Art. 8 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 5 lit. b, Art. 8 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 BehiG; Art. 60 Abs. 1 VwVG; disability accommodation in higher education and procedural decorum. A study-related measure may require adaptation of the educational setting where a disabled student is otherwise not able to participate on an equal footing. The competent authority must examine the proportionality and equivalence of the requested accommodation and may not exclude reimbursement solely because the measure is not expressly listed or because it would confer some added comfort. Accommodation need not achieve absolute factual equality and may be refused only where the expected benefit is disproportionate to the costs. For procedural decorum, sharp but subject-related criticism of a public institution by a private person is not sanctionable merely because it is polemical; only gratuitously denigrating, non-objective attacks justify an order fine (consid. 5-6).
2C_450/2023
Urteil vom 11. Oktober 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,
Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gegenstand
Nachteilsausgleich; Unterbringungskosten,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungs- gerichts, Abteilung I, vom 20. Juni 2023 (A-2252/2022).
A.________ (geboren 1964) verunfallte 1995 und leidet seither unter kognitiven Einschränkungen. Die Arbeits- bzw. Studierfähigkeit beträgt gemäss Bestätigungen des behandelnden Neurologen ca. 20 %. Im Januar 2018 schloss er sein Biologiestudium an der Universität Bern ab. Seit Herbst 2019 studiert A.________ an der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETH Zürich) Umweltnaturwissenschaften im Masterstudium.
B.a. Am 11. Juni 2021 stellte A.________ bei der ETH Zürich ein Gesuch um Nachteilsausgleich für die Lehrveranstaltung "Projektwoche Landschaftsentwicklung" (PLE) vom 21. bis 25. Juni 2021 und beantragte die Vergütung von behinderungsbedingten Mehrkosten für seine Unterbringung einige Tage vor, während und einige Tage nach der PLE in einem "Bed & Breakfast". Während der Projektwoche sei er darauf angewiesen, sich in einen Ruheraum zurückzuziehen, was am Veranstaltungsort der Projektwoche nicht gewährleistet sei. Zudem reise er jeweils ein paar Tage im Voraus ins Exkursionsgebiet, um sich damit vertraut zu machen, und bleibe nach dem Kursende, um sich davon zu erholen und allenfalls notwendige Nacharbeiten zu erledigen. Aus diesen Gründen sei er auf eine externe Unterbringung angewiesen.
B.b. Die ETH Zürich wies das Gesuch vom 11. Juni 2021 mit Verfügung vom 16. August 2021 ab.
B.c. Die von A.________ erhobenen Beschwerden an die ETH-Beschwerdekommission und das Bundesverwaltungsgericht blieben ohne Erfolg. Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil vom 20. Juni 2023 ab, erhob keine Verfahrenskosten und büsste A.________ mit Fr. 100.-- wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin.
A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, die Verfügung der ETH Zürich vom 16. August 2021 sei für nichtig zu erklären, ihm seien die behinderungsbedingten zusätzlichen Unterbringungskosten für die "Projektwoche Landschaftsentwicklung" als Nachteilsausgleich zu bezahlen und seine "Verurteilung wegen Verletzung des prozessualen Anstandes" sei aufzuheben. Eventualiter beantragt er die Rückweisung an die Vorinstanz.
Das Bundesverwaltungsgericht und die ETH-Beschwerdekommission verzichten auf eine Vernehmlassung. Die ETH nahm am 30. Oktober 2023 zur Beschwerde Stellung und beantragt deren Abweisung, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden Entscheid (vgl. Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Umstritten sind Massnahmen des Nachteilsausgleichs. Es handelt sich um eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), die nicht unter den gesetzlichen Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt, insbesondere nicht unter Art. 83 lit. t BGG (vgl. auch Urteil 2C_301/2023 vom 9. November 2023 E. 1.2). Weiter ist der Beschwerdeführer zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG), da er am vorinstanzlichen Verfahren teilnahm, das Bundesverwaltungsgericht ihm nicht die geforderte Entschädigung zusprach und ihn überdies mit Fr. 100.-- büsste.
