2C_44/2013

{T 1/2}

2C_44/2013

Urteil vom 12. Februar 2014

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Kneubühler,
Gerichtsschreiber Egli.

Verfahrensbeteiligte
Gewerkschaft UNIA,
Weltpoststrasse 20, 3000 Bern 15,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Arthur Andermatt,

gegen

ING Real Estate Development Alpenrhein AG, vertreten durch Dr. M. Vischer, Dr. U. Sommer, Rechtsanwälte, Walder Wyss AG,
2. ROS Landquart Management GmbH,
3. Bata Schuh AG,
4. Bogner Sport AG,
5. Centa-Star GmbH,
6. Delac SA,
7. Diesel Suisse SA,
8. GSI Suisse SA,
9. INTS It is not the same GmbH,
10. Its Companys AG,
11. IBS de Luxe,
12. Josef Reis GmbH & Co.KG,
13. Lavazza Cafè GmbH,
14. Le Creuset Swiss AG,
15. Lindt & Sprüngli Schweiz AG,
16. Longboarder Retail GmbH,
17. Mantana AG,
18. Marc Picard Franchise 2007 GmbH,
19. Nike Retail BV,
20. Oakley (Schweiz) GmbH,
21. Sarar Europe GmbH,
22. Schuhhaus Walder AG,
23. SEB Groupe Schweiz GmbH,
24. Sixty GmbH,
25. Terra Futura GmbH,
26. Victorinox AG,
27. Wenger SA,
28. Zauberstern Kids,
29. H. Sigrist-Import AG,
30. Rip Curl Suisse Sàrl,
31. Lintex Warnaco Sarl,
32. Navyboot AG,
33. Schlossberg Textil AG,
34. Jet-Set Distribution GmbH,
35. Envy, Pride Switzerland GmbH,
Beschwerdegegner 2 - 35 vertreten durch Prof. Dr. T. Poledna, Dr. M. Kurer, Rechtsanwälte,
Beschwerdegegner,

Pfendt Handels AG,
37. Josef Seibel AG,
38. Bree Schweiz GmbH,
39. Cashmere World Shop GmbH,
40. Strenesse AG,
41. Werder Sports,
42. Maestrani Schweizer Schokoladen AG,
als weitere Beteiligte im bundesgerichtlichen Verfahren,

Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Reichsgasse 35, 7001 Chur.

Gegenstand
Sonntagsarbeit,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 30. Oktober 2012.

Sachverhalt:

A.

Das im November 2009 eröffnete "Alpenrhein Village Outlet Shopping" - seit Ende 2012 "Designer Outlet Landquart" - in Landquart ist ein Outlet-Einkaufszentrum im Stil eines alpinen Dorfes mit etwa 90 Geschäftslokalen. Bis anhin konnte etwas mehr als die Hälfte der Lokalitäten mit internationalen und schweizerischen Markenartikel-Herstellern besetzt werden. Die Betriebe verkaufen täglich - mithin jeweils auch sonntags - ihre Kollektionen aus der letzten Saison und leicht mangelhafte Ware mit erheblichen Preisreduktionen.

B.

B.a. Ende 2009 bzw. Anfang 2010 stellten die Gewerkschaft UNIA einerseits und die ING Real Estate Development Alpenrhein AG (Eigentümerin des Outlet-Einkaufszentrums), die GVA Grimley Schweiz GmbH (Betreibergesellschaft) sowie zahlreiche einzelne Betriebe des Outlet-Einkaufszentrums andererseits beim Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Graubünden ein Feststellungsbegehren betreffend Sonntagsarbeit in den Geschäftslokalen des Outlet-Einkaufszentrums.

Am 21. Oktober 2010 stellte das genannte Amt fest, dass die im Outlet-Einkaufszentrum angesiedelten Geschäfte die Voraussetzungen für die Befreiung von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit gemäss Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112) in Verbindung mit Art. 27 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG; SR 822.11) und Art. 25 ArGV 2 erfüllen würden und demnach berechtigt seien, die mit der Bedienung der Kundschaft beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer während der Saison an Sonntagen zu beschäftigen. Weiter wurde festgestellt, dass die Sommersaison von Anfang Juni bis Ende Oktober und die Wintersaison vom ersten Adventswochenende bis Ende April daure.

B.b. Die dagegen erhobene Beschwerde der Gewerkschaft UNIA wies das Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden mit Entscheid vom 16. Januar 2012 ab.

B.c. Die anschliessende Beschwerde der Gewerkschaft UNIA wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 30. Oktober 2012 ab. Mit prozessleitender Verfügung vom 6. September 2012 gab der Präsident des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden dem Parteiwechsel von der GVA Grimley Schweiz GmbH zur ROS Landquart Management GmbH statt.

C.

Vor Bundesgericht beantragt die Gewerkschaft UNIA, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 30. Oktober 2012 aufzuheben und festzustellen, dass die Sonntagsarbeit in den Betrieben im Outlet-Einkaufszentrum der Bewilligung bedürfe und deshalb die aktuelle Sonntagsarbeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern arbeitsgesetzwidrig sei.

Die Beschwerdegegner und das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Das Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) reicht eine Stellungnahme des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) ein und verzichtet auf das Stellen von Anträgen.

D.

