Standing and access to documents in wolf regulation caseKI-generiert

2C_458/2024

Urteil vom 15. September 2025

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiberin Wortha.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Recht, 3003 Bern.

Gegenstand
Regulierung von Wolfsrudeln; Zugang zu amtlichen Dokumenten,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 5. August 2024 (A-566/2024).

Sachverhalt:

A.

A.a. Mit Verfügung vom 27. November 2023 stimmte das Bundesamt für Umwelt BAFU unter bestimmten Voraussetzungen der vom Kanton St. Gallen am 16. November 2023 beantragten proaktiven Regulierung des Wolfsrudels Calfeisental (mindestens 8 Wölfe) zu. Am selben Tag verfügte das BAFU auch die proaktive Regulierung von Wolfsrudeln in den Kantonen Graubünden, Wallis, Waadt und Tessin (nachfolgend Zustimmungsverfügungen). Mit ergänzenden Verfügungen vom 18. Dezember 2023 entzog das BAFU allfälligen Beschwerden gegen die bis zu diesem Zeitpunkt nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Zustimmungsverfügungen vom 27. November 2023 die aufschiebende Wirkung.

A.b. Am 22. Dezember 2023 ersuchte A.________ beim BAFU um Zugang zu allen Zustimmungsverfügungen des BAFU, die gestützt auf die Änderung der Jagdverordnung vom 1. November 2023 erlassen wurden. Weiter ersuchte sie darum, sich im Rahmen eines ordnungsgemässen Vernehmlassungsverfahrens zur Revision der Jagdverordnung vom 1. November 2023 zu äussern. Schliesslich begehrte sie, die bereits erteilten Abschussbewilligungen zur proaktiven Regulierung von Wölfen, die auf der Revision der Jagdverordnung vom 1. November 2023 beruhen, für nichtig zu erklären.

A.c. Mit Schreiben vom 22. Januar 2024 an das BAFU wiederholte A.________ die am 22. Dezember 2023 gestellten Anträge und ersuchte unter anderem um Feststellung, dass die Entfernung von Wolfsrudeln ohne Durchführung eines ordnungsgemässen Vernehmlassungsverfahrens, ohne Prüfung von milderen Massnahmen und ohne Regulierungsfolgeabschätzung unverhältnismässig sei und Bundes- sowie Völkerrecht verletze. Des Weiteren ersuchte sie um aufschiebende Wirkung der "Beschwerde" sowie Klärung der Zuständigkeit des BAFU für "Rügen wegen Verletzung des Vernehmlassungsrechts" und ihre diesbezügliche Beschwerdelegitimation. Schliesslich verlangte sie eine anfechtbare Verfügung und die Prüfung der gesetzlichen Vertretung für die Wölfe im Calfeisental.

A.d. Am 23. Januar 2024 übermittelte das BAFU A.________ alle nicht vor Bundesverwaltungsgericht angefochtenen Verfügungen betreffend die proaktive Regulierung von Wolfsrudeln. Gleichzeitig verwehrte es ihr den Zugang zu den angefochtenen Verfügungen, unter anderem mit dem Hinweis, diese Dokumente würden Teil eines gerichtlichen Verfahrens bilden.

A.e. Am 24. Januar 2024 wandte sich A.________ erneut an das BAFU und bekräftigte die zeitliche Dringlichkeit ihrer Anliegen. Am 25. Januar 2024 teilte das BAFU A.________ mittels E-Mail mit, es sehe nicht vor, an den aktuell laufenden Regulierungen etwas zu ändern. Auch betreffend die aufschiebende Wirkung werde sich nichts ändern.

B.