1.2. Der Beschwerdeführer verlangt vor Bundesgericht einerseits die Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 16. August 2021 (E. 4 hiernach), was zulässig ist, da die Nichtigkeit einer Verfügung auch im Rechtsmittelverfahren festgestellt werden kann (BGE 136 II 415 E. 1.2; Urteil 2C_377/2019 vom 25. April 2019 E. 2.2). Andererseits stellt er einen - wiederum zulässigen - reformatorischen Antrag in Bezug auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts.
1.3. Auf die im Übrigen frist- (vgl. Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (vgl. Art. 42 BGG) eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.1. Mit der Beschwerde kann unter anderem die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 I 229 E. 2.2).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz weicht es nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet "willkürlich" (BGE 147 I 73 E. 2.2). Die Behebung des Mangels muss zudem für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist qualifiziert zu begründen (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 72 E. 9.2.3.6; 133 II 249 E. 1.4.3). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 149 II 295 E. 3.2.4; 148 IV 356 E. 2.1; 139 II 404 E. 10.1).
Der Beschwerdeführer schildert ausführlich - beginnend im Jahr 2018 - die Auseinandersetzung mit der ETH Zürich, ohne sich dabei konkret mit dem angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen. Darauf ist nicht einzugehen. Sodann wirft der Beschwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Sanktion wegen der Verletzung der Verfahrensdisziplin vor, den Sachverhalt unvollständig und unrichtig festgestellt zu haben. Mit Blick auf den Verfahrensausgang kann offenbleiben, ob diese Rügen stichhaltig sind (E. 6 hiernach).
2.3. Im bundesgerichtlichen Verfahren sind neue Tatsachen und Beweismittel im Grundsatz ausgeschlossen (Art. 99 Abs. 1 BGG). Ausnahmsweise kann sich eine beschwerdeführende Person auf neue Tatsachen und Vorbringen berufen, wenn der angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Diese Voraussetzung ist in der Beschwerdeschrift näher darzulegen (BGE 133 III 393 E. 3).
Der Beschwerdeführer ersucht vor Bundesgericht um Berücksichtigung mehrerer echter und unechter Noven. Mit diesen will er dartun, dass sein Verhalten vor Vorinstanz nicht den prozessualen Anstand verletzte. Vor Bundesgericht sind jedoch Beweismittel, die erst
nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind (echte Noven), von vornherein unbeachtlich (BGE 143 V 19 E. 1.2). Soweit sich der Beschwerdeführer auf
vor dem angefochtenen Entscheid entstandene Tatsachen beruft, legt er nicht dar, weshalb diese ausnahmsweise vor Bundesgericht beachtet werden müssen. Der vorinstanzliche Verfahrensausgang ist für sich genommen kein Grund für das Vorbringen neuer Tatsachen und Beweismittel (BGE 143 V 19 E. 1.2). Vor Bundesverwaltungsgericht hatte der Beschwerdeführer ausserdem Gelegenheit, sich zum Vorwurf der Verletzung der Verfahrensdisziplin zu äussern (Sachverhalt lit. C.d des angefochtenen Entscheids). Daher sind auch die unechten Noven nicht zu beachten.
Letztinstanzlich ist in der Hauptsache umstritten, ob die ETH Zürich für die Mehrkosten der Unterbringung des Beschwerdeführers vor, während und nach der Projektwoche im Juni 2021 aufzukommen hat. Der Beschwerdeführer fordert einen Betrag von Fr. 388.50, der sich wie folgt zusammensetzt: Total 12 Übernachtungen, davon 7 zu Fr. 40.00 und 5 zu Fr. 35.00, abzüglich der auch bei anderen Seminarteilnehmenden anfallenden Übernachtungskosten von Fr. 66.50.
Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die Verfügung der ETH Zürich vom 16. August 2021, die am Beginn des Verfahrens steht, sei nichtig. Diese Rüge ist vorab zu behandeln, denn wäre sie stichhaltig, hätte die ETH-Beschwerdekommission auf das Rechtsmittel mangels Anfechtungsobjekt nicht eintreten dürfen. Sie hätte stattdessen die Nichtigkeit der Verfügung vom 16. August 2021 feststellen müssen (BGE 132 II 342 E. 2.3; vgl. zur Anfechtung nichtiger Verfügungen auch MOOR/POLTIER, Droit administratif, Volume II, 3. Aufl. 2011, S. 364 f.; YANNICK WEBER, Die Nichtigkeit im öffentlichen Recht, 2024, N. 280). In der Folge hätte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gegen den Entscheid der ETH-Beschwerdekommission nicht abweisen dürfen.