Die Beschwerdeführerin hat auf eine Replik verzichtet. Am 30. August 2013 hat das Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden unaufgefordert eine Eingabe zur Vernehmlassung des WBF eingereicht. Die Beschwerdegegner haben am 2. September 2013 zur Vernehmlassung des WBF Stellung genommen.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen den Endentscheid (Art. 90 BGG) einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Die Gewerkschaft UNIA ist nach Art. 58 ArG beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; Urteile 2C_156/2009 vom 2. September 2009 E. 1; 2C_344/2008 / 2C_345/2008 vom 26. März 2009 E. 3.2). Auf die im Übrigen form- und fristgereicht eingerechte Beschwerde ist daher einzutreten.

1.2. Soweit erforderlich stellt das Bundesgericht die Beschwerde der Vorinstanz sowie den allfälligen anderen Parteien, Beteiligten oder zur Beschwerde berechtigten Behörden zu und setzt ihnen Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung an (Art. 102 Abs. 1 BGG). Das WBF ist im Bereich des öffentlichen Arbeitsrechts beschwerdebefugt (Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 42 ArG). Entsprechend wurde das Departement vorliegend in den Schriftenwechsel einbezogen.

Weiter hat der Kreis der Beteiligten nach Art. 102 BGG das Recht, sich zu äussern (BGE 139 I 229 E. 2.3 S. 232). Folglich ist die unaufgeforderte Stellungnahme des Departements für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden entgegenzunehmen.

1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich der verfassungsmässigen Rechte) und von Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 Abs. 1 lit. a und lit. b BGG). Unter den Begriff des Bundesrechts fällt auch die Handhabung unbestimmter Rechtsbegriffe. Deren Auslegung unterliegt als Rechtsfrage - im Gegensatz zur Ermessensausübung - grundsätzlich einer uneingeschränkten Überprüfung durch das Bundesgericht (Urteil 2C_240/2012 vom 15. März 2013 E. 1.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 139 I 145).

Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 mit Hinweis). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten, darin eingeschlossen solcher, die sich aus Völkerrecht ergeben, gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 138 V 74 E. 2 S. 76 f.; 138 I 367 E. 5.2 S. 373, 274 E. 1.6 S. 280 f.).

1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445; 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Die betroffene Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der festgestellte Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.; 133 III 350 E. 1.3 S. 351 f.). Rein appellatorische Kritik an der Sachverhaltsermittlung und an der Beweiswürdigung genügt den Begründungs- bzw. Rügeanforderungen nicht (BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445).

2.

2.1. Vorab ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) zu prüfen. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe die Legitimation der Beschwerdeführerin 2 anlässlich des Parteiwechsels der Betreibergesellschaft im vorinstanzlichen Verfahren bestritten (prozessleitende Verfügung vom 6. September 2012). Gleichwohl habe sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid dazu nicht geäussert.

2.2. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst das Recht des Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen tatsächlich hört, ernsthaft prüft und in ihrer Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BGE 136 I 184 E. 2.2.1 S. 188 mit Hinweis). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Sie muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 133 III 439 E. 3.3. S. 445 mit Hinweisen).

2.3. Soweit die Beschwerdeführerin das Feststellungsinteresse und die Parteistellung der Betreiberin des Outlet-Einkaufszentrums (Beschwerdegegnerin 2) bestreitet, ist dies auf eine abweichende materielle Würdigung gegenüber dem angefochtenen Entscheid zurückzuführen: Aus der von der Vorinstanz vorgenommenen Gesamtbetrachtung des Outlet-Einkaufszentrums ergibt sich das Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerin 2 (vgl. eingehend unten E. 4). Im Übrigen weist bereits die prozessleitende Verfügung vom 6. September 2012 deutlich in diese Richtung, wird doch der Parteiwechsel mit der Begründung gestattet, dass die Beschwerdegegnerin 2 andernfalls das Verfahren neu aufrollen könnte und daraus ein "unsinniger Leerlauf" resultieren würde. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt daher nicht vor.

3.

3.1. In materieller Hinsicht geht die Vorinstanz davon aus, dass das Outlet-Einkaufszentrum als Einheit zu betrachten sei. Ob die einzelnen Betriebe im Einkaufszentrum den Bedürfnissen des Fremdenverkehrs dienten, bestimme sich anhand einer Gesamtbetrachtung, bei welcher nicht nur das Sortiment einzelner Betriebe, sondern auch die Lage des Outlet-Einkaufszentrums an einem Verkehrsknotenpunkt für die Touristenströme, die übrigen Betriebe mit ihren jeweiligen Sortimenten und der nach aussen erkennbare Zweck zu berücksichtigen seien. Das Outlet-Einkaufszentrum wolle infolge seiner äusserlichen Gestaltung (Outlet Village im Stil eines alpinen Dorfes) und des beschränkten Warensortiments Touristen ansprechen.