B.a. Mit Eingabe vom 25. Januar 2024 erhob A.________ im eigenen Namen, im Namen der Wölfe des Calfeisental-Rudels und als deren Vertreterin Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. In der Hauptsache beantragt sie, die Verfügungen des BAFU vom 27. November 2023 und 18. Dezember 2023 zur proaktiven Regulierung des Wolfes im Kanton St. Gallen (Antrag Ziff. 2) sowie in den Kantonen Graubünden, Wallis, Waadt und Tessin (Antrag Ziff. 3) seien für nichtig zu erklären, in Wiedererwägung zu ziehen oder aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Des Weiteren seien die "Verfügungen des BAFU vom 23. Januar 2024 und 25. Januar 2024" aufzuheben und im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (Antrag Ziff. 4). In prozessualer Hinsicht beantragte sie superprovisorisch, die Regulierung des Wolfsrudels im Calfeisental sei zu untersagen (Antrag Ziff. 6) und der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren (Anträge Ziff. 5 und Ziff. 7 [superprovisorisch]). Als weiteren prozessualen Antrag begehrte sie, es sei die gesetzliche Vertretung des Wolfsrudels im Calfeisental zu prüfen (Antrag Ziff. 8). Schliesslich begehrte sie die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme, wonach die Entsorgung der erlegten Wölfe in einer Tierkadaverstelle oder beim Institut für Fisch- und Wildtiergesundheit der Universität Bern zu untersagen sei (Antrag Ziff. 9). Hinsichtlich Kostenverlegung beantragte sie, es seien keine Verfahrenskosten zu erheben, eventualiter sei die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege zur prüfen (Antrag Ziff. 10).

B.b. Mit Verfügung vom 29. Januar 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht die superprovisorisch gestellten Anträge (Anträge Ziff. 6 und Ziff. 7) ab.

B.c. Mit Eingabe vom 7. Februar 2024 beantragte A.________ erneut, der Beschwerde im Sinne einer superprovisorischen Massnahme die aufschiebende Wirkung zu gewähren. Mit Verfügung vom 8. Februar 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht die Anträge ab.

B.d. Mit Zwischenverfügung vom 18. März 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht die prozessualen Anträge Ziff. 5, 8 und 9 ab.

B.e. Mit Urteil vom 5. August 2024 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte die Legitimation von A.________ in Bezug auf Zustimmungsverfügungen, da ihr die besondere Betroffenheit fehle und es überdies an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse mangele. In diesem Umfang trat es auf die Beschwerde nicht ein. Soweit mit der Beschwerde der verwehrte Zugang zu amtlichen Dokumenten beanstandet wurde, trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde ein und wies sie in diesem Punkt ab.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 16. September 2024 gelangt A.________ (nachfolgend Beschwerdeführerin) in eigenem Namen und im Namen der Wölfe des Calfeisental-Rudels ans Bundesgericht. Sie beantragt in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen Entscheide - mithin des Urteils vom 5. August 2024 und der Zwischenverfügungen vom 29. Januar 2024 und 18. März 2024 vom Bundesverwaltungsgericht sowie der Verfügungen des BAFU - und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz. Zudem beantragt sie den "Zugang zu den amtlichen Dokumenten". In prozessualer Hinsicht beantragt sie die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes vor Erstattung der Replik sowie den Verzicht auf die Erhebung von Gerichtskosten, eventualiter die Prüfung der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. In Bezug auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege machte die Beschwerdeführerin zwei weitere Eingaben und reichte Beilagen ins Recht.
Das BAFU lässt sich am 21. November 2024 vernehmen, stellt aber keinen Antrag in der Sache. Die Vorinstanz verweist auf das angefochtene Urteil und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK verzichtet ebenfalls auf eine Vernehmlassung.
Mit Verfügung vom 26. November 2024 verfügte die Abteilungspräsidentin, dass über das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung zusammen mit dem Endentscheid befunden wird.
In Kenntnis der Vernehmlassungen hält die Beschwerdeführerin an ihren Ausführungen und Anträgen fest. Sie reicht eine unaufgeforderte Eingabe und Beilagen ins Recht.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 150 I 174 E. 1; 150 II 273 E. 1).

1.2. Gegenstand des angefochtenen Urteils vom 5. August 2024 ist einerseits die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU. Die Vorinstanz trat in dieser Hinsicht nicht auf die Beschwerde ein. Verfahrensgegenstand ist zum anderen der Zugang zu amtlichen Dokumenten. In diesem Zusammenhang wies die Vorinstanz die Beschwerde ab.
Beim Urteil vom 5. August 2024 handelt es sich um einen Endentscheid (Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), die nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen das Urteil vom 5. August 2024 somit zulässig und steht damit auch für das angefochtene Nichteintreten offen (vgl. BGE 135 II 145 E. 3.2; Urteile 2C_553/2024 vom 7. Mai 2025 E. 1.1; 2C_361/2024 vom 24. Januar 2025 E. 1.2; 2C_457/2023 vom 15. September 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 I 73).