4.1. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern lediglich anfechtbar. Die Nichtigkeit einer Verfügung wird nur ausnahmsweise angenommen, wenn der Mangel, welcher der Verfahrenshandlung anhaftet, besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 144 IV 362 E. 1.4.3; 138 II 501 E. 3.1). Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab formelle Mängel (funktionelle und sachliche Unzuständigkeit, krasse Verfahrensfehler) in Betracht (BGE 147 IV 93 E. 1.4.4). Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten; sie kann auch im Rechtsmittelweg festgestellt werden (BGE 132 II 342 E. 2.1; 132 II 21 E. 3.1).
4.2. Die Vorinstanz erwog, die Verfügung vom 16. August 2021 sei im Auftrag der Rektorin durch den Prorektor Studium unterzeichnet worden ("i.V."). Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die unterzeichnende Person nicht zur Vertretung der Rektorin befugt gewesen sein soll. Die Verfügung sei zudem von der zuständigen Instanz erlassen worden. Daher liege kein Nichtigkeitsgrund vor.
4.3. Der Beschwerdeführer bringt vor Bundesgericht erneut vor, die Verfügung vom 16. August 2021 sei durch den Prorektor Studium unterzeichnet worden, obschon die Zuständigkeit dafür beim Rektor liege. Diese Entscheidverantwortung sei persönlich und unteilbar. Deshalb könne keine andere Person als der dafür zuständige Rektor über das Gesuch vom 11. Juni 2021 befinden. Die Verfügung vom 16. August 2021 sei nichtig, weil - so der Beschwerdeführer - "keine zum Entscheid befugte Person daran beteiligt war".
4.4. Die vorinstanzliche Beurteilung erweist sich als bundesrechtskonform.
4.4.1. Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch der Beschwerdeführer gehen davon aus, die Zuständigkeit für den Entscheid über das Gesuch vom 11. Juni 2021 liege beim Rektor beziehungsweise bei der Rektorin (vgl. Art. 5 Abs. 3 lit. b der Leistungskontrollverordnung der ETH Zürich [SR 414.135.1]). Die Verfügung vom 16. August 2021 erging denn auch gemäss unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz im Namen der damaligen Rektorin; sie wurde jedoch durch den Prorektor der ETH Zürich in Vertretung ("i.V.") unterzeichnet. Die Verfügung vom 16. August 2021 ging somit von der zuständigen Stelle aus. Die Argumentation des Beschwerdeführers zielt insofern ins Leere. Fraglich ist hingegen, ob die Verfügung korrekt unterzeichnet wurde.
4.4.2. Das erstinstanzliche Verfahren unterstand dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG, SR 171.021; Art. 1 Abs. 2 lit. c VwVG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen [ETH-Gesetz, SR 414.110]). Nach Art. 34 Abs. 1 VwVG müssen Verfügungen schriftlich erlassen werden. Ob das Schriftformerfordernis auch verlangt, dass Verfügungen unterzeichnet werden, beurteilt die Rechtsprechung nicht einheitlich (vgl. Urteile 2C_848/2012 vom 8. März 2013 E. 4.1 ff.; 9C_51/2023 vom 11. April 2023 E. 3.3.1; 8C_665/2022 vom 15. Dezember 2022 E. 3.3). Allerdings ist selbst eine Verfügung, die hätte unterzeichnet werden müssen, nicht in jedem Fall nichtig (BGE 138 II 501 E. 3.2.3). Ein solcher Rechtsakt leidet zwar an einem Eröffnungsmangel im Sinn von Art. 38 VwVG (vgl. UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 25 zu Art. 38 VwVG). Dem Schutz der Parteien ist aber genügend Rechnung getragen, wenn die fehlerhafte Eröffnung keine nachteiligen Auswirkungen auf sie hat (BGE 122 I 97 E. 3a/aa; Urteile 2C_371/2023 vom 21. Juni 2024 E. 8.1; 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.4.1).
4.4.3. Der Beschwerdeführer legt nicht dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern ihm aus einer allenfalls fehlerhaften Unterzeichnung der Verfügung vom 16. August 2021 ein Nachteil erwachsen ist. Damit fällt die Nichtigkeitsfolge ausser Betracht. Der Feststellungsantrag des Beschwerdeführers ist deshalb abzuweisen.
Der Beschwerdeführer macht vor Bundesgericht in der Hauptsache geltend, die Verweigerung der Kostenrückerstattung von Fr. 388.50 verstosse gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) und die Bestimmungen des Behindertengleichstellungsgesetzes des Bundes (BehiG, SR 151.3). Diese Kosten seien auf seine Behinderung zurückzuführen, weshalb die ETH Zürich verpflichtet sei, dafür aufzukommen.
5.1. Die erste mit der Streitfrage befasste Rechtsmittelinstanz, die ETH-Beschwerdekommission, schützte im Grundsatz den Standpunkt des Beschwerdeführers. Sie ging davon aus, der Bedarf nach einem Ruheraum während der Projektwoche im Juni 2021 sei hinreichend belegt. Die vom Beschwerdeführer selbst organisierte Unterkunft mit einer Aufenthaltsdauer von 13 Tagen gehe jedoch über den gebotenen Nachteilsausgleich hinaus. Ausserdem habe der Beschwerdeführer mit dem gemieteten Hotelzimmer über mehr Komfort verfügt als seine Mitstudierenden. Nach Ansicht der ETH-Beschwerdekommission rechtfertige es sich, dass der Beschwerdeführer auch die relativ geringen Mehrkosten für die fünf Tage bzw. vier Nächte während des Seminars selbst übernehme.
5.2. Das Bundesverwaltungsgericht schloss sich zwar in tatsächlicher Hinsicht der Beurteilung der ETH-Beschwerdekommission an (vgl. angefochtener Entscheid E. 5.2.1 f.). In rechtlicher Hinsicht verneinte die Vorinstanz jedoch einen Anspruch auf Nachteilsausgleich. Das Bundesrecht sehe die Zurverfügungstellung eines geräuschlosen Rückzugs- und Ruheraums grundsätzlich nicht vor. Dementsprechend seien dem Beschwerdeführer die Kosten für die Unterbringung in einem "Bed & Breakfast" nicht zu vergüten, und zwar weder für die Dauer des Seminars noch für die Zeit davor oder danach. Komme hinzu, dass der Beschwerdeführer durch die Kostenübernahme gegenüber seinen Mitstudierenden privilegiert worden wäre (angefochtener Entscheid, E. 5.2.2).
5.3. Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit den Grundsätzen der Behindertengleichstellung im Bildungsbereich befasst.
5.3.1. Ausgangspunkt dieser Rechtsprechung sind die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) und der Rechtsetzungsauftrag von Art. 8 Abs. 4 BV. Letzterer verpflichtet den Gesetzgeber, Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen von behinderten Menschen vorzusehen. Der Bund hat diesen Gesetzgebungsauftrag (vgl. BGE 139 II 289 E. 2.2.1; 134 I 105 E. 5) im Bereich seiner Zuständigkeit insbesondere mit Erlass des BehiG wahrgenommen.
5.3.2. Die ETH Zürich untersteht dem Behindertengleichstellungsgesetz (vgl. Urteil 2D_7/2011 vom 19. Mai 2011 E. 2.4). Unbestritten ist weiter, dass sich der Beschwerdeführer auf dieses Gesetz berufen kann.
5.3.3. Das BehiG bezweckt, Benachteiligungen zu verhindern, zu verringern oder zu beseitigen, denen Menschen mit Behinderungen ausgesetzt sind (Art. 1 Abs. 1 BehiG). Ein Mensch mit Behinderungen (Behinderte, Behinderter) ist eine Person, der es eine voraussichtlich dauernde körperliche, geistige oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder verunmöglicht, alltägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kontakte zu pflegen, sich fortzubewegen, sich aus- und fortzubilden oder eine Erwerbstätigkeit auszuüben (Art. 2 Abs. 1 BehiG; Urteile 2C_368/2014 vom 19. Dezember 2014 E. 3.1; 2C_130/2012 vom 9. Mai 2012 E. 5; 2C_930/2011 vom 1. Mai 2012 E. 3.3). Eine Benachteiligung liegt vor, wenn Behinderte rechtlich oder tatsächlich anders als nicht Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter gestellt werden als diese, oder wenn eine unterschiedliche Behandlung fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung Behinderter und nicht Behinderter notwendig ist (Art. 2 Abs. 2 BehiG; BGE 139 II 289 E. 2.2.2). Art. 2 Abs. 5 BehiG präzisiert die Benachteiligung im Sinn des Gesetzes für den Bereich der Aus- und Weiterbildung. Eine Benachteiligung liegt danach insbesondere vor, wenn die Verwendung behindertenspezifischer Hilfsmittel oder der Beizug notwendiger persönlicher Assistenz erschwert werden (lit. a) oder die Dauer und Ausgestaltung des Bildungsangebots sowie Prüfungen den spezifischen Bedürfnissen Behinderter nicht angepasst sind (lit. b).