Der gesamte Kanton Graubünden sei als Fremdenverkehrsgebiet zu qualifizieren. Das ergebe sich aus der (vormaligen) Bundesgesetzgebung über die Förderung des Hotel- und Kurortkredits, an welche die alte Fassung der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz noch ausdrücklich angeknüpft habe. Dies gelte sinngemäss auch unter der aktuellen Fassung. Selbst wenn man diesem Ansatz nicht folgen wolle, liege das Outlet-Einkaufszentrum in einem Fremdenverkehrsgebiet. Dabei sei auf den funktionalen Raum abzustellen, in welchen das Einkaufszentrum eingebettet sei. Dieses liege in einem grossflächigen Einzugsgebiet, zudem im Raum der Tourismusdestination Bündner Herrschaft und am Verkehrsknotenpunkt Landquart. Dem Tourismus komme hier eine wesentliche Bedeutung zu (insb. 30% der Wertschöpfung und der Beschäftigten im Kanton Graubünden, 10.7% im Bündner Rheintal, indirekte Profite). Der Tourismus im Kanton Graubünden unterliege erheblichen saisonalen Schwankungen, wie sich aus den (vormaligen) Saison- und Kurzaufenthaltsbewilligungen sowie den Logiernächten ergebe.

Das Outlet-Einkaufszentrum decke mit seinem Produkt- und Warensortiment die spezifischen Bedürfnisse der Touristen im Wesentlichen ab (Outdoor-Kleidung und Outdoor-Schuhe für die Winter- und Sommerzeit, spezifische Outdoor-Sportartikel, Reiseartikel und Spiele, Souvenirs, lokale Spezialitäten, Dienstleistungen im lokalen Tourismusbereich, Sportbekleidung, Mode allgemein und Haushaltsartikel). Nicht erhältlich seien dagegen typische von Anwohnern nachgefragte Produkte wie Lebensmittel, Elektronikgeräte, Heimwerker-Produkte und grössere Haushaltsgeräte. Dabei sei das Warensortiment in den Kontext der ausgewiesenen spezifischen Bedürfnisse der Touristen des Einzugsgebiets Graubünden sowie der Durchgangsreisenden (in Richtung Tessin oder Italien) zu setzen. Die Outdoor-Waren sowie Schneesport- und sonstigen Sportartikel seien offensichtlich auf die Bedürfnisse der Touristen ausgerichtet. Die angebotenen Haushalts- bzw. Küchengeräte dienten den Feriengästen der Parahotellerie (Ferienwohnungen, Camping). Souvenirs und schweizerische sowie lokale Spezialitäten würden vorab Touristen ansprechen. Auch Kleidung, Schuhe und Luxusartikel würden zumindest teilweise den spezifischen Bedürfnissen der Touristen dienen.

Richtig sei es, von einer Winter- und Sommersaison auszugehen. Dabei könne auf die Logiernächte, die Öffnungszeiten der Bergbahnen, das Verkehrsaufkommen sowie die Arbeitslosenzahlen abgestellt werden. Der Wortlaut der Verordnung ("während der Saison") schliesse nicht aus, dass es eine Winter- und eine Sommersaison gebe.

3.2. Die Gewerkschaft UNIA macht geltend, das Outlet-Einkaufszentrum liege nicht in einem Fremdenverkehrsgebiet. Es befinde sich im Industriegebiet Tardis zwischen Eisenbahn und A13 in einer der grössten Industriezonen des Kantons Graubünden. Nicht massgebend sei die Gesetzgebung zur Förderung der Beherbergungswirtschaft. Auch sei der Begriff des funktionalen Raums eine Leerformel und ergebnisorientiert: Das Outlet-Einkaufszentrum schaffe den funktionalen Raum. Richtigerweise sei auf traditionelle Kur- und Erholungsorte etc. abzustellen. Dabei könnten nicht Zahlen für den gesamten Kanton Graubünden beigezogen werden. Saisonmässige Schwankungen seien nicht erstellt. In Landquart und Umgebung sei der Tourismus nicht von wesentlicher Bedeutung. Das Sortiment richte sich an Konsumenten, nicht spezifisch an Touristen. Angestrebt sei Einkaufstourismus, überwiegend ausgerichtet auf verbilligte Mode-Artikel. Auch sei der einzelne Betrieb zu beurteilen. Schliesslich gehe die Verordnung von nur einer Tourismussaison aus, in der bewilligungsfreie Sonntagsarbeit zulässig sei.

3.3. Die Beschwerdegegnerinnen 1 und 2-35 bringen in ihren - weitgehend wörtlich übereinstimmenden - Eingaben vor, das Outlet-Einkaufszentrum sei Teil des Tourismusangebots in den Tourismusgebieten rund um das Outlet-Einkaufszentrum. Die anwendbaren Gesetzesvorschriften seien - als Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit - nicht restriktiv, sondern richtig auszulegen. Es sei eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung vorzunehmen. Der Gesetzgeber habe die "Bedürfnisse des Fremdenverkehrs" als Grund für eine Bereichsausnahme vom Verbot der Sonntagsarbeit anerkannt. Das Gesetz folge einem funktionalen Ansatz. Entscheidend sei, ob ein touristisches Bedürfnis nach einem bestimmten Angebot bestehe und ob eine Einrichtung - wie das Outlet-Einkaufszentrum - dieses Bedürfnis befriedige.

Den zuständigen Behörden komme ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Es lasse sich durchaus eine Parallele zur Gesetzgebung über die Förderung der Beherbergungswirtschaft ziehen, in deren Rahmen der ganze Kanton Graubünden als Fremdenverkehrsgebiet bezeichnet werde. Der dortige Begriff des Fremdenverkehrsgebiets decke sich im Wesentlichen mit demjenigen in Art. 25 ArGV 2. Eine einheitliche Auslegung sei bereits wegen des Gebots der Widerspruchslosigkeit der Rechtsordnung geboten. Es sei auch den Betrieben in tourismusverwandten Branchen eine flexible Reaktion auf die touristische Nachfrage zu ermöglichen. Das sei konsequent, da die Wertschöpfung des ganzen Kantons auf den Tourismus ausgerichtet sei. Landquart sei dabei die zentrale Verkehrsdrehscheibe in der Region, insbesondere für den Tourismus.