1.3. Die Beschwerdeführerin ficht ausserdem die Zwischenverfügungen der Vorinstanz vom 29. Januar 2024 und 18. März 2024 an. Mit der Verfügung vom 29. Januar 2024 wies die Vorinstanz die superprovisorischen Gesuche um Untersagung der Regulierung des Calfeisental-Rudels und Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab (vorstehend Bst. B.b). In der Verfügung vom 18. März 2024 wies die Vorinstanz das Gesuch um vorsorgliche Untersagung der Entsorgung der Wolfskadaver, das Gesuch um aufschiebende Wirkung und das Gesuch um die Prüfung der gesetzlichen Vertretung der Wölfe einstweilen ab (vorstehend Bst. B.d).
Streitgegenstand der genannten Verfügungen sind superprovisorische bzw. vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung. Deren Wirkung sind mit dem Endentscheid dahingefallen. Es besteht keine Möglichkeit der Beschwerde, wenn die Zwischenverfügung im Zeitpunkt des Endentscheids keine Wirkung mehr entfaltet (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG; Urteil 2C_68/2024 vom 30. Juni 2025 E. 1.4; BOVEY GRÉGORY, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl., Bern 2022, Art. 93 N 48). Das ist vorliegend mit Blick auf den Streitgegenstand der Verfügungen, die allesamt vorsorgliche Massnahmen darstellen, der Fall. Soweit sich die Beschwerde dagegen richtet, ist darauf nicht einzutreten.

1.4. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet einzig das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses ersetzt die bei ihm angefochtenen Verfügungen des BAFU. Diese Verwaltungsakte sind inhaltlich notwendigerweise mitangefochten, wenn der Sachentscheid mit Beschwerde ans Bundesgericht weitergezogen wird (sog. Devolutiveffekt, BGE 150 II 244 E. 4.4; 136 II 539 E. 1.2; Urteil 2C_867/2022 vom 18. Juli 2023 E. 1.4). Soweit die Beschwerdeführerin auch die Aufhebung der Verfügungen des BAFU vom 27. November 2023, 18. Dezember 2023, 23. Januar 2024 und 25. Januar 2024 verlangt, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

1.5. Zur Erhebung der Beschwerde ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat.
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Urteils. Sie ist deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt, sowohl was die Abweisung des Gesuchs um Zugang zu amtlichen Dokumenten betrifft als auch was das Nichteintreten auf die Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen anbelangt (vgl. BGE 145 II 168 E. 2).
Die Wölfe sind nicht parteifähig, weshalb sie nicht beschwerdelegitimiert im Sinne von Art. 89 BGG sind (dazu ausführlich nachfolgend E. 4.3.1 ff.). Dementsprechend sind sie auch nicht ins Rubrum des bundesgerichtlichen Urteils aufzunehmen.

1.6. Die Beschwerde wurde fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) und dem Formerfordernis von Art. 42 Abs. 1 BGG entsprechend eingereicht. Auf die Beschwerde ist mit den vorgenannten Einschränkungen gemäss E. 1.3, E. 1.4 und E. 1.5 einzutreten.

2.

2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die die Beschwerdeführerin vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG), sofern weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 149 II 337 E. 2.2; 148 II 392 E. 1.4.1). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 I 80 E. 2.1; 147 I 73 E. 2.1). Um der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht zu genügen, ist in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen und, wenn möglich, zu belegen, inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 150 I 80 E. 2.1; 149 I 248 E. 3.1; 149 I 105 E. 2.1).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich unrichtig" heisst willkürlich (Art. 9 BV). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vgl. E. 2.1 vorstehend; BGE 150 II 346 E. 1.6; 147 I 73 E. 2.2). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 150 I 50 E. 3.3.1).
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz zwar mehrfach eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts vor, erhebt aber keine begründete Sachverhaltsrüge. Damit bleibt es beim vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt.

