Immigration warning upheld for long-term social assistance dependenceKI-generiert

2C_482/2023

Urteil vom 8. Mai 2024

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiber Kaufmann.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Christian Jungen,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,
Berninastrasse 45, 8090 Zürich,
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8090 Zürich.

Gegenstand
Verwarnung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 22. Juni 2023 (VB.2022.00619).

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ (geboren 1986) ist nordmazedonische Staatsangehörige. Sie heiratete am 24. April 2003 in Nordmazedonien den Schweizer Bürger B.________ (geboren 1977) und reiste am 14. August 2003 in die Schweiz ein. Am 27. August 2003 erhielt sie eine Aufenthaltsbewilligung. 2008 kam der erste Sohn, C.________, und 2010 der zweite Sohn, D.________, zur Welt. Die Kinder verfügen über das Schweizer Bürgerrecht. Am 15. Februar 2010 erhielt A.________ die Niederlassungsbewilligung.

A.b. Seit dem 1. Februar 2013 bezieht die Familie Sozialhilfe. Am 28. September 2022 beliefen sich die bisher erhaltenen Unterstützungsleistungen auf Fr. 404'692.50.

A.c. A.________ ging während ihrer Anwesenheit in der Schweiz nie einer Erwerbstätigkeit nach und bemühte sich auch nicht um die Integration in den Arbeitsmarkt. B.________ war zuletzt 2012 erwerbstätig; am 15. Oktober 2015 stellte er ein Gesuch um Leistungen der Invalidenversicherung, das bis heute nicht rechtskräftig beurteilt wurde. Gemäss ärztlichen Bestätigungen ist der Ehemann seit Februar 2013 aus nicht-somatischen Gründen zu 100 % arbeitsunfähig.

B.

Mit Verfügung vom 8. September 2021 verwarnte das Migrationsamt des Kantons Zürich A.________ und drohte ihr den Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) an. Der dagegen geführte Rekurs blieb ebenso ohne Erfolg wie die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 22. Juni 2023 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde von A.________ ab und bestätigte die Verwarnung.

C.

A.________ führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des Urteils vom 22. Juni 2023 von einer Verwarnung und der Androhung des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung abzusehen. Sie ersucht ausserdem um unentgeltliche Rechtspflege in Bezug auf die Gerichtskosten.
Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und das Verwaltungsgericht verzichten auf Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

Die Verwarnung ist eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme, welche das Verfahren mit einer weniger einschneidenden Folge als dem Widerruf oder der Nichtverlängerung der Bewilligung abschliesst. Insofern liegt ein Endentscheid vor (Art. 90 BGG; Urteile 2C_816/2020 vom 18. Mai 2021 E. 3.4.1; 2C_750/2014 vom 27. Oktober 2015 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 141 II 401). Die Verwarnung schwächt sodann die Rechtsposition der betroffenen Person, da sie bei einem späteren ausländerrechtlichen Entscheid zu deren Nachteil mitberücksichtigt werden kann. Deshalb unterliegt die Verwarnung der öffentlich-rechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht, wenn das Rechtsmittel auch gegen die angedrohte Massnahme offensteht (Einheit des Verfahrens), was bei einem in Aussicht gestellten Entzug der Niederlassungsbewilligung zutrifft (Urteil 2C_114/2012 vom 26. März 2013 E. 1.1; vgl. auch Urteil 2C_750/2014 vom 27. Oktober 2015 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 141 II 401).
Da die Beschwerdeführerin über eine Niederlassungsbewilligung verfügt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig. Die Beschwerdeführerin ist ausserdem zum Rechtsmittel befugt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die im Übrigen form- (Art. 42 BGG) und fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1. Mit der Beschwerde kann u.a. die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 145 V 215 E. 1.1; 142 I 135 E. 1.5). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 I 229 E. 2.2).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von den Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz weicht es nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).

3.

Vor Bundesgericht ist umstritten, ob das kantonale Gericht zu Recht davon ausging, die Voraussetzungen einer ausländerrechtlichen Verwarnung seien erfüllt. Die vorinstanzlichen Feststellungen über die Lebenssituation der Beschwerdeführerin und deren Familie blieben unbeanstandet, weshalb sie für das Bundesgericht verbindlich sind (vgl. E. 2.2. hiervor).

4.

Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz zunächst vor, Art. 29 Abs. 2 BV verletzt zu haben. Zum einen setze sich die Vorinstanz nicht mit dem Argument auseinander, die Sozialhilfe werde zukünftig und rückwirkend dank Leistungen der Invalidenversicherung zugunsten ihres Ehemannes wegfallen. Zum anderen sei das kantonale Gericht nicht genügend auf ein fachpsychiatrisches Gutachten eingegangen, das im sozialhilferechtlichen Verfahren veranlasst worden war.

4.1. Als Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sind rechtsanwendende Behörden verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen müssen, von denen sie sich haben leiten lassen (BGE 142 I 135 E. 2.1). Sie müssen sich aber nicht mit jedem Vorbringen der Parteien auseinandersetzen (BGE 138 I 237 E. 5.1). Die Begründung soll so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des angefochtenen Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (BGE 145 III 324 E. 6.1; 134 I 83 E. 4.1).

4.2. Die Kritik der Beschwerdeführerin am angefochtenen Entscheid ist offensichtlich unbegründet. Das kantonale Gericht setzte sich in E. 3.3.2 mit dem Argument der Beschwerdeführerin auseinander, dem Ehemann stehe voraussichtlich rückwirkend eine Rente der Invalidenversicherung zu. Es erwog, allfällige sozialversicherungsrechtliche Leistungen würden nicht ausreichen, um den Familienbedarf zu decken. Dank dieser Begründung war es der Beschwerdeführerin ohne weiteres möglich, die Überlegungen der Vorinstanz nachzuvollziehen und sachgerecht anzufechten. Gleiches gilt für die Rüge, das kantonale Gericht habe das im Sozialhilfeverfahren erstellte psychiatrische Gutachten zu wenig berücksichtigt. Die Vorinstanz setzte sich mit den Ergebnissen des sozialhilferechtlichen Verfahrens auseinander und nahm an, die ausländerrechtliche Beurteilung folge einem eigenen (strengeren) Massstab (angefochtener Entscheid, E. 3.4.3).

4.3. Das angefochtene Urteil genügt demnach den verfassungsrechtlichen Begründungsanforderungen.

5.

In der Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 63 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 96 Abs. 2 AIG.

5.1. Ist eine Massnahme zwar begründet, aber den Umständen nicht angemessen, so kann die betroffene Person unter Androhung dieser Massnahme verwarnt werden (Art. 96 Abs. 2 AIG). Als Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips soll die Verwarnung eine Massnahme verhindern, die den Aufenthalt einer Person in der Schweiz beendet, weil diese noch nicht gerechtfertigt ist und daher unverhältnismässig wäre, und gleichzeitig die Aufmerksamkeit des Ausländers auf die Problematik seines Verhaltens lenken (BGE 141 II 401 E. 4.2). Die Verwarnung ergeht daher im Sinne einer "letzten Chance", wenn der Widerrufsgrund zwar erfüllt ist, die Interessenabwägung den Entzug der Bewilligung aber als unverhältnismässig erscheinen lässt (Urteile 2C_19/2023 vom 20. Juli 2023 E. 4.2.2; 2C_657/2020 vom 16. März 2021 E. 3.2 mit Hinweisen).

5.2. Eine Niederlassungsbewilligung kann u.a. widerrufen werden werden, wenn eine ausländische Person dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG). Unter den gleichen Voraussetzungen fällt auch eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung in Betracht (Art. 62 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG; Urteil 2C_1040/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3).

5.2.1. Bis 1. Januar 2019 war der Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfebezugs ausgeschlossen, wenn sich die ausländische Person mehr als 15 Jahre ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufgehalten hat (Art. 63 Abs. 2 AuG [Fassung bis 31. Dezember 2018]; ab 1. Januar 2019: AIG). Das seit dem 1. Januar 2019 geltende Recht lässt den Widerruf nach langjährigem und ordnungsgemässem Aufenthalt hingegen zu. Es ist auch auf altrechtliche Niederlassungsbewilligungen anwendbar (BGE 148 II 1 E. 2.3.1; Urteil 2C_48/2021 vom 16. Februar 2022 E. 3.4.1, 5).

5.2.2. Der Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG ist erfüllt, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, sie werde in Zukunft für ihren Lebensunterhalt bzw. jenen ihrer Familie aufkommen können (Urteile 2C_965/2021 vom 5. April 2022 E. 3.3; 2C_311/2021 vom 7. Oktober 2021 E. 3.1; 2C_13/2019 vom 31. Oktober 2019 E. 3.1.1). Ausschlaggebend ist eine Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung der finanziellen Situation unter Berücksichtigung der realisierbaren Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (BGE 149 II 1 E. 4.4; Urteile 2C_965/2021 vom 5. April 2022 E. 3.3; 2C_311/2021 vom 7. Oktober 2021 E. 3.1; 2C_395/2017 vom 7. Juni 2018 E. 3.1). Ehegatten sind dabei als wirtschaftliche Einheit zu betrachten: Unterstützungsbeiträge werden für Ehepaare gemeinsam berechnet und ausgerichtet; umgekehrt schlägt das Erwerbsverhalten der Ehegatten - aufgrund der Unterstützungspflicht (Art. 159 ZGB) - auf den jeweils anderen Partner durch (vgl. Urteile 2C_458/2019 vom 27. September 2019 E. 3.2; 2C_900/2014 vom 16. Juli 2015 E. 2.4.2; 2C_298/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 6.4.2).

5.2.3. Nach der Rechtsprechung fallen Ergänzungsleistungen zur AHV/IV nicht unter den Begriff der Sozialhilfe. Der Bezug von Ergänzungsleistungen stellt somit keinen Widerrufsgrund im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG dar (BGE 149 II 1 E. 4.5; 141 II 401 E. 6.2.3; 135 II 265 E. 3.7). Allerdings darf der zukünftige Bezug von Ergänzungsleistungen in die ausländerrechtliche Würdigung einbezogen werden, wenn die ausländische Person im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils den Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit erfüllt. Die künftigen Ergänzungsleistungen belasten die öffentlichen Finanzen, was im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung eines Widerrufs zu berücksichtigen ist (BGE 149 I 1 E. 4.6; Urteil 2C_30/2022 vom 29. November 2022 E. 4.5.3 mit Hinweisen).

5.2.4. Liegt der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit vor, ist weiter zu prüfen, ob die damit verbundene aufenthaltsbeendende Massnahme verhältnismässig erscheint. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind namentlich die Schwere des Verschuldens an der Sozialhilfeabhängigkeit, der Grad der Integration bzw. die Dauer der bisherigen Anwesenheit sowie die der betroffenen Person und ihrer Familie drohenden Nachteile zu berücksichtigen. Ob und inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an der Sozialhilfebedürftigkeit trifft, bildet praxisgemäss nicht eine Frage des Widerrufsgrunds, sondern eine solche der Verhältnismässigkeitsprüfung (Urteile 2C_64/2020 vom 24. Juli 2020 E. 3.2; 2C_83/2018 vom 1. Februar 2019 E. 3.2; 2C_775/2017 vom 28. März 2018 E. 3.2).

5.3. Fraglich ist zunächst, ob ein Widerrufsgrund vorliegt, der Ausgangspunkt für eine ausländerrechtliche Verwarnung (vgl. E. 5.1 hiervor) sein kann.

5.3.1. Die Beschwerdeführerin ist zwar Inhaberin einer altrechtlichen Niederlassungsbewilligung. Das seit 1. Januar 2019 geltende Recht ist auf sie jedoch uneingeschränkt anwendbar (vgl. E. 5.2.1 hiervor). Daher fällt Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG als Widerrufsgrund in Betracht.

5.3.2. Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass die von ihr und ihrer Familie bezogenen Sozialhilfeleistungen mit Fr. 404'692.50 (Stand Ende September 2022) erheblich sind und nach der Rechtsprechung grundsätzlich zu einem Widerruf führen können (vgl. Urteile 2C_338/2023 vom 27. November 2023 E. 3.2; 2C_56/2023 vom 31. August 2023 E. 4.3; 2C_536/2022 vom 13. Januar 2023 E. 3.3). Sie macht demgegenüber geltend, die zu erwartende Rentenzusprache werde - rückwirkend - zu einem Einkommen von monatlich rund Fr. 3'000.-- für die Familie führen, womit an die Stelle der Sozialhilfe ein ausländerrechtlich zu beachtendes Renteneinkommen trete.

5.3.3. Die Beschwerdeführerin wohnt mit ihren Söhnen und ihrem Ehemann zusammen (vgl. angefochtenes Urteil, E. 3.4.3). Die monatlichen Mietausgaben belaufen sich gemäss Aussagen des Ehemannes auf "ca. Fr. 2'000.--". Weiter verfügt die Familie, wiederum gemäss Angaben des Ehemannes, über ca. Fr. 50'000.-- Privatschulden (Art. 105 Abs. 2 BGG). Bei diesen finanziellen Rahmenbedingungen ist mit der Vorinstanz nicht davon auszugehen, ein allfälliges zukünftiges Renteneinkommen von monatlich Fr. 3'000.-- werde den Familienbedarf decken. Nach Abzug der Mietausgaben verbleibt für die Bestreitung der Lebenskosten von zwei erwachsenen Personen und zwei Jugendlichen ein Betrag von ca. Fr. 1'000.--. Die zukünftige Ablösung von der Sozialhilfe ist daher unrealistisch selbst für den - zur Zeit hypothetischen - Fall einer Rentenzusprache. Nach der Rechtsprechung darf in solchen Konstellationen die Möglichkeit einer fortbestehenden sozialhilferechtlichen Unterstützung in die Beurteilung einbezogen werden (vgl. Urteile 2C_338/2023 vom 27. November 2023 E. 3.3.2; 2C_716/2021 vom 18. Mai 2022 E. 2.2.2).

5.3.4. Ist die Ablösung von der Sozialhilfe nicht sichergestellt, bleibt auch ein zukünftiger Bezug von Ergänzungsleistungen nach der Rechtsprechung beachtlich (vgl. E. 5.2.2 hiervor). Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, allfällige Ergänzungsleistungen hätten ausländerrechtlich gänzlich unbeachtet zu bleiben, ist ihr daher nicht zu folgen. In die Beurteilung miteinzubeziehen ist ausserdem die bisherige Erwerbsbiografie der Beschwerdeführerin und des Ehemannes. Erstere war während ihrer gesamten Aufenthaltsdauer in der Schweiz nicht erwerbstätig. Der Ehemann erzielte letztmals 2012 ein Erwerbseinkommen.

5.3.5. Die Vorinstanz verletzt kein Bundesrecht, wenn sie unter diesen Umständen die Möglichkeit eines Widerrufs nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG bejaht und gestützt darauf eine Verwarnung für angezeigt hält.

5.4. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, ihr sei der Sozialhilfebezug nicht vorwerfbar. Ihr Ehemann sei pathologisch auf sie fixiert und leide an einer depressiven Symptomatik. Der Grund für den Sozialhilfebezug liege daher nicht in ihrer Person, sondern in der Gesundheit des Ehemannes. Ihr könne vor diesem Hintergrund auch nicht vorgeworfen werden, nicht an Integrationsmassnahmen teilzunehmen. Der angefochtene Entscheid verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.

5.4.1. Vorab ist klarzustellen, dass die Beschwerdeführerin aus dem Bezug von Sozialhilfeleistungen ohne Erwerbstätigkeit ausländerrechtlich nichts zu ihren Gunsten ableiten kann (Urteile 2C_525/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.2.3; 2C_83/2018 vom 1. Februar 2019 E. 4.2.3). Das Verschulden in ausländerrechtlicher Hinsicht ist nicht gleich zu beurteilen wie im sozialhilferechtlichen Kontext (Urteil 2C_525/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.2.3; vgl. auch Urteil 2C_1048/2017 vom 13. August 2018 E. 3.4.4).

5.4.2. Nach ständiger Rechtsprechung ist einer Mutter spätestens ab dem 3. Altersjahr des jüngsten Kindes ausländerrechtlich zumutbar, sich um die wirtschaftliche Integration zu bemühen, und zwar unabhängig davon, ob ein traditionelles Familienmodell gelebt wird oder nicht (vgl. Urteile 2C_311/2021 vom 7. Oktober 2021 E. 4.3.1; 2C_1064/2017 vom 15. Juni 2018 E. 5.2.1; 2C_775/2017 vom 28. März 2018 E. 4.2.2.). Daher hätte sich die Beschwerdeführerin grundsätzlich schon zu Beginn des Sozialhilfebezugs (2013) um die wirtschaftliche Integration bemühen müssen. Die Vorinstanz stellte für das Bundesgericht sodann verbindlich (Art. 105 Abs. 1 BGG) fest, dass ihre beiden Söhne regulär beschult werden. Ein besonderer Betreuungsaufwand ist nicht ausgewiesen. Die Beschwerdeführerin kann sich daher nicht auf die Kinderbetreuung berufen, um unterbliebene Arbeitsbemühungen zu rechtfertigen.

5.4.3. Auch der Gesundheitszustand des Ehemannes entbindet die Beschwerdeführerin nicht davon, eine Tätigkeit am ersten Arbeitsmarkt anzustreben. Das kantonale Gericht hat nicht festgestellt, ob und inwiefern die Beschwerdeführerin effektiv Betreuungsleistungen für ihren Ehemann erbringt. Der genaue Betreuungsbedarf kann indes offenbleiben, denn gemäss den vorinstanzlichen Feststellungen findet zumindest punktuell eine Entlastung durch die Schwiegereltern statt (angefochtenes Urteil, E. 3.4.3). Die Beschwerdeführerin ist ausländerrechtlich verpflichtet, jedenfalls die verbleibende Erwerbskapazität zu verwerten (vgl. Urteil 2C_953/2018 vom 23. Januar 2019 E. 3.3.2). Ungeachtet dessen bemühte sie sich nie um die Integration in den Arbeitsmarkt. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, dürfen von ihr zumindest niederschwellige Bemühungen erwartet werden, etwa die Absolvierung eines Sprachkurses (vgl. Urteil 2C_525/2020 vom 7. Oktober 2020 E. 4.2.4) oder das Verfassen von Bewerbungsschreiben (vgl. Urteil 2C_338/2023 vom 27. November 2023 E. 4.7.2).

5.4.4. Mit der Vorinstanz ist die jahrelange Passivität der Beschwerdeführerin ausländerrechtlich vorwerfbar und rechtfertigt die Verwarnung. Eine andere, in diesem Verfahren nicht zu prüfende Frage ist, ob sich auch ein allfälliger Widerruf der Niederlassungsbewilligung bzw. eine Rückstufung als verhältnismässig erweisen würde.

5.5. Die Voraussetzungen für eine ausländerrechtliche Verwarnung sind demnach erfüllt.

6.

Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen. Die unterliegende Beschwerdeführerin bezahlt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen, da die Beschwerde als aussichtslos qualifiziert werden muss (Art. 64 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und dem Staatssekretariat für Migration mitgeteilt.

Lausanne, 8. Mai 2024

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Kaufmann