Eine räumliche Begrenzung widerspreche dem funktionalen Konzept des Art. 27 ArG. Es sei stets ein tourismuswirtschaftlich-räumlich sinnvolles Gebiet abzugrenzen und zu beurteilen. Die Vorinstanz habe erkannt, dass das Outlet-Einkaufszentrum nur an einem zentral gelegenen und gut erschlossenen Ort wie Landquart möglich sei. Ohne die vorbestehenden Touristenströme und die tourismuswirtschaftlichen Verflechtungen im fraglichen Gebiete wäre das Outlet-Einkaufszentrum nicht realisiert worden. Die Beschwerdeführerin verkenne das multioptionale Tourismusangebot in der Bündner Tourismuswirtschaft.

Nicht entscheidend könne sein, ob der Fremdenverkehr mehr als die Hälfte der wirtschaftlichen Aktivitäten einer Ortschaft ausmache. Weiter könne auch ein Verbund wie das Outlet-Einkaufszentrum einen Betrieb im Sinne des Arbeitsgesetzes darstellen. Das Outlet-Einkaufszentrum sei eine wirtschaftliche Einheit dar. Ausgehend von der touristischen Nachfrage lasse sich das Konzept des Outlet-Einkaufszentrums mit "normalem" Einkaufstourismus nicht vergleichen. Das Gesamtangebot diene den typischen touristischen Bedürfnissen im Kanton Graubünden, ausgehend von den Aktivitäten (sportliche Indoor- und Outdooraktivitäten), der Art der Beherbergung (Hotellerie, Parahotellerie, Ferienwohnungen) und den Durchgangstouristen. Es gehe gerade nicht um blosses "Shoppen". Das Angebot entspreche demjenigen in anderen Tourismusdestinationen im Kanton Graubünden.

Schliesslich liege "Saison" immer dann vor, wenn Fremdenverkehr zu verzeichnen sei und dieser eine gewisse Intensität erreiche.

3.4. Das WBF erachtet es als nicht zulässig, den ganzen Kanton Graubünden als Fremdenverkehrsgebiet zu qualifizieren. Im Verbund mit der praxisgemäss weiten Auslegung des auf Touristen ausgerichteten Sortiments laufe dies auf eine Aushöhlung des Sonntagsarbeitsverbots hinaus. Eine räumliche Begrenzung sei daher unabdingbar. Ein Abstellen auf die Bundesgesetzgebung zur Förderung der Beherbergungswirtschaft sei nicht zulässig. Zusätzlich sei das Waren- und Dienstleistungsangebot im Outlet-Einkaufszentrum - namentlich Bekleidungs- und Modeartikel zu vergünstigten Preisen ("Outlet-Angebot") - nicht auf Touristen ausgerichtet.

4.

4.1. Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der Ausrichtung auf die touristischen Bedürfnisse eine Gesamtbetrachtung des Outlet-Einkaufszentrums vornehmen durfte oder ob richtigerweise auf das jeweilige Sortiment der einzelnen Betriebe abzustellen gewesen wäre.

4.2. Der Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 ist - wie bereits Art. 41 ff. aArGV 2 (AS 1966 119) - auf "Betriebe" ("entreprises"; "aziende") ausgerichtet (vgl. unten E. 5.2). Das scheint eine Einzelbetrachtung nahezulegen, bei der für jeden einzelnen Betrieb gesondert die Voraussetzungen für die Befreiung von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit zu prüfen wären. Allerdings hat sich das Bundesgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung einer Gesamtbetrachtung nicht verschlossen. In BGE 126 II 106 wurde das (geplante) Outlet-Einkaufszentrum als solches beurteilt und nicht auf die einzelnen Verkaufsläden abgestellt. Auch hat das Bundesgericht im genannten Entscheid dem Betreiber bzw. Investor ("promoteur") die Beschwerdebefugnis ohne Weiteres zuerkannt (Urteil 2A.127/1999 vom 28. Februar 2000 E. 1b, nicht publ. in: BGE 126 II 106).

4.3. Eine solche Gesamtbetrachtung darf jedoch nicht zu einer übermässigen Aufweichung des Arbeitnehmerschutzes führen und daher nicht leichthin angenommen werden. Der von der Rechtsprechung gewählte Ansatz ist dort überzeugend, wo er zu sachgerechten Lösungen führt, die den wirtschaftlichen Verhältnissen entsprechen. Dies war in BGE 126 II 106 der Fall und trifft auch vorliegend zu: Beim Einkaufszentrum "Designer Outlet Landquart" handelt es sich um eine räumliche und organisatorische Konzentration von mehreren Betrieben "unter einem Dach" in dem Sinne, dass die Betriebe gegen aussen unter einem gemeinsamen Namen und mit einem Gesamtangebot am Markt auftreten.

Folge davon ist, dass sich eine Feststellungsverfügung auf sämtliche Betriebe eines Einkaufszentrums erstrecken kann, unabhängig davon, ob sie am Verfahren teilgenommen haben oder nicht. Das ermöglicht es den Eigentümern und Betreibern, rechtzeitig die gewünschte Klarheit über die Zulässigkeit des Sonntagsverkaufs zu erhalten. Offenbleiben kann dabei, ob ein Einkaufszentrum gegebenenfalls auch als Betrieb im Sinne von Art. 1 Abs. 2 ArG aufgefasst werden kann.

5.

5.1. Art. 18 ArG statuiert für die dem Gesetz unterstellten Betriebe das Verbot der Sonntagsarbeit. Ausnahmen sind möglich, aber grundsätzlich bewilligungsbedürftig (Art. 19 Abs. 1 ArG). Abgesehen davon können nach Art. 27 Abs. 1 ArG bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern durch Verordnung ganz oder teilweise von gewissen gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeitvorschriften ausgenommen und entsprechenden Sonderbestimmungen unterstellt werden, soweit dies mit Rücksicht auf ihre besonderen Verhältnisse notwendig ist (BGE 139 II 529 E. 3.1 S. 531, 49 E. 4 S. 51 f.; 134 II 265 E. 4.1 S. 266 f.). Solche Sonderbestimmungen können gemäss Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG insbesondere für Betriebe erlassen werden, die den Bedürfnissen des Fremdenverkehrs dienen ("les entreprises qui satisfont aux besoins du tourisme"; "le aziende che servono il turismo").

Der Gesetzgeber hat dem Verordnungsgeber einen sehr weiten Ermessensspielraum eingeräumt und ihn flankierend verpflichtet, vorgängig die Kantone, die Eidgenössische Arbeitskommission und die zuständigen Organisationen der Wirtschaft anzuhören (Art. 40 Abs. 2 ArG). Dieser Spielraum ist für das Bundesgericht verbindlich (Art. 190 BV). Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348 f.; Urteil 2C_1174/2012 vom 16. August 2013 E. 1.7; je mit Hinweisen).

5.2. Die Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz regelt die Sonderbestimmungen (Art. 3 ff. ArGV 2) sowie die unterstellten Betriebsarten und Arbeitnehmer (Art. 15 ff. ArGV 2). Zu diesen Sonderbestimmungen zählt unter anderem die bewilligungsfreie (ganze oder teilweise) Sonntagsarbeit (Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Die genannte Bestimmung ist gemäss Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 während der Saison anwendbar auf Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten, die der Befriedigung spezifischer Bedürfnisse der Touristen dienen, und auf die in ihnen mit der Bedienung der Kundschaft beschäftigten Arbeitnehmer. Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten sind Betriebe in Kur-, Sport-, Ausflugs- und Erholungsorten, in denen der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt (Art. 25 Abs. 2 ArGV 2).

5.3.

5.3.1. Die Ausrichtung auf Fremdenverkehrsgebiete erklärt sich durch die Entstehungsgeschichte von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG. Die Ausnahmebestimmung war bei ihrem Erlass in erster Linie auf Ladengeschäfte ausgerichtet, die in klassischen Fremdenverkehrsgebieten lagen, in denen das Hotelgewerbe einen wesentlichen Teil der Existenzgrundlage der Bevölkerung bildete und in denen Fremdenverkehr zudem einen typischen Saisoncharakter aufwies (Botschaft vom 30. September 1960 zum Arbeitsgesetz, BBl 1960 II 909, 983; Erläuternder Bericht, a.a.O., S. 2). Während auf Verordnungsstufe bis am 31. Juli 2000 auf die damalige Gesetzgebung zur Förderung des Hotel- und Kurortkredits verwiesen wurde (Art. 41 Abs. 2 aArGV 2 [AS 1966 119]), enthält Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 heute eine eigenständige Umschreibung des Begriffs "Fremdenverkehrsgebiet".

Soweit sich die Ausrichtung auf klassische Fremdenverkehrsgebiete bis heute in der Definition nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 widerspiegelt, orientiert sich die Norm am Gesetzeszweck von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG. Die damit einhergehenden systemimmanenten Ungleichbehandlungen zwischen Betrieben innerhalb und ausserhalb von Fremdenverkehrsgebieten hat der Gesetzgeber in Kauf genommen. Das Bundesgericht sah sich denn auch nie veranlasst, die Gesetzeskonformität von Art. 25 ArGV 2 infrage zu stellen (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.704/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3; 2A.166/2003 vom 7. August 2003 E. 2.2; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 3; vgl. ferner BGE 125 I 431 E. 4e/aa S. 439).

5.3.2. Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 umschreibt den Begriff "Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten" als Betriebe in Kur-, Sport-, Ausflugs- und Erholungsorten, in denen der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt. Entscheidend ist damit die Lage des Betriebs in einem bestimmten "Ort", der sich durch drei Merkmale auszeichnet: Es handelt sicherstens um einen Ort, an dem ein Angebot an Kuren, Sportaktivitäten oder Erholungsaufenthalten besteht oder der ein Ausflugsziel darstellt. Zweitens spielt der Fremdenverkehr dort eine wesentliche Bedeutung und unterliegt drittenserheblichen saisonmässigen Schwankungen (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.704/2005 vom 4. April 2006 E. 3.3.1).

5.3.3. Der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 ist nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht derart eng zu verstehen, dass er sich einzig auf isolierte Tourismussiedlungen in abgelegenen Gebieten bezöge, sondern zeichnet sich primär durch das touristische Angebot aus (Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.2.1, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 4a). Das Vorliegen eines solchen Ortes darf jedoch nicht allzu leicht bejaht werden. Das Beherbergungsangebot (Hotel und Parahotellerie), das Vorhandensein von Sport- und Erholungseinrichtungen sowie weitere objektive Kriterien spielen eine entscheidende Rolle.

Nach dem Gesagten ist der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 durch die Lage und die Konzentration des touristischen Angebots und der touristischen Infrastruktur gekennzeichnet und begrenzt. Nicht massgeblich ist, ob es sich um eine ganze Ortschaft oder Stadt oder um einen Stadtteil handelt. Ebenso wenig deckt sich der Ortsbegriff notwendigerweise mit dem Gebiet einer bestimmten politischen Gemeinde. Es ist - zumindest theoretisch - nicht ausgeschlossen, dass es sich um ein mehrere Ortschaften umfassendes Gebiet handeln kann (z.B. ein Skigebiet). Entscheidend ist in jedem Fall, dass der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 durch das touristische Angebot und die touristischen Anlagen örtlich klar begrenzt und damit auf die lokale Ebene ausgerichtet bleibt (vgl. zum Ganzen Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.2.1 und E. 5.1, zur Publikation vorgesehen).

5.3.4. Es ist diese Ausrichtung auf die lokale Ebene, welche die Umschreibung des Fremdenverkehrsgebiets in Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 von derjenigen in der Gesetzgebung zur Förderung der Beherbergungswirtschaft unterscheidet (Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über die Förderung der Beherbergungswirtschaft [SR 935.12] sowie Art. 2 und Anhang der Verordnung vom 26. November 2003 zum Bundesgesetz über die Förderung der Beherbergungswirtschaft [SR 935.121]). Letztere erfasst bereits nach dem Wortlaut "Gebiete und Ortschaften", folgt also einem regionalen Ansatz, der keine so scharfen örtlichen Grenzen aufweist wie Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen). Es werden denn auch ganze Kantone wie Graubünden oder Wallis als Fremdenverkehrsgebiete nach der Gesetzgebung zur Förderung der Beherbergungswirtschaft qualifiziert, was bei Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 ausgeschlossen ist.

Dies ist Ausdruck des unterschiedlichen Regelungszusammenhangs: Bei regional-sektoraler Strukturpolitik kann sich eine weite Umschreibung gegebenenfalls rechtfertigen, während diese Offenheit im Kontext des öffentlichen Arbeitsrechts Gefahr liefe, dem Arbeitnehmerschutz zuwiderzulaufen (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen). Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit sind im Interesse eines wirksamen Arbeitnehmerschutzes nach konstanter Rechtsprechung eng auszulegen (Art. 110 Abs. 1 lit. a BV; Art. 18 und 27 Abs. 1 ArG; BGE 136 II 427 E. 3.2 S. 431 mit Hinweisen; 134 II 265 E. 5.5 S. 270 f.; 126 II 106 E. 5a S. 109 f.; vgl. ferner zum Zweck des Verbots der Sonntagsarbeit BGE 116 Ib 270 E. 4a S. 274 f.).

5.3.5. Liegt der Betrieb in einem Kur-, Sport-, Ausflugs- oder Erholungsort nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2, ist weiter zu klären, ob der Fremdenverkehr dort von wesentlicher Bedeutung ist underheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt (vgl. zu Letzterem auch unten E. 5.5). Dabei können tourismuswirtschaftliche Zahlen berücksichtigt werden, soweit sie Aufschlüsse über den nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 massgeblichen Ort zulassen. Diese statistischen Daten können sich namentlich auf das Beherbergungsangebot (Hotel und Parahotellerie) und die Übernachtungen sowie den Anteil des Tourismus an der Gesamtbeschäftigung beziehen (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen).

Das Bundesgericht hat es abgelehnt, die "wesentliche Bedeutung" des Fremdenverkehrs von starren quantitativen Schwellenwerten abhängig zu machen. Vielmehr ist auch die Umschreibung des Ortsbegriffs im konkreten Fall zu berücksichtigen. Mit Bezug auf die Gemeinde Murten (mehr als 6'000 Einwohner) hat es das Bundesgericht jüngst als sehr zweifelhaft ("très douteux") bezeichnet, ob die touristischen Aktivitäten mehr als die Hälfte aller wirtschaftlichen Aktivitäten ausmachen müssen (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen).

5.4.

5.4.1. Liegt ein Betrieb innerhalb eines Fremdenverkehrsgebiets im Sinne von Art. 25 Abs. 2 ArGV 2, bleibt zu prüfen, ob der Betrieb "der Befriedigung spezifischer Bedürfnisse der Touristen" dient (Art. 25 Abs. 1 ArGV 2). Darunter fallen jene Betriebe, die tatsächlich den Bedürfnissen des Fremdenverkehrs dienen. Diese Betriebe sind regelmässig in besonderer Weise von saisonmässigen Schwankungen im Tourismus betroffen. Nicht dazu zählen jene Betriebe, die in erster Linie oder gar ausschliesslich die Bedürfnisse der einheimischen Bevölkerung befriedigen (Urteil 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5c mit Hinweis.

5.4.2. Dabei können die "spezifischen Bedürfnisse der Touristen" nicht derart weit gefasst werden, dass das blosse Einkaufserlebnis ("Einkaufstourismus") darunter fällt. Ansonsten würde das Kriterium weitgehend leerlaufen (vgl. BGE 126 II 106 E. 5a S. 109 f.). Dagegen wäre es verfehlt, die touristischen Bedürfnisse auf diejenigen Bedürfnisse beschränken zu wollen, die einzig und allein den Touristen eigen sind (z.B. Souvenirartikel, Reiseführer). Vielmehr können nach konstanter bundesgerichtlicher Praxis auch Grundbedürfnisse des Menschen dazu zählen (z.B. Lebensmittel oder Hygieneprodukte; BGE 126 II 106 E. 4 S. 109; Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5a).

5.4.3. Zur Abklärung, ob das Kriterium erfüllt ist, können neben dem Anteil der Touristen an der Kundschaft des betreffenden Betriebes auch Indizien wie namentlich die Umsatzentwicklung, der Gesamteindruck des angebotenen Sortiments und der übrige Marktauftritt angemessen Beachtung finden (vgl. z.B. Urteile 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen; 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 6; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5b). Weiter ist es in diesem Rahmen ebenfalls wichtig zu prüfen, inwiefern die Bedürfnisse der Touristen anderweitig abgedeckt werden (Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen), was auch von den jeweiligen Tourismusformen abhängt. So hat das Bundesgericht etwa berücksichtigt, dass in den Franches-Montagnes (Jura) der Camping-Tourismus eine wichtige Rolle spielt und daher bei einer Anreise am Wochenende ein Bedarf besteht, Güter des täglichen Gebrauchs vor Ort einzukaufen (Urteil 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5b).

5.5. Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 lässt Abweichungen vom Verbot der Sonntagsarbeit "während der Saison" ("pendant la saison touristique"; "durante la stagione") zu. Dieses Kriterium dient der zeitlichen Eingrenzung und knüpft daran an, dass der Tourismus in Fremdenverkehrsgebieten erheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt (Art. 25 Abs. 2 ArGV 2). In diesen Gebieten weist der Zustrom an Touristen mit anderen Worten saisonale Spitzen auf, während derer sich eine Abweichung vom Verbot der Sonntagsarbeit rechtfertigt. Dabei schränkt der Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 die Sonderbestimmungen nicht auf eine einzige Saison pro Jahr ein. Fremdenverkehrsgebiete können denn auch mehrere zeitlich klar begrenzte Saisonspitzen pro Jahr verzeichnen (z.B. Sommer- und Wintersaison). In jedem Fall ist aber darauf zu achten, dass das gesetzliche Kriterium der Saisonalität nicht dadurch unterlaufen wird, dass die zeitlichen Grenzen der (Hoch-) Saison übermässig weit gezogen werden.

5.6. Insgesamt stellt Art. 25 ArGV 2 eine sachgerechte und zwecktaugliche Konkretisierung von Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG dar, die es namentlich erlaubt, die jeweiligen örtlichen und sachlichen Gegebenheiten gebührend zu berücksichtigen.

Vorbehalten bleiben gemäss Art. 71 lit. c ArG namentlich Polizeivorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden über die Sonntagsruhe und über die Öffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen. Kantonale oder kommunale Ladenschlussvorschriften dürfen, wie das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung erkannt hat, seit Inkrafttreten des eidgenössischen Arbeitsgesetzes weiterhin dem Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe bzw. - aus sozialpolitischen Überlegungen - allenfalls jenem der nicht dem Arbeitsgesetz unterstellten Personen (Geschäftsinhaber und ihre Familienangehörigen, gewisse leitende Angestellte) dienen, nicht aber dem Schutz des Verkaufspersonals, welcher durch das Arbeitsgesetz abschliessend geregelt ist (BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284 mit Hinweisen). Soweit die Kantone oder Gemeinden unter Beachtung dieser Vorgaben die Ladenöffnungszeiten einschränken, kann von den Sonderbestimmungen für Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten kein Gebrauch gemacht werden (vgl. eingehend Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.5, zur Publikation vorgesehen).

6.

6.1. Entgegen der Vorinstanz ist es ausgeschlossen, den ganzen Kanton Graubünden pauschal als Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 zu qualifizieren. Die Bezugnahme auf die Gesetzgebung zur Förderung der Beherbergungswirtschaft überzeugt nicht (vgl. oben E. 5.3.4). Vielmehr ist anhand der in Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 aufgezählten Kriterien zu prüfen, ob das Outlet-Einkaufszentrum in einem Kur-, Sport-, Ausflugs- oder Erholungsort liegt, in dem der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt.

6.2. Zu Unrecht stellt die Vorinstanz in ihrer (Eventual-) Begründung nicht auf das touristische Angebot vor Ort ab, sondern löst sich mit dem Kriterium des "funktionalen Raumes" von einer räumlich-territorialen Begrenzung. Ein solcher "funktionaler" Ansatz widerspricht der ursprünglichen Stossrichtung des Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG und den konkretisierenden Kriterien auf Verordnungsstufe, wonach der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 durch das touristische Angebot und die touristischen Anlagen örtlich klar begrenzt und damit auf die lokale Ebene ausgerichtet ist (vgl. oben E. 5.3.3). Die vorinstanzliche Argumentation läuft darauf hinaus, den Begriff des Fremdenverkehrsgebiets grossflächig auszudehnen. Damit würden das Verbot der Sonntagsarbeit (Art. 18 ArG) und der Gesetzeszweck eines wirksamen Arbeitnehmerschutzes unterlaufen (vgl. Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 2.4 und E. 5.1, zur Publikation vorgesehen).

6.3. Landquart wird nicht deswegen zum Kur-, Sport-, Ausflugs- oder Erholungsort, weil der Ort einen bedeutenden Verkehrsknotenpunkt im Kanton Graubünden darstellt, den die Touristen passieren, um zu ihren Zieldestinationen zu gelangen. Mit dieser Begründung könnten zahlreiche Zufahrtswege und damit weite Teile des Schweizer Mittellands zum Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 erklärt werden. Aus den angeführten tourismuswirtschaftlichen Zahlen ergibt sich nichts anderes. Sie beziehen sich primär auf den gesamten Kanton Graubünden oder doch auf das Bündner Rheintal bzw. die Bündner Herrschaft und gehen damit über den Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 hinaus (vgl. dazu auch Urteil 2C_10/2013 vom 10. Januar 2014 E. 5.1, zur Publikation vorgesehen). Bezeichnenderweise äussert sich die Vorinstanz nicht näher zu den konkreten lokalen Verhältnissen, befindet sich doch das Outlet-Einkaufszentrum gemäss den Feststellungen der verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz in einer der grössten Industriezonen des Kantons Graubünden.

6.4. Das Outlet-Einkaufszentrum liegt damit nicht in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 und die Beschwerde ist schon deswegen gutzuheissen. Es braucht damit nicht abschliessend geklärt zu werden, ob das Outlet-Einkaufszentrum der Befriedigung spezifischer Bedürfnisse der Touristen dient. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass der vorliegende Sachverhalt deutliche Parallelen zu BGE 126 II 106 aufweist. In beiden Fällen handelt es sich um ein Outlet-Einkaufszentrum, in dem namentlich Bekleidungs- und Modeartikel zu vergünstigten Preisen angeboten werden. Entsprechend liegt die Vermutung nahe, dass auch vorliegend das "Einkaufserlebnis" im Vordergrund steht. Es wäre also vertieft abzuklären, ob das Outlet-Einkaufszentrum nicht in erster Linie den Bedürfnissen der Bevölkerung des Kantons Graubünden und der benachbarten Kantone dient. Solcher "Einkaufstourismus" wäre von Art. 25 ArGV 2 nicht erfasst.

Dabei mag es durchaus zutreffen, dass auch Touristen, die sich im Kanton Graubünden aufhalten, einen Bedarf an entsprechenden Produkten und Waren (insb. Outdoor-Bekleidung, Sportartikel etc.) haben können. Das ist jedoch kein Grund, von der Ordnung des Art. 25 ArGV 2 abzuweichen, die Sonderbestimmungen für Betriebe in den einzelnen Tourismusdestinationen und damit "vor Ort" zulässt. Auch touristische Konsumbedürfnisse sind nicht jederzeit an jedem Ort zu befriedigen.

7.

7.1. Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als begründet und ist gutzuheissen. Es ist festzustellen, dass die Betriebe des Einkaufszentrums "Designer Outlet Landquart" nicht in einem Fremdenverkehrsgebiet nach Art. 25 ArGV 2 liegen und daher nicht ohne behördliche Bewilligung Arbeitnehmer am Sonntag beschäftigen dürfen.

7.2. Bei diesem Verfahrensausgang tragen die unterliegenden Beschwerdegegner die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung (Art. 66 BGG). Sie haben der obsiegenden Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), ebenfalls zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung (Art. 68 Abs. 4 i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).

Dabei ist zu beachten, dass sich die nicht anwaltlich vertretenen Beteiligten 36 - 42 vor Bundesgericht - wie zuvor in den kantonalen Rechtsmittelverfahren - nicht zur Sache geäussert haben. Bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren haben sie darauf verzichtet, ein Rechtsbegehren zu stellen. Vor Bundesgericht ist daher die Parteistellung der Beteiligten 36 - 42 zu verneinen und von einer Kostenauferlegung abzusehen; sie wurden als weitere Beteiligte nach Art. 102 BGG in das Verfahren einbezogen (vgl. oben E. 1.2; Urteile 1C_273/2012 vom 7. November 2012 E. 8.3, nicht publ. in: BGE 139 I 2; 2C_415/2011 vom 3. Juli 2012 E. 4, nicht publ. in: BGE 138 I 274; 1P.537/2004 / 1P.561/2004 vom 6. Juni 2005 E. 5.1; Hansjörg Seiler, in: Bundesgerichtsgesetz, 2007, N. 14 zu Art. 66 BGG; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 4.41; vgl. ferner BGE 135 II 384 E. 5.2.2 S. 405; Urteil 2C_434/2013 vom 18. Oktober 2013 E. 2.4.

7.3. Die Festsetzung der Kosten und Entschädigung für das kantonale Verfahren wird der Vorinstanz übertragen (Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Betriebe im Einkaufszentrum "Designer Outlet Landquart" (Landquart) die Voraussetzungen für die Befreiung von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit gemäss Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 25 ArGV 2 nicht erfüllen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdegegnern 1 - 35 unter solidarischer Haftung auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegner 1 - 35 haben der Beschwerdeführerin unter solidarischer Haftung für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- - zu bezahlen.

4.

Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen.

5.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Februar 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Egli