Liegt eine Benachteiligung im Sinn von Art. 2 Abs. 5 BehiG vor, kann die betroffene Person beim Gericht oder bei der Verwaltungsbehörde verlangen, dass das Gemeinwesen die Benachteiligung beseitigt oder unterlässt (Art. 8 Abs. 2 BehiG). Solche Massnahmen des Nachteilsausgleichs müssen jedoch verhältnismässig sein (Art. 11 Abs. 1 BehiG).
5.3.4. Aus den angeführten Bestimmungen des Behindertengleichstellungsgesetzes und Art. 8 Abs. 2 BV leitet die bundesgerichtliche Rechtsprechung einen Anspruch behinderter Menschen auf formale Prüfungserleichterungen ab. Ziel solcher Massnahmen des Nachteilsausgleichs ist es, den Prüfungsablauf an die spezifischen Bedürfnisse der behinderten Person anzupassen, sodass eine chancengleiche Prüfungssituation resultiert (Urteile 2C_974/2014 vom 27. April 2015 E. 3.4; 2D_25/2011 vom 21. November 2011 E. 5; vgl. auch BGE 147 I 73 E. 6.1 f.). Art. 2 Abs. 5 lit. b BehiG verdeutlicht überdies, dass nicht nur die Prüfungsordnung, sondern das Bildungsangebot als solches chancengleich auszugestalten ist. Wenn das Curriculum oder die Modalitäten einer Aus- oder Weiterbildung behinderte Menschen benachteiligen, muss das Gemeinwesen auch in diesem Bereich Förderungsmassnahmen bzw. Massnahmen des Nachteilsausgleichs vorsehen (Urteil 2C_466/2023 vom 19. April 2024 E. 5.5.1; SCHEFER/HESS-KLEIN, Behindertengleichstellungsrecht, 2014, S. 388 ff.). Sowohl im Prüfungsrecht als auch bei Anpassungen am Bildungsangebot dürfen Massnahmen zum Nachteilsausgleich jedoch nicht dazu führen, dass zentrale Fähigkeiten, deren Vorhandensein mit der infrage stehenden Ausbildung sichergestellt werden sollen, nicht mehr überprüft werden können (vgl. BGE 134 I 105 E. 5; 122 I 130 E. 3c/aa; Urteile 2C_466/2023 vom 19. April 2024 E. 5.5.1; 2C_974/2014 vom 27. April 2015 E. 3.4; für Prüfungen BGE 147 I 73 E. 6.4.1). Aus Art. 8 Abs. 2 BV folgt kein Anspruch auf Herstellung vollständiger faktischer Gleichheit (BGE 139 II 289 E. 2.2.1; 134 I 105 E. 5). Ausserdem dürfen Anpassungsmassnahmen nicht in eine Überkompensation münden (vgl. BGE 147 I 73 E. 6.6).
Das Gericht oder die Verwaltungsbehörde ordnet die Beseitigung der Benachteiligung nicht an, wenn der für Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis steht zum wirtschaftlichen Aufwand (Art. 11 Abs. 1 lit. a BehiG). Wie in anderen Bereichen staatlicher Leistungen kann auch im Bereich der Hochschulbildung das staatliche Leistungsangebot nicht ohne Rücksicht auf Kostenüberlegungen ausgestaltet werden (BGE 138 I 162 E. 4.6.2; vgl. auch BGE 145 V 116 E. 5.1; Urteil 2C_248/2023 vom 20. September 2024 E. 4.6.4 mit Hinweisen). Da staatliche Mittel nicht unbegrenzt zur Verfügung stehen, ist eine möglichst rechtsgleiche Verteilung anzustreben (BGE 136 V 395 E. 7.7). Die Zurverfügungstellung eines geräuschlosen Rückzugs- und Ruheraums kann daher nur in Frage kommen, wenn ein vernünftiges Verhältnis zwischen den Kosten und dem damit erzielten Gewinn an Bildungschancengleichheit besteht.