2.3. Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei eine öffentliche Parteiverhandlung vor Bundesgericht oder eine öffentliche Urteilsberatung durchzuführen. Parteiverhandlungen finden vor Bundesgericht nur ausnahmsweise statt und die Parteien haben darauf grundsätzlich keinen Anspruch (Art. 57 BGG; Urteile 2C_529/2022 vom 26. Januar 2023 E. 2.3; 5A_880/2011 vom 20. Februar 2012 E. 1.5; 2C_844/2009 vom 22. November 2010 E. 3.2.3). Inwieweit Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend anwendbar sein sollte, es sich bei der vorliegenden Streitigkeit mithin um eine zivil- oder strafrechtliche Angelegenheit handeln sollte, begründet die Beschwerdeführerin nicht und ist auch nicht offensichtlich, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist (vgl. vorstehend E. 2.1). Im Hinblick auf die öffentliche Urteilsberatung ist festzuhalten, dass das Bundesgericht grundsätzlich auf dem Weg der Aktenzirkulation entscheidet und nur ausnahmsweise in einer öffentlichen Sitzung, wobei auch hier die Parteien keinen Anspruch auf öffentliche Beratung haben (Art. 58 BGG; BGE 123 II 433 E. 3c; Urteil 2C_529/2022 vom 26. Januar 2023 E. 2.3 mit Hinweisen). Der Antrag auf eine Parteiverhandlung und eine öffentliche Urteilsberatung ist daher abzuweisen.

3.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist zum einen die Frage, ob die Beschwerdeführerin und die Wölfe des Calfeisental-Rudels berechtigt sind, Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU zu führen (nachfolgend E. 4). Zum anderen ist strittig, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin den Zugang zu amtlichen Dokumenten zu Recht verweigert hat (nachfolgend E. 5).

4.

4.1. Die Vorinstanz trat auf die Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU vom 27. November 2023 und 18. Dezember 2023 nicht ein, da es der Beschwerdeführerin an der besonderen Betroffenheit gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. b VwVG sowie einem aktuellen Rechtsschutzinteresse gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG und den Wölfen an der Partei- und Prozessfähigkeit fehle (angefochtenes Urteil E. 2. und E. 5).
Die Beschwerdeführerin hingegen stellt sich auf den Standpunkt, dass sowohl sie persönlich als auch die Wölfe zur Beschwerdeerhebung befugt seien. Sie rügt eine falsche Rechtsanwendung von Art. 48 VwVG und Art. 9 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention; SR 0.814.07). Zu prüfen ist somit zunächst, ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeführung berechtigt ist (nachfolgend E. 4.2), und hernach, ob die Wölfe zur Beschwerdeführung legitimiert sind bzw. die Beschwerdeführerin zu deren Vertretung befugt ist (nachfolgend E. 4.3).

4.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Die Regelung von Art. 48 Abs. 1 VwVG entspricht derjenigen von Art. 89 Abs. 1 BGG und ist in Anlehnung an diese auszulegen (BGE 142 II 451 E. 3.4.1; Urteil 2C_495/2023 vom 22. Februar 2024 E. 5.3).

4.2.1. Artikel 89 Abs. 1 lit. b BGG verlangt, dass die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend bei der Beschwerde einer Dritten, die nicht Verfügungsadressatin ist (BGE 151 I 19 E. 8.4.1; 150 II 123 E. 4.1).

4.2.2. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG gegeben sein. Dieses besteht im praktischen Nutzen, der sich ergeben würde, wenn die beschwerdeführende Person mit ihren Rechtsbegehren durchdringen sollte, d.h. in der dadurch unmittelbar bewirkten, für sie vorteilhaften Beeinflussung ihrer rechtlichen oder tatsächlichen Situation. Es muss sich um die eigenen Rechtspositionen bzw. Interessen handeln. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - keine Parteistellung. Damit soll die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden (BGE 151 I 19 E. 8.4.1; 150 II 123 E. 4.1).

4.2.3. Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG) handelt es sich bei der Beschwerdeführerin um eine Privatperson, die sich nicht am Verfahren vor dem BAFU beteiligte und folglich als Drittperson gilt (angefochtenes Urteil E. 2.5). Die Vorinstanz hat erwogen, die Beschwerdeführerin habe nicht glaubhaft machen können, dass sie von den Zustimmungsverfügungen stärker als die Allgemeinheit betroffen wäre. Vielmehr bringe sie mit ihrer Beschwerde hauptsächlich allgemeine öffentliche Interessen vor und könne keinen sie unmittelbar treffenden, konkreten Nachteil dartun, nachdem ihre Ausführungen nicht über blosse Vermutungen hinausgehen würden (angefochtenes Urteil E. 2.6).

4.2.4. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, führt zu keiner anderen Beurteilung. Dass das UVEK ihr in Bezug auf das Vernehmlassungsverfahren zur Teilrevision der Jagdverordnung keine Verfügung ausstellte (vgl. Urteil 2C_273/2024 vom 18. Juni 2025 E. 1.3.3), vermag im vorliegenden Kontext keine persönliche Betroffenheit der Beschwerdeführerin zu begründen. Gleiches gilt für die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin anders als andere Personen an einer solchen Vernehmlassung teilnehmen möchte. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin Vorbehalte und Einwendungen gegen die Teilrevision der Jagdverordnung und die damit insbesondere ermöglichten proaktiven Abschüsse der Wölfe hat, wie sie das BAFU mit den Zustimmungsverfügungen genehmigte, hebt die Beschwerdeführerin nicht von anderen Dritten ab, die ihre Auffassung teilen. Die Zustimmung des BAFU zum Abschuss eines oder mehrerer Wölfe aus einem Rudel wirkt sich nicht auf die Rechtssphäre der Beschwerdeführerin aus und betrifft sie nicht mehr als die Allgemeinheit, sodass ihre Vorbringen auf eine unzulässige Popularbeschwerde hinauslaufen.

4.2.5. Soweit die Beschwerdeführerin weiter geltend macht, sie verfüge über viel Erfahrung im Umweltbereich, sie sei "Hüterin der Natur" und privat und beruflich im Bereich der Biodiversität engagiert, führt dies ebenfalls zu keiner anderen Einschätzung, dass die Zustimmungsverfügungen die Beschwerdeführerin nicht in ihrer persönlichen Rechtssphäre treffen. So interessiert und engagiert die Beschwerdeführerin im Umweltschutz im Allgemeinen und für geschützte Tierarten im Besonderen auch sein mag, begründet dies keine persönliche Betroffenheit. Die Beschwerdeführerin macht damit allein öffentliche Interessen, nämlich den Natur- und Umweltschutz, geltend (vgl. BGE 146 I 145 E. 5.5; Urteil 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.6). Zur Beschwerdeführung in diesen Angelegenheiten sind indes ausschliesslich die in Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) genannten Organisationen berechtigt; eine solche ist die Beschwerdeführerin als Privatperson nicht, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt. Mangels besonderer Betroffenheit ist die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 lit. b VwvG; Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG).

4.2.6. Bei der Ausgangslage muss nicht geprüft werden, ob die Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse gemäss Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG hatte.

4.2.7. Die Vorinstanz durfte die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin somit verneinen und auf die Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen nicht eintreten, ohne Bundesrecht zu verletzen.

4.3. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Wölfe beschwerdeberechtigt sind bzw. die Beschwerdeführerin zu ihrer Vertretung befugt ist.

4.3.1. Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Die in Art. 48 VwVG bzw. Art. 89 BGG festgehaltene Beschwerdebefugnis setzt somit die Parteifähigkeit der beschwerdeführenden Person voraus (BGE 142 II 80 E. 1.4.4; Urteil 2C_622/2013 vom 11. April 2014 E. 2.2 mit Hinweis; DONZALLAZ, a.a.O., N. 6 zu Art. 89 BGG; vgl. Urteile 2C_23/2024 vom 12. März 2025 E. 3.2.2.1; 2C_495/2023 vom 22. Februar 2024 E. 5.3). Die Parteifähigkeit richtet sich nach dem Zivilrecht. Sie ist die Fähigkeit, im Verfahren im eigenen Namen als Partei aufzutreten. Parteifähig ist, wer rechtsfähig ist. Die Parteifähigkeit ist Voraussetzung für die Prozessfähigkeit, das heisst der Fähigkeit, selbst einen Prozess zu führen oder einen Vertreter zu bestellen (Urteile 2C_636/2023 vom 18. Juli 2024 E. 7.1; 2C_684/2015 vom 24. Februar 2017 E. 1.2; 2C_736/2010 vom 23. Februar 2012 E. 1.2; 2C_859/2010 vom 17. Januar 2012 E. 1.3; 2C_303/2010 vom 24. Oktober 2011 E. 2.3).

4.3.2. Gemäss Art. 11 ZGB (SR 210) ist jedermann rechtsfähig; jeder Mensch hat die Fähigkeit, Rechte und Pflichten zu haben. Tiere sind gemäss Art. 641a ZGB keine Sachen; soweit für sie keine besonderen Regelungen bestehen, gelten für sie aber die auf Sachen anwendbaren Vorschriften. Tiere sind daher nicht Träger subjektiver Rechte (BGE 147 I 183 E. 8.3; Urteil 2C_151/2025 vom 18. Juni 2025 E. 4.4; vgl. aber zu einer entsprechenden Forderung in der Lehre STUCKI SASKIA, Die "tierliche Person" als Tertium datur, in: Ammann Christoph/Christensen Birgit/Engi Lorenz/Michel Margot (Hrsg.), Würde der Kreatur, Zürich/Basel/Genf 2015, S. 287 ff., S. 305 ff. mit Hinweisen).

4.3.3. Es gibt keine Rechtsnorm, die Wölfen die Rechtsfähigkeit einräumt (vgl. dazu auch BGE 147 I 183 E. 8.2). Dass Wölfe als Bestandteil von Natur und Umwelt durch die Rechtsordnung geschützt sind (vgl. Art. 1 lit. d NHG; Art. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und Art. 5 JSG [SR 922.0]), macht sie nicht selbst zum Träger von Rechten und Pflichten. Mangels lex specialis gilt somit die allgemeine Regelung, wonach die Rechtsfähigkeit nur Menschen zukommt. Da Wölfe keine Menschen sind, sind sie nicht rechtsfähig. Folglich kommt ihnen auch keine Parteifähigkeit zu. Dementsprechend fehlt es ihnen an einer Voraussetzung, um zur Beschwerde zugelassen zu sein (vorstehend E. 4.3.1). Die Vorinstanz durfte die Parteifähigkeit der Wölfe somit verneinen (angefochtenes Urteil E. 5), ohne Bundesrecht zu verletzen.

4.3.4. Ohne Parteifähigkeit gibt es auch keine Möglichkeit, sich in einem Prozess vertreten zu lassen (vorstehend E. 4.3.1). Dementsprechend kann die Beschwerdeführerin auch nicht als Vertreterin der Wölfe den Prozess in deren Namen führen. Die entsprechende Beurteilung der Vorinstanz erweist sich als bundesrechtskonform (angefochtenes Urteil E. 5). Gleiches gilt für die Beschwerdeführerin als Interessenvertreterin der Wölfe (angefochtenes Urteil E. 2.6). Als solche kommen - wie erwähnt (vorstehend E. 4.2.5) - nur die gemäss Art. 12 NHG vom Bundesrat genannten Organisationen in Frage; eine solche ist die Beschwerdeführerin nicht.

4.4. Der Vollständigkeit halber ist ferner festzuhalten, dass es nicht gegen die Aarhus-Konvention verstösst, wenn die Beschwerdeführerin als Privatperson nicht zur Beschwerde zugunsten der Allgemeinheit zugelassen wird, wie bereits die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat (angefochtenes Urteil E. 2.6). Artikel 9 der Aarhus-Konvention sieht keine Popularbeschwerde vor und auferlegt den Mitgliedsstaaten auch keine Pflicht, eine solche einzuführen (BGE 146 I 145 E. 5.5; 141 II 233 E. 4.3.3; Urteile 1C_555/2020 vom 16. August 2021 E. 5.3.2; 2C_206/2019 vom 25. März 2021 E. 20.2). Eine entsprechende Verletzung der Aarhus-Konvention - sofern überhaupt rechtsgenüglich gerügt (vorstehend E. 2.1) - ist im angefochtenen Urteil nicht zu erblicken.
Ebenso wenig stellt es eine Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 BV dar, wenn die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerde zugelassen wird. Eine solche läge nur vor, wenn die zuständige Behörde sich weigert, das formgerecht eingereichte Gesuch anhand zu nehmen und zu behandeln, obschon sie darüber befinden müsste. Auch ein in Verletzung von Verfahrensvorschriften ergangener Nichteintretensentscheid kommt einer formellen Rechtsverweigerung gleich (BGE 149 II 209 E. 4.2; 149 I 72 E. 3.2.1; 144 II 184 E. 3.1; Urteil 2C_80/2023 vom 6. Februar 2024 E. 6.1). Die Vorinstanz hat die ihr unterbreitete Beschwerde behandelt und das Nichteintreten zu Recht bestätigt. Dass die Vorinstanz dabei zu einem Ergebnis kommt, mit dem die Beschwerdeführerin nicht einverstanden ist, begründet keine Rechtsverweigerung.
Aus den gleichen Gründen liegt kein Verstoss gegen die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV vor. Die Rechtsweggarantie verbietet es nicht, das Eintreten auf ein Gesuch, ein Rechtsmittel oder eine Klage von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen, wie vorliegend von der Legitimation, abhängig zu machen (Urteil 2C_23/2024 vom 12. März 2025 E. 3.6 mit Hinweisen). Nachdem die Vorinstanz die Legitimation der Beschwerdeführerin und der Wölfe zu Recht verneint hat, verstösst das angefochtene Urteil nicht gegen Art. 29a BV.

5.

Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, dass ihr zu Unrecht der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert worden sei. Sie rügt insbesondere eine Verletzung der Aarhus-Konvention.

5.1. Gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) hat jede Person nach Art. 6 BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch, amtliche Dokumente einzusehen. Insoweit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (BGE 148 II 92 E. 2; 142 II 324 E. 3.4; 142 II 340 E. 2.2). In sachlicher Hinsicht nimmt Art. 3 Abs. 1 lit. a BGÖ jedoch verschiedene Arten von Justizverfahren vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes aus. So sind Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege dem sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes entzogen (Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ; BGE 148 II 92 E. 5.1.2; Urteil 1F_1/2024 vom 11. Juni 2024 betr. dieselbe Beschwerdeführerin). Das Einsichtsrecht in Akten eines hängigen Verfahrens der Bundesverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ richtet sich nach Art. 26 VwVG und allfälligen Spezialbestimmungen (STAMM-PFISTER CHRISTA, Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 4. Aufl., Basel 2024, Art. 3 BGÖ N 22; SCHWEIZER RAINER J./WIDMER NINA, in: Brunner Stephan C./Mader Luzius [Hrsg.], Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Art. 3 N 36).

5.2. Bei den Dokumenten, in die die Beschwerdeführerin Einsicht verlangt, handelt es sich um die Zustimmungsverfügungen des BAFU vom 27. November 2023 und um die damit im Zusammenhang stehenden Verfügungen vom 18. Dezember 2023 betreffend die Kantone Graubünden (Verfahrens-Nr. A-6740/2023) und Wallis (Verfahrens-Nr. A-6831/2023; vgl. vorstehend Bst. A.a und A.d). Diese sind beim Bundesverwaltungsgericht angefochten und noch nicht rechtskräftig (angefochtenes Urteil E. 7.4.2). Damit sind sie Teil eines hängigen Gerichtsverfahrens. Auf solche ist das Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar (vgl. vorstehend 5.1), sodass die Beschwerdeführerin aus dem BGÖ keinen Anspruch auf Akteneinsicht ableiten kann.
Dasselbe ergibt sich aus der Aarhus-Konvention. Artikel 4 Abs. 4 lit. c Aarhus-Konvention sieht vor, dass der Informationszugang unter anderem bei sonst drohenden negativen Auswirkungen auf laufende Gerichtsverfahren oder auf die Verfahrensfairness verweigert werden kann. Die Aarhus-Konvention stimmt insofern mit Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ überein. Sie verpflichtet die Behörden nicht, in umfassender Weise Zugang zu Umweltinformationen zu gewähren; vielmehr sind Ausnahmen möglich (vgl. BGE 144 II 91 E. 2.4.6).

5.3. Die Beschwerdeführerin hat somit weder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz noch auf die Aarhus-Konvention einen Anspruch, Akten eines hängigen Gerichtsverfahrens einzusehen. Die Vorinstanz verletzt weder Bundes- noch Völkerrecht, indem sie der Beschwerdeführerin den Zugang zu den Dokumenten verweigerte (angefochtenes Urteil E. 7.2, E. 7.3.3). Dass ihr ein Einsichtsrecht gestützt auf Art. 26 VwVG zukommen würde, macht die Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend (vgl. angefochtenes Urteil E. 7.4).

6.

6.1. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in jeder Hinsicht als unbegründet. Sie ist daher abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

6.2. Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird einer bedürftigen Partei nur gewährt, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Nachdem die Beschwerdeführerin dem angefochtenen Entscheid nichts Substanzielles entgegenzusetzen wusste und die Beschwerde kaum den Begründungsanforderungen im bundesgerichtlichen Verfahren (Art. 42 Abs. 2, Art. 106 Abs. 2 BGG) genügte, erweist sich die Beschwerde von vornherein als aussichtslos. Ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist dementsprechend abzuweisen. Vorliegend gibt es keinen Grund, von der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen. Die umständehalber reduzierten Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) mitgeteilt.

Lausanne, 15. September 2025

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha