychologischen Fahreignungsuntersuchung unterzogen haben, sind sie lediglich ihrer Untersuchungspflicht nachgekommen. Diese ergibt sich im Allgemeinen aus Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP/SG; sGS 951.1 vgl. Art. 1 Abs. 3 VwVG; BGE 101 IB 270 E. 2b; Urteil 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020 E. 3.3.2) und betreffend die Fahreignung im Besonderen aus Art. 15d SVG.
3.5. Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, wird diese einer Fahreignungsuntersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG). Diese Untersuchung kann sich auf verkehrsmedizinische oder verkehrspsychologische Fragestellungen erstrecken (Art. 28a Abs. 1 VZV). Sowohl verkehrsmedizinische als auch verkehrspsychologische Abklärungen dürfen indes nur angeordnet werden, wenn konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die ernsthafte Zweifel an der Fahreignung der betroffenen Person wecken (Urteile 1C_298/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.3; 1C_70/2014 vom 27. Mai 2014 E. 2.2). Dies muss unabhängig davon gelten, ob eine Abklärung im Zusammenhang mit einem Führerausweis oder einer Fahrlehrerbewilligung angeordnet wird. Zu beachten ist immerhin, dass hinsichtlich der Fahrlehrerbewilligung strengere gesetzliche Voraussetzungen zu beachten und höhere Anforderungen an die Fahreignung zu stellen sind, als dies bei normalen Automobilistinnen und Automobilisten der Fall ist (vgl. Urteil 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020 E. 3.5.1). Ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person bestehen namentlich bei Vorliegen der Umstände, die Art. 15d Abs. 1 lit. a-e SVG beispielhaft und damit nicht abschliessend aufführt (Urteile 1C_405/2022 vom 5. Dezember 2022 E. 5.1; 1C_298/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2). Liegen entsprechende Anhaltspunkte vor, ist eine Fahreignungsuntersuchung anzuordnen, selbst wenn die Zweifel im konkreten Fall noch nicht erhärtet oder nur abstrakter Natur sind (Urteile 1C_508/2022 vom 27. Juni 2023 E. 4.4; 1C_405/2022 vom 5. Dezember 2022 E. 5.1; 1C_298/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2). Ein verkehrspsychologisches Gutachten ist insbesondere dann in Betracht zu ziehen, wenn Verkehrsregelverletzungen im Sinne von Art. 15d Abs. 1 lit. c SVG oder charakterliche Eigenschaften im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG in Frage stehen (Art. 28a Abs. 1 lit. b VZV; BGE 125 II 492 E. 2a; Urteil 1C_763/2021 vom 9. Dezember 2022 E. 3.1; JÜRG BICKEL, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 43 zu Art. 14 SVG).
3.6. Die Zweifel an der Fahreignung begründete die Vorinstanz vorliegend mit Verweis auf das verkehrspsychologische Gutachten aus dem Jahr 2015, worin gestützt auf eine Untersuchung vom 26. August 2015 die Fahreignung des Beschwerdeführers aus verkehrspsychologischer Sicht verneint wurde. Die zwischenzeitlich erfolgte erneute Zulassung des Beschwerdeführers hätte mithin, so die Vorinstanz im Anschluss an das Gutachten aus dem Jahr 2021, eine verkehrspsychologische Abklärung vorausgesetzt. Stattdessen stützte sich die erneute Erteilung des Führerausweises am 16. August 2016 auf ein Gutachten vom 27. Januar 2016, das einzig eine verkehrsmedizinische Beurteilung vornahm. Aus dem Umstand, dass die zuständige Behörde dem Beschwerdeführer entgegen der verkehrspsychologischen Untersuchung aus dem Jahr 2015 und ohne nochmalige dahingehende Begutachtung einen Teil seiner Bewilligungen erneut erteilte, vermag der Beschwerdeführer indes nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Vor dem Hintergrund, dass seit 2015 kein weiteres verkehrspsychologisches Gutachten erstellt wurde, bestand am 10. August 2020, als das hier fragliche Gutachten angeordnet wurde, weiterhin ein hinreichender Zweifel an der Fahreignung. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die kantonalen Instanzen seit 2016 darum bemüht sind, die Fahrlehrerbewilligung des Beschwerdeführers zu überprüfen. Die Verwaltungsrekurskommission hat am 29. Juni 2017 und am 31. Mai 2018 entsprechende Verfahren an das Strassenverkehrsamt zur weiteren Abklärung und namentlich zur Vornahme einer verkehrspsychologischen Untersuchung zurückgewiesen. Dieser Vorgabe der Verwaltungsrekurskommission ist das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 10. August 2020 nachgekommen. Damit haben die kantonalen Instanzen bis zur Anordnung einer verkehrspsychologischen Begutachtung zwar reichlich Zeit verstreichen lassen. Da ein hinreichender Zweifel an der Fahreignung seit Langem bestand und dieser in der Zwischenzeit auch nicht in Frage gestellt wurde, erweist sich ihr Vorgehen aber als bundesrechtskonform. Hierfür musste sich die Vorinstanz entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht explizit auf einen in Art. 15d Abs. 1 SVG aufgeführten Fall berufen, da jene Auflistung wie dargelegt nicht abschliessend ist. Soweit der Beschwerdeführer überdies bemängelt, dass sich der Gutachter auf Sachverhaltselemente abgestützt habe, die 20 Jahre zurückliegen, kann seinem Einwand nicht gefolgt werden: Es ist nicht ersichtlich, inwiefern der Einbezug eines weiter zurückliegenden Ereignisses und insbesondere die im Gutachtenszeitpunkt bestehende Haltung hierzu die Schlüssigkeit des Gutachtens in Frage stellen sollte. Diesbezüglich kann denn auch auf die Würdigung des Gutachtens durch die Verwaltungsrekurskommission im Entscheid vom 17. Oktober 2022 (E. 3e) verwiesen werden. Da sich die Anordnung der Fahreignungsüberprüfung somit als bundesrechtskonform erweist und keine begründeten Zweifel an der Schlüssigkeit des Gutachtens bestehen, durfte die Vorinstanz sowohl hinsichtlich des Entzugs der Fahrlehrerbewilligung als auch bezüglich der Bewilligung zum gewerbsmässigen Personentransport und des Führerausweises auf das Gutachten aus dem Jahr 2021 abstellen. Inwiefern darüber hinaus Art. 16d SVG verletzt sein soll, ist nicht ersichtlich.
Der Beschwerdeführer rügt überdies eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
4.1. Im Einzelnen bringt der Beschwerdeführer vor, der Entzug des Führerausweises vernichte seine wirtschaftliche Lebensgrundlage. Der Zugang zu diversen Arbeitsstellen werde verunmöglicht oder zumindest erschwert. Nebst der Fahrlehrertätigkeit gelte dies namentlich für den Beruf des Automechanikers, womit auch seine Grundausbildung betroffen sei. Diesem massiven Eingriff in seine Wirtschaftsfreiheit fehlt gemäss Beschwerdeführer die gesetzliche Grundlage, weil zwischen Art. 27 lit. b FV einerseits und Art. 15d bzw. Art. 16d SVG andererseits kein Zusammenhang bestehe und kein "initiierendes Ereignis" vorgelegen habe, das eine Untersuchung der Fahreignung rechtfertige. Schliesslich bestehe kein hinreichendes öffentliches Interesse am Entzug des Führerausweises, weil das Gesetz vorliegend missbräuchlich angewendet worden sei.
4.2. Der Entzug des Führerausweises, der Bewilligung zum berufsmässigen Personentransport und der Fahrlehrerbewilligung stellt ohne Weiteres einen schwerwiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV dar (vgl. Urteile 2C_171/2020 vom 15. Juni 2020 E. 3.2; 2C_1130/2018 vom 1. Februar 2019 E. 2.3). Mit Art. 16 Abs. 1 und Art. 16d SVG bestehen hinreichende gesetzliche Grundlagen, um strassenverkehrsrechtliche Bewilligungen zu entziehen, was auch der Beschwerdeführer nicht in Frage stellt. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind nach dem Dargelegten die Abklärung der Fahreignung und die darauf gestützten Administrativmassnahmen strassenverkehrsrechtlich nicht zu beanstanden (vorne E. 3). Der Beschwerdeführer vermag überdies nicht aufzuzeigen, inwiefern seine privaten Interessen an der Ausübung eines Berufs, der einen Führerausweis voraussetzt, das erhebliche öffentliche Interesse an der Gewährleistung der Sicherheit des Strassenverkehrs überwiegt. Obschon die meisten der zahlreichen Widerhandlungen gegen das SVG weiter zurückliegen, ist der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers nämlich erheblich getrübt. Hierfür spricht auch der Strafbefehl vom 21. September 2022 wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand eines motorlosen Fahrzeugs (Art. 91 Abs. 1 lit. c SVG), begangen am 13. August 2022. Soweit vor dem Hintergrund der knappen Ausführungen des Beschwerdeführers überhaupt auf die Grundrechtsrüge einzutreten ist, erweist sich diese daher als unbegründet.
Der Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung kantonalen Verfahrensrechts. So bringt er sinngemäss vor, die verfügende Behörde sei nicht zuständig gewesen und ein Rückweisungsentscheid sei missachtet worden. Die Anwendung des kantonalen Rechts überprüft das Bundesgericht nur insoweit, als dadurch übergeordnetes Recht, namentlich das Willkürverbot, verletzt wurde (vorne E. 2.1). Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer denn auch nicht hinreichend dargetan (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG), inwiefern die Bewilligungsentzüge an einem Zuständigkeitsfehler leiden. Bereits aus Art. 2 Abs. 1 der Einführungsverordnung zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz des Kantons St. Gallen vom 20. November 1979 (sGS 711.1) ergibt sich, dass sich das Strassenverkehrsamt in verschiedene Verwaltungseinheiten gliedert, sodass für Führerprüfungen einerseits und Administrativmassnahmen andererseits unterschiedliche Einheiten zuständig sind. Eine willkürliche oder in anderer Weise dem übergeordneten Recht im Sinne von Art. 95 BGG zuwiderlaufende Rechtsanwendung ist daher nicht ersichtlich. Ebenso wenig legt der Beschwerdeführer dar, inwiefern die kantonalen Instanzen Art. 56 Abs. 2 VRP/SG betreffend die Bindung an Rückweisungsentscheide in einer Weise angewendet hätten, die dem übergeordneten Recht widerspricht.
Schliesslich erwähnt der Beschwerdeführer zahlreiche weitere Verfassungsbestimmungen, die seiner Ansicht nach verletzt sind. Die Rügen betreffend Art. 5, 5a, 9, 29 und 35 BV genügen indes, soweit ihnen überhaupt eigenständige Bedeutung zukommt und sie sich nicht in einer Kritik der Anwendung des einfachen Bundesrechts erschöpfen, den Begründungsanforderungen gemäss Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG (vorne E. 2.1) nicht.
Nach dem Dargelegten erweist sich die Beschwerde, soweit auf sie eingetreten werden kann, als unbegründet und sie ist abzuweisen. Angesichts dieses Verfahrensausgangs wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da seine Rechtsbegehren vor dem Hintergrund der letztlich klaren rechtlichen Ausgangslage als aussichtslos zu qualifizieren sind, kann dem Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege nicht entsprochen werden (Art. 64 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 142 III 138 E. 5.1; 139 III 396 E. 1.2).
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, und dem Bundesamt für Strassen mitgeteilt.
Lausanne, 12. Januar 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: F. Weber