5.4. Die Argumentation im angefochtenen Urteil erweist sich vor die-sem Hintergrund als verkürzt.
5.4.1. Das angefochtene Urteil beruht auf den tatsächlichen Feststellungen der ETH-Beschwerdekommission. Gestützt auf diese für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltselemente ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer behinderungsbedingt auf einen Ruhe- und Rückzugsraum während dem Seminar angewiesen war. Im Seminarlokal - einem "Pfadiheim" - stand kein solcher Raum zur Verfügung (angefochtener Entscheid, E. 5.2.2).
5.4.2. Mit der Teilnahme am fraglichen Seminar erbrachte der Beschwerdeführer eine Studienleistung, weshalb die Rechtsprechung zur Anpassung von Prüfungsmodalitäten bzw. des Bildungsangebots (E. 5.3.4 vorstehend) anwendbar ist. Die ETH Zürich war folglich verpflichtet, die Rahmenbedingungen des Seminars so auszugestalten, dass der Beschwerdeführer chancengleich daran teilnehmen konnte. Die Zurverfügungstellung eines Ruhe- und Rückzugsraums ist - wie die ETH-Beschwerdekommission bereits erkannte - im Prinzip eine geeignete und verhältnismässige Anpassungsmassnahme. Die Vorinstanz hätte sich daher näher mit diesem Anspruch und dessen Modalitäten (Dauer der Unterbringung, Art der Unterbringung) befassen müssen. Sie hätte insbesondere prüfen müssen, ob die vom Beschwerdeführer selbst organisierte Ersatzlösung eine dem ursprünglich gebotenen Nachteilsausgleich äquivalente Massnahme war, oder ob die Unterbringung mit Übernachtung zu einer relevanten Komfortsteigerung führte (wie die ETH-Beschwerdekommission annahm).
5.4.3. Das Bundesgericht kann die von der Vorinstanz offengelassenen Rechtsfragen nicht selbst beantworten, weil die dafür erforderlichen tatsächlichen Grundlagen fehlen. So war bereits vor der ETH-Beschwerdekommission umstritten, ob die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer auch die Unterbringungskosten für die Kursvor- und Nachbearbeitung vor Ort zu vergüten habe. Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Untersuchungsgrundsatzes durch die Vorinstanz. Er verweist auf von ihm vorgelegte Arztzeugnisse, welche die Notwendigkeit der Vorbereitung vor Ort bestätigen sollen. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, die entsprechenden tatsächlichen Grundlagen aufzuarbeiten. Die Sache ist vielmehr an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die im Recht liegenden Unterlagen würdigt und allenfalls weitere Abklärungen trifft. Gestützt darauf ist die Verhältnismässigkeit der Zurverfügungstellung des geräuschlosen Rückzugs- und Ruheraums zu prüfen. Insbesondere ist zu beurteilen, ob bei grundsätzlich beschränkten staatlichen Mitteln auch die Unterbringungskosten für die Kursvor- und Nachbearbeitung vor Ort zu vergüten sind (vgl. E. 5.3.4).
5.4.4. Die Beschwerde ist demnach im Hauptpunkt gutzuheissen. Die Vorinstanz verletzt Art. 2 Abs. 5 lit. b BehiG i.Vm. Art. 8 Abs. 2 BehiG bzw. Art. 8 Abs. 2 BV, indem sie auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen der ETH-Beschwerdekommission nicht prüfte, ob dem Beschwerdeführer die Kosten für die externe Unterbringung vor, während und nach dem Seminar zu erstatten sind.
Das Bundesverwaltungsgericht büsste den Beschwerdeführer in Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids mit einer Busse von Fr. 100.-- wegen Verletzung der Verfahrensdisziplin. Der Beschwerdeführer wendet sich vor Bundesgericht auch dagegen. Da diese Busse unabhängig vom Entscheid in der Sache verhängt wurde, hat die Gutheissung der Beschwerde in der Hauptsache (E. 5 hiervor) darauf keinen Einfluss. Auch nach Aufhebung des angefochtenen Entscheids in der Hauptsache bleibt der Beschwerdeführer verpflichtet, die Busse zu bezahlen. Daher ist zu prüfen, ob die Vorinstanz - wie der Beschwerdeführer vorbringt - Bundesrecht verletzte.
6.1. Rechtsgrundlage der strittigen Busse ist Art. 60 Abs. 1 VwVG. Danach kann die Beschwerdeinstanz eine Partei oder deren Vertreter mit Verweis oder Ordnungsbusse bis Fr. 500.-- bestrafen, wenn der Anstand verletzt oder der Geschäftsgang gestört wird.
6.2. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, der Beschwerdeführer habe durch Äusserungen in der 28-seitigen Beschwerdeschrift den Anstand im Sinn von Art. 60 Abs. 1 VwVG verletzt. Er habe sich zu einer verunglimpfenden und ehrverletzenden Rhetorik hinreissen lassen. Beispielhaft seien seiner Rechtsschrift folgende Formulierungen zu entnehmen: "... mir fällt auf, dass bei der Behindertengleichstellung an dieser Schule so gut wie gar nichts klappt"; "... in der Folge sehe ich mich mit einer renitenten, querulatorischen Rektoratsbürokratie konfrontiert, die immer noch nicht verstanden hat, dass das Behindertengleichstellungsgesetz sogar für die ETH Zürich gilt"; "beim Interdisziplinären Projekt INPRO im Frühjahr 2020 schreckte das Rektorat nicht davor zurück, ein eigentliches Kesseltreiben gegen meine Person anzuzetteln"; "ein ständig wechselndes Sammelsurium von teilweise anonym bleibenden Personen mischt sich in die Sache ein und fällt Entscheide, die von Unkenntnis der Rechtsgrundlagen zum Himmel schreien"; "an dieser Hochschule gehören Mobbing und Intrigen und Despotie gegen Studenten seit Jahren zum akzeptierten Repertoire der Führungsmethodik". Weiter erwog die Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe sich in einem Internet-Blogeintrag ähnlich über den Prorektor Studium geäussert.
6.3. Der Beschwerdeführer kommentiert ausführlich die von der Vorinstanz zitierten Passagen aus seinen Rechtsschriften. Im Wesentlichen macht er geltend, die Vorwürfe würden der Wahrheit entsprechen und seine Wortwahl sei angemessen.
6.4. Der Anstand im Sinn von Art. 60 Abs. 1 VwVG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff (vgl. für die Parallelbestimmung von Art. 33 Abs. 1 BGG: FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N. 16 zu Art. 33 BGG) und bedarf der Konkretisierung.
6.4.1. Welche Äusserungen den Anstand verletzen und welche nicht, hängt von allgemeinen gesellschaftlichen Wertungen über die zulässige Schärfe der Wortwahl in einem Verfahren ab. Nicht vorausgesetzt ist die Strafbarkeit einer bestimmten Aussage (ASTRID HIRZEL, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, N. 27 zu Art. 60 VwVG). Bei Privatpersonen ist allgemein Zurückhaltung geboten. Sie unterliegen keinen standesrechtlichen Verpflichtungen wie die im Anwaltsregister eingetragenen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (vgl. dazu Urteil 2C_83/2023 vom 26. März 2024 E. 6.2, mit Hinweisen) und können sich im Grundsatz auf die Meinungsäusserungsfreiheit berufen (Art. 16 Abs. 1 BV; HIRZEL, a.a.O., N. 27 zu Art. 60 VwVG; WIEDERKEHR/MEYER/BÖHME, Kommentar VwVG, 2022, N. 4 zu Art. 60 VwVG; vgl. auch RES NYFFENEGGER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, N. 4 zu Art. 60 VwVG). Eine zu strenge Handhabung der Regeln über den prozessualen Anstand wäre geeignet, einen verfassungsrechtlich problematischen Abschreckungs- oder Einschüchterungseffekt ("chilling effect") nach sich zu ziehen (vgl. BGE 143 I 147 E. 3.3; vgl. auch BGE 146 I 11 E. 3.2).
6.4.2. Ob die Grenze des Zulässigen überschritten ist, hängt unter anderem davon ab, wer Adressat einer Äusserung ist und in welchem Kontext diese fällt. Kritik an Trägern einer öffentlichen Aufgabe muss grundsätzlich zulässig sein, denn es besteht ein öffentliches Interesse am rechtsstaatlich einwandfreien Funktionieren des Gemeinwesens. Übertreibungen und allenfalls gar Polemik sind gewissermassen der Preis, der für eine rechtsstaatlich wünschbare Kritik zu bezahlen ist (AUBRY GIRARDIN, a.a.O., N. 21 zu Art. 33 BGG). Entscheidend für die Beurteilung bleibt jedoch, ob Behördenkritik sachbezogen ausfällt. Unnötig verunglimpfende Äusserungen verletzen den prozessualen Anstand (NYFFENEGGER, a.a.O., N. 4 zu Art. 60 VwVG; HIRZEL, a.a.O., N. 27 zu Art. 60 VwVG).
6.4.3. Nach der Rechtsprechung nicht sanktionswürdig ist etwa der Vorwurf an die Adresse eines Gerichts, dieses "demontiere" eine Partei und führe ein "kontaminiertes Verfahren" (Urteil 2C_55/2015 vom 6. August 2015 E. 3.3). Persönliche, nicht sachbezogene und unnötig herabsetzende Anwürfe sind unzulässig, so die Bezeichnung eines Richters als "unmöglicher Dreckslügner" (Urteil 6B_620/2018 vom 9. Oktober 2018 E. 1; vgl. auch Urteil 6B_416/2022 vom 4. Juli 2022 E. 6: Gerichtspersonen seien "stinkfaule", "moralisch total bankrotte Verbrecher", die "Verachtung, puren Hass und einen qualvollen Tod" verdienten). Wer die Justiz allgemein als "hoffnungslos unfähig und böswillig" sowie mit "geltungsbedürftige[n] Prozessignoranten" besetzt darstellt, überschreitet ebenfalls die Grenzen des Zulässigen (Urteil 1P.721/2000 vom 19. Januar 2001 E. 1). Auch konkret auf eine juristische Streitfrage bezogene Kritik hat sachbezogen zu bleiben. Problematisch sind bspw. Vergleiche mit der Justiz des Dritten Reichs (Urteil 1A_86/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 4.3.1).
6.5. Im Unterschied zu den zitierten Beispielen aus der Praxis betreffen die vorliegend zu beurteilenden Äusserungen nicht ein Gericht oder Gerichtspersonen, sondern die Beschwerdegegnerin, die im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens zur Gegenpartei des Beschwerdeführers wurde. Gegenüber einer Gegenpartei darf Kritik auch scharf ausfallen. Der Beschwerdeführer beanstandet die aus seiner Sicht gegebenen systematischen Missstände im Bereich der Behindertengleichstellung. Seine Kritik bleibt, wiewohl in der Wortwahl polemisch, sachbezogen, denn in der Hauptsache stehen Massnahmen zum Nachteilsausgleich zur Diskussion. Wenn der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang die Zustände an der ETH Zürich überzeichnet darstellt, bewegt er sich zwar an der Grenze des Zulässigen. Ins Gewicht fällt jedoch, dass der Beschwerdeführer überwiegend die Institutionen kritisiert und davon absieht, einzelne Personen namentlich zu nennen. Unter Berücksichtigung der gegenüber Privatpersonen zu übenden Zurückhaltung (E. 6.4.1 f.) kann dem Beschwerdeführer entgegen der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, den prozessualen Anstand zu verletzen.
6.6. Die Vorinstanz legt demnach einen zu strengen Massstab an die Rechtsschriften des Beschwerdeführers an und verletzt dadurch Art. 60 Abs. 1 VwVG. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers und dessen Sachverhaltsrügen einzugehen.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen. Die dem Beschwerdeführer auferlegte Busse ist aufzuheben. Im Weiteren ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Dem anwaltlich nicht vertretenen Beschwerdeführer ist keine Entschädigung zuzusprechen, da die Voraussetzungen dafür (Art. 11 des Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht, SR 173.110.210.3) nicht erfüllt sind. Die ETH Zürich hat mit Blick auf die involvierten Vermögensinteressen die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das angefochtene Urteil aufgehoben und die Sache zum erneuten Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die ETH Zürich trägt die Gerichtskosten von Fr. 900.--.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.
Lausanne, 11. Oktober